Με την πρόσφατη υπερψήφιση και δημοσίευση του νόμου 4653/2020 με τίτλο «Εθνική Αρχή Ανώτατης Εκπαίδευσης, Ειδικοί Λογαριασμοί Κονδυλίων Έρευνας Ανώτατων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων, Ερευνητικών και Τεχνολογικών Φορέων και άλλες διατάξεις», το ζήτημα της αναγνώρισης των πτυχίων των ιδιωτικών κολλεγίων στην Ελλάδα επανήρθε στο προσκήνιο, εν μέσω σκληρών πολιτικών αντιπαραθέσεων και ανταλλαγής νομικών (ή νομικοφανών πολλές φορές) επιχειρημάτων. Προκειμένου να κατανοηθεί η ουσία της αντιπαράθεσης, σκόπιμο είναι να εξετασθεί αρχικά κατά πόσο το επίμαχο άρθρο 50 του ψηφισμένου νόμου συνιστά συμμόρφωση προς τις επιταγές του ενωσιακού δικαίου. Στη συνέχεια, πρέπει να αναλυθούν οι επιπτώσεις που έχει η διάταξη αυτή και η εν γένει συνεχιζόμενη και εντατικότερη αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων σε αποφοίτους κολλεγίων ως προς την κανονιστική ισχύ του άρθρου 16 του Συντάγματος.
Κατά πρώτον, οφείλουμε να σημειώσουμε ότι το νέο άρθρο 50 του νόμου επιτρέπει σε κατόχους πτυχίων αλλοδαπής (ακόμα και αυτών που λειτουργούν στη χώρα μας ως παραρτήματα ξένων πανεπιστημίων με τη μέθοδο του franchise), εφόσον υπάρχει απόφαση αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων ή απόφαση αναγνώρισης επαγγελματικής ισοδυναμίας τίτλου σπουδών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης με συναφή τίτλο σπουδών για κλάδο εκπαιδευτικού, να συμμετέχουν στους διαγωνισμούς πρόσληψης εκπαιδευτικών στην πρωτοβάθμια και δευτεροβάθμια εκπαίδευση.
Το άρθρο αυτό αντικαθιστά την παράγραφο 5 του άρθρου 54 του ν. 4589/2019 της 29ης Ιανουαρίου 2019 και επαναφέρει έτσι το προϊσχύσαν σύστημα της διάκρισης μεταξύ ακαδημαϊκής και επαγγελματικής αναγνώρισης προσόντων. Συνιστά έτσι συμμόρφωση προς τις επιταγές των ενωσιακών οργάνων και δη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η οποία θεωρεί ότι η συγκεκριμένη διάταξη του ν. 4589/2019 παραβιάζει την οδηγία 2005/36/ΕΚ σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων. Πρόκειται ειδικότερα για το πρώτο-πρώτο ζήτημα, μεταξύ πολλών, που θέτει η Επιτροπή στην προειδοποιητική της επιστολή υπ’αριθμόν 2019/4061 της 25ης Ιουλίου 2019, η οποία αποτελεί το αρχικό στάδιο της διαδικασίας προσφυγής στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης σύμφωνα με το άρθρο 258 της ΣΛΕΕ (διαδικασία επί παραβάσει)[1]. Στο σημείο αυτό πρέπει βέβαια να παρατηρήσουμε ότι η εκκίνηση της διαδικασίας προσφυγής δεν συνεπάγεται δίχως άλλο και καταδίκη της χώρας. Ωστόσο, στο συγκεκριμένο ζήτημα, η χώρα μας έχει καταδικαστεί ήδη αρκετές φορές και δύσκολα διαφαίνεται κάποια δυνατότητα επικράτησης στο ΔΕΕ.
