Με επίδικο αντικείμενο αξίας περίπου 2.6 τρις ευρώ, η απόφαση του γερμανικού συνταγματικού δικαστηρίου (Bundesverfassungsgericht, BVerfG) στην υπόθεση Weiss δεν θα έμενε απαρατήρητη ανεξαρτήτως αποτελέσματος.[1] O λόγος, όμως, που η απόφαση της 5ης Μαΐου θα μείνει στην ιστορία της ευρωπαϊκής ενοποίησης δεν είναι το οικονομικό της αντικείμενο. Πολύ περισσότερο, είναι ένα σημείο καμπής για την την Ευρωζώνη, την Ένωση και του πιο χαρακτηριστικού στοιχείου της έννομης τάξης της, την αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ε.Ε.
Στην Weiss, το γερμανικό συνταγματικό δικαστήριο αρνείται για πρώτη φορά την εφαρμογή ενωσιακού δικαίου στη Γερμανία ως αντίθετης στο γερμανικό Σύνταγμα. Κρίνει ότι δυο ενωσιακές αποφάσεις – της ΕΚΤ για το πρόγραμμα αγοράς κρατικών ομολόγων PSPP και η απόφαση του ΔΕΕ που το έκρινε νόμιμο τον Δεκέμβριο του 2018 – συνιστούν υπέρβαση των ενωσιακών αρμοδιοτήτων και άρα δεν παράγουν τα έννομα αποτελέσματα τους εντός της Γερμανίας. Παρά τις εκρηκτικές της διαστάσεις (και διατυπώσεις, σε αρκετές περιπτώσεις), η απόφαση δεν είναι κεραυνός εν αιθρία. Είναι το εδώ και καιρό αναμενόμενο σημείο ανάφλεξης, εκεί όπου κατέληξαν δεκαετίες τριβής των γερμανικών αναζητήσεων για τα συνταγματικά όρια της Ένωσης με την επέκταση των ενωσιακών αρμοδιοτήτων κατά τη διάρκεια της κρίσης.
Το αντικείμενο
Αντικείμενο της υπόθεσης Weiss ήταν το πρόγραμμα PSPP (Public Sector Purchase Programme), ο κεντρικός πυλώνας του προγράμματος ποσοτικής χαλάρωσης (quantative easing) της ΕΚΤ, που ξεκίνησε το 2015.[2] Με το PSPP, το Ευρωσύστημα, δηλαδή η ΕΚΤ και οι εθνικές κεντρικές τράπεζες των κρατών-μελών της Ευρωζώνης, δημιουργεί χρήμα με το οποίο αγοράζονται χρεόγραφα του δημόσιου τομέα, που έχουν εκδώσει (κυρίως) κράτη-μέλη της Ευρωζώνης.Στόχος του PSPP είναι η δημιουργία επιπλέον ρευστότητας στην Ευρωζώνη προκειμένου να αντιμετωπιστεί ο κίνδυνος χαμηλού πληθωρισμού και να προσεγγιστεί ο στόχος της ΕΚΤ για πληθωρισμό κάτω, αλλά κοντά, στο 2%. Η εκτέλεση του προγράμματος, οι πραγματικές αγορές με τις οποίες εφαρμόζεται η απόφαση της ΕΚΤ, που ηγείται του Ευρωσυστήματος, γίνονται κυρίως από τις εθνικές κεντρικές τράπεζες-μέλη του Ευρωσυστήματος, όπως η γερμανική Bundesbank.
