Η πρόσφατη (ΦΕΚ Α, αρ. φυλλ. 28, από 10.2.2020) έκδοση Προεδρικού Διατάγματος που περιέχει πράξη νομοθετικού περιεχομένου υπό τον τίτλο «Κατεπείγουσες ρυθμίσεις επίταξης ακινήτων για την αποφυγή διακινδύνευσης της δημόσιας τάξης και υγείας», γεννά, από θεσμική άποψη, τις ακόλουθες παρατηρήσεις:
- Η έκδοση πράξης νομοθετικού περιεχομένου αποτελεί, κατά το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος, εξαιρετική διαδικασία νομοθέτησης, επιτρεπόμενη μόνο «σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά απρόβλεπτης και επείγουσας ανάγκης». Οι εν λόγω προϋποθέσεις θα πρέπει, θεωρητικά, να συντρέχουν σωρευτικά, δηλαδή η ανάγκη να είναι και έκτακτη και εξαιρετικά απρόβλεπτη και επείγουσα. Το πόσο οριακή είναι αυτή η μορφή νομοθέτησης και με πόση φειδώ πρέπει να γίνεται χρήση της αποδεικνύεται και από το ότι η μόνη ειδική αναφορά που γίνεται για τις πράξεις νομοθετικού περιεχομένου στο Σύνταγμα είναι στο σχετικό με την κατάσταση πολιορκίας άρθρο (άρθρο 48 παρ. 5).
- Η κρίση περί του αν συντρέχουν ή όχι οι συνταγματικές προϋποθέσεις σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση ανήκει κυριαρχικά στην εκτελεστική εξουσία: «ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί» να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου «μετά από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου», στην πραγματικότητα, όμως, η αρμοδιότητα του Προέδρου είναι δεσμία, η δε συνδρομή των προϋποθέσεων δεν ελέγχεται δικαστικώς. Αυτή η «ασυλία» έχει οδηγήσει σε υπερβολική χρήση, άρα καταστρατήγηση, αυτής της εξαιρετικής διαδικασίας, κάτι για το οποίο δικαίως διαμαρτύρονται όλα τα κόμματα, όταν βρίσκονται στην αντιπολίτευση, της σημερινής κυβέρνησης μη εξαιρουμένης.
- Στην υπό συζήτηση περίπτωση, θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι συντρέχει η προϋπόθεση του «επείγοντος», ιδίως εάν συνδεθεί με κινδύνους έξαρσης της διεθνούς πανδημίας στους «ανοιχτούς» χώρους όπου έως σήμερα «φυλάσσονταν» μετανάστες και πρόσφυγες. Το «έκτακτο» και το «εξαιρετικό απρόβλεπτο» είναι πιο δύσκολο να στοιχειοθετηθούν για ένα φαινόμενο/κοινωνικό πρόβλημα που κάθε άλλο παρά πρωτοεμφανίζεται αυτές τις ημέρες στη χώρα μας.
- Η επίταξη (πραγμάτων, γιατί υπάρχει και υπηρεσιών), αποτελεί επίσης εξαιρετικό μέτρο, που λαμβάνει, ειδικά για τα ακίνητα, τη μορφή αναγκαστικής εισφοράς γης. Επιτρέπεται, κατά το άρθρο 18 παρ. 3 του Συντάγματος, σε δύο μόνο περιπτώσεις: πολέμου ή επιστράτευσης αφενός, «θεραπείας άμεσης κοινωνικής ανάγκης που μπορεί να θέσει σε κίνδυνο τη δημόσια τάξη και υγεία», αφετέρου. Η δεύτερη περίπτωση είναι αυτή που εφαρμόζεται στην υπό συζήτηση επίταξη, με τις προϋποθέσεις της –έκτακτη, επείγουσα, πρόσκαιρη- να φαίνονται να πληρούνται από τη στιγμή που η κυβέρνηση, υπό την πίεση των κοινωνικών αντιδράσεων και των απειλών κατά της δημόσιας υγιεινής, αποφάσισε την μετατροπή των «ανοιχτών» κέντρων φύλαξης τύπου Μόριας σε «κλειστά».
- Η επίταξη, για να είναι νόμιμη, απαιτεί νόμο και μάλιστα «ειδικό» (πρώτες λέξεις άρθρου 18 παρ. 3 του Συντάγματος), ο οποίος πρέπει να ορίζει και τη χρονική διάρκεια της επίταξης (κατά τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν μπορεί να ξεπερνά την 5ετία, στην εκδοθείσα πράξη νομοθετικού περιεχομένου ορίζεται «μέχρι 3 έτη», ενώ προβλέπεται και ο καθορισμός εύλογης αποζημίωσης). Είναι αμφίβολο, ωστόσο, αν ως τέτοιος «νόμος» μπορεί να νοηθεί και η πράξη νομοθετικού περιεχομένου –και πάντως δεν έχει υπάρξει τέτοιο προηγούμενο. Κατά της διοικητικής πράξης περί επίταξης καθενός από τα επίμαχα ακίνητα χωρεί προσφυγή ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.
- Από όλα τα παραπάνω συνάγεται ότι α) ανεξαρτήτως του αν πληρούνται ή όχι οι ούτως ή άλλως δικαστικά ανέλεγκτες συνταγματικές προϋποθέσεις τους, και τα δύο μέτρα –πράξη νομοθετικού περιεχομένου και επίταξη- είναι από τη φύση τους εξαιρετικά, η δε επίταξη είναι, εκ φύσεως, και μη μόνιμη, β) ο συγκεκριμένος τρόπος αντιμετώπισης του «μεταναστευτικού ζητήματος» από την κυβέρνηση δεν μπορεί, από θεσμική άποψη, παρά να νοηθεί και να λειτουργήσει ως «πυροσβεστικός», να ισχύσει δηλαδή έως ότου ληφθούν, με την κανονική νομοθετική διαδικασία, τα άλλου είδους μέτρα που επιβάλλουν οι περιστάσεις –και όχι να τα υποκαταστήσει.
Κώστας Μποτόπουλος
Συνταγματολόγος