Πρέπει τώρα να πάμε ένα βήμα παρακάτω και να εξετάσουμε τις συνέπειες της (επαγγελματικής έστω) αναγνώρισης των πτυχίων της αλλοδαπής σε σχέση με την απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων που θεσπίζει το άρθρο 16 παρ. 5 και 8. Η «τιμή» του άρθρου 16 έχει φαινομενικά διασωθεί από την ελληνική και ενωσιακή νομολογία χάρη στην επινόηση της εύθραυστης και συχνά θολής διάκρισης μεταξύ ακαδημαϊκής και επαγγελματικής αναγνώρισης. Το ελληνικό κράτος είναι το μόνο αρμόδιο για την πρώτη, με τις προϋποθέσεις και τα όρια που θέτει το εθνικό Σύνταγμα, ενώ η δεύτερη ρυθμίζεται από το ενωσιακό δίκαιο και ιδίως την οδηγία 2005/36/ΕΚ. Έτσι, η απαγόρευση του άρθρου 16 διασώζεται μέσω μιας ερμηνείας του Συντάγματος σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο.
Αυτή όμως η θεωρητική και νομολογιακή κατασκευή αποδεικνύεται ολοένα και περισσότερη σαθρή και λόγω των «κατασκευαστικών ελαττωμάτων» που διαθέτει, καθώς είναι αρκετά δυσδιάκριτα τα όρια μεταξύ ακαδημαϊκής και επαγγελματικής αναγνώρισης στην πράξη, αλλά και λόγω των «επεκτατικών τάσεων» του ενωσιακού δικαίου, που διεκδικεί μια όλο και πιο αποτελεσματική εφαρμογή των θεμελιωδών διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου, που κατοχυρώνουν την ελεύθερη εγκατάσταση, την ελευθερία παροχής υπηρεσιών και την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων. Συνέπεια αυτών είναι το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 16 να περιστέλλεται διαρκώς, αν όχι να συρρικνώνεται, και η κανονιστική του πυκνότητα και ισχύς να δέχονται διαρκή πλήγματα.
Είναι πλέον κοινή διαπίστωση ότι στην προκείμενη περίπτωση η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του Συντάγματος έχει σαφώς φτάσει στα όρια της και η απαγόρευση ίδρυσης ξένων πανεπιστημίων έχει διαβρωθεί ή καταστεί σε πολλές περιπτώσεις μια διάταξη που ισχύει μόνο «στα χαρτιά». Η προφανής σύγκρουση, που θα οδηγούσε και σε μια ενδεχόμενη διαπίστωση «παραβίασης» του άρθρου 16, αποφεύγεται μόνο χάρη στην καθιέρωση της προαναφερθείσας διάκρισης, αλλά και χάρη σε επιδέξιες πιρουέτες τόσο των ελληνικών δικαστηρίων όσο και των ενωσιακών οργάνων, που αποφεύγουν συστηματικά κάθε αναφορά στο επίμαχο άρθρο. Με αυτόν τον τρόπο, αποφεύγουν εξίσου να αναγνωρίσουν ρητά ότι «ο βασιλιάς είναι γυμνός» ή να δείξουν «τον ελέφαντα που υπάρχει στο δωμάτιο», κατά την προσφιλή αγγλική έκφραση.
Θα μπορούσε να ισχυριστεί κάποιος, όπως εξάλλου το ΔΟΑΤΑΠ στη σχετική απάντησή του στην επιστολή της Επιτροπής, ότι η ΕΕ στερείται ουσιαστικών αρμοδιοτήτων στα θέματα οργάνωσης της εκπαίδευσης και, εν πάση περιπτώσει, το εθνικό Σύνταγμα υπερέχει του ενωσιακού δικαίου και άρα το θέμα μπορεί να λυθεί εύκολα. Δυστυχώς, η μακρόχρονη ελληνική «σάγκα» της αναγνώρισης των πτυχίων των κολλεγίων δείχνει ότι διήλθαμε αρχικά προ πολλών ετών αυτού του σταδίου και έχουμε περάσει πλέον (μάλλον ανεπιστρεπτί) σε μια διαδικασία συμμόρφωσης με τις επιταγές του ενωσιακού δικαίου. Μια εκ νέου ευθεία αντιπαράθεση φαίνεται δίχως άλλο άσκοπη και ανούσια. Μια πιθανή οδός θα ήταν να ενεργοποιηθεί η ρήτρα της προστασίας της εθνικής συνταγματικής ταυτότητας, που υπάρχει στο άρθρο 4 παρ. 2 ΣΕΕ, και να υποστηριχθεί ότι η απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων συνιστά στοιχείο της ελληνικής συνταγματικής ταυτότητας και συνεπώς δικαιολογημένο λόγο περιορισμού των εν λόγω θεμελιωδών ελευθεριών[2]. Κατά πάσα πιθανότητα όμως μια τέτοια επίκληση δύσκολα θα «συγκινούσε» το ΔΕΕ, το οποίο μέχρι τώρα επιμένει σε μια άνευρη χρήση της έννοιας, όπως εξάλλου φάνηκε και στην παρεμφερή κρίση του για την υπόθεση του βασικού μετόχου, όπου το ίδιο επιχείρημα εξετάσθηκε στις προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα και απορρίφθηκε.
Η απαγόρευση του άρθρου 16 διατηρείται έτσι περισσότερο ως σύμβολο, στερούμενη όλο και περισσότερο κανονιστικών συνεπειών. Θυμίζει εν τέλει την τύχη της απαγόρευσης του άρθρου 14 παρ. 9 του Συντάγματος («βασικός μέτοχος»), η οποία προστέθηκε με την αναθεώρηση του 2001. Ποιο είναι επομένως το συμπέρασμα; Θα πρέπει να αναμένουμε με την πρώτη ευκαιρία, η οποία όμως θα αργήσει αρκετά χρόνια, την αναθεώρηση των επίμαχων διατάξεων, προκειμένου να αρθεί η αναντιστοιχία μεταξύ θεωρητικών διακηρύξεων και πρακτικής εφαρμογής; Ή υπάρχουν ακόμα περιθώρια εφαρμογής της απαγόρευσης και αποτελεσματικής και ειλικρινούς διαφύλαξης του κανονιστικού «γοήτρου» και ισχύος της; Η γενικότερη διαπίστωση περί ολοένα και στενότερης συνάρθρωσης και εναγκαλισμού εθνικού και «ευρωπαϊκού» συνταγματισμού μας οδηγεί αναμφίβολα να κλίνουμε προς το πρώτο ενδεχόμενο. Η πρόσφατη προσέγγιση του ζητήματος, τόσο σε νομολογιακό επίπεδο από τα ελληνικά δικαστήρια όσο και θεσμικό από τα ενωσιακά όργανα, δεν φαίνεται αλήθεια να αφήνει πολλά περιθώρια για το δεύτερο ενδεχόμενο.
Υποσημειώσεις
[1] «Αν η Επιτροπή κρίνει ότι ένα κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωσή του εκ των Συνθηκών, διατυπώνει αιτιολογημένη γνώμη επί του θέματος, αφού προηγουμένως παρέχει τη δυνατότητα στο κράτος αυτό να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του.
Αν το κράτος δεν συμμορφωθεί με τη γνώμη αυτή εντός της προθεσμίας που του τάσσει η Επιτροπή, η τελευταία δύναται να προσφύγει στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.»
[2] Βλ. σχετικά και Daphne Akoumianaki, Les rapports entre l’ordre juridique constitutionnel et les ordres juridiques européens. Analyse à partir du droit constitutionnel grec, préface de B. Mathieu, coll. Logiques juridiques, L’Harmattan, 2016, σελ. 485.
Απόστολος Βλαχογιάννης
Δρ. Νομικής, Université Panthéon-Assas Paris II,
Μέλος ΣΕΠ στο Ανοικτό Πανεπιστήμιο