H δογματική προπαρασκευή: η ενωσιακή νομιμότητα ως κριτήριο εθνικής συνταγματικότητας
Το PSPP έφτασε ενώπιον του BVerfG μετά από τέσσερις συνταγματικές προσφυγές τις οποίες άσκησαν γερμανοί πολίτες και πολιτικοί, ανάμεσα στους οποίους και οι συνήθεις πολέμιοι των μέτρων της ΕΕ και της ΕΚΤ για την αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης. Οι προσφεύγοντες δεν στρέφονται απευθείας κατά των πράξεων της ΕΚΤ, καθώς, προφανώς, η τελευταία δεν δεσμεύεται από το γερμανικό σύνταγμα. Αυτό που υποστήριξαν είναι ότι μια σειρά πράξεων και παραλείψεων γερμανικών οργάνων που σχετίζονταν με το πρόγραμμα PSPP[3] παραβίασαν το γερμανικό σύνταγμα (Grundgesetz) και, ειδικότερα, το ουσιαστικό περιεχόμενο του δημοκρατικού τους δικαιώματος, όπως κατοχυρώνεται στα άρθρα 38(1) εδ. 1 σε συνδυασμό με τα άρθρα 20(1) και 2 και 79(3) Grundgesetz.
Σύμφωνα με σταθερή νομολογία του BVerfG, τα γερμανικά συνταγματικά όργανα, και κυρίως η κυβέρνηση και η Βουλή, φέρουν συνταγματική ευθύνη όσον αφορά την πορεία της ευρωπαϊκής ενοποίησης (Integrationsverantwortung).Η ευθύνη αυτή περιλαμβάνει την υποχρέωση να αντιδρούν όταν ενωσιακά όργανα υπερβαίνουν τις αρμοδιότητες τους κατά τρόπο που απειλεί την γερμανική συνταγματική τάξη. Η δημοκρατική αρχή, βασικό στοιχείο της γερμανικής συνταγματικής ταυτότητας, απειλείται όταν ενωσιακά όργανα δρουν πέραν των αρμοδιοτήτων που τους έχει εκχωρήσει ο Γερμανός νομοθέτης όταν κύρωσε τις ιδρυτικές συνθήκες της Ένωσης. Κατά το BVerfG, πράξεις των ενωσιακών οργάνων που βαίνουν πέραν των ορίων των Συνθηκών, και άρα και του κυρωτικού γερμανικού νόμου που τους δίνει ισχύ εντός της Γερμανίας, συνιστούν πράξεις «καθ’ υπέρβαση αρμοδιότητας» (ultra vires), αντιστρατεύονται την δημοκρατική αρχή που κατοχυρώνεται στον Grundgesetz και προσβάλλουν, κατά συνέπεια, τη γερμανική συνταγματική ταυτότητα.[4] Με τον τρόπο αυτό, η (ενωσιακή) νομιμότητα της δράσης των ενωσιακών οργάνων μετατρέπεται σε παρεμπίπτων ζήτημα της κρίσης για την (εθνική) συνταγματικότητα πράξεων και παραλείψεων γερμανικών οργάνων.
Κατά τη νομολογία αυτή, δεν συνιστά οποιαδήποτε υπέρβαση ενωσιακών αρμοδιοτήτων παραβίαση του γερμανικού συντάγματος: απαιτείται να υπερβαίνει ένα όριο. Για να χαρακτηριστεί μια ενωσιακή πράξη ως ultra vires, η υπέρβαση αρμοδιοτήτων πρέπει να είναι «αρκετά σημαντική» (hinreichend qualifiziert). Για να είναι «αρκετά σημαντική» η υπέρβαση αρμοδιοτήτων, πρέπει, πρώτον, τα ενωσιακά όργανα να υπερβαίνουν «προφανώς» (offensichtlich) τις αρμοδιότητές τους και, δεύτερον, η υπέρβαση να οδηγεί σε «συστηματικά σημαντική» (strukturell bedeutsam) μεταφορά εθνικών εξουσιών στην Ένωση.[5]
Καθώς οι συνέπειες μια απόφασης ultra vires είναι εξαιρετικά σημαντικές, αφού αντιστρατεύονται την αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου, το BVerfG έχει αυτoδεσμευθεί να αποστείλει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ πριν κηρύξει μια ενωσιακή πράξη ultra vires. Άρα, η πιθανολόγηση μιας ενωσιακής πράξης ως ultra vires εμπλέκει το BVerfG και το ΔΕΕ σε έναν δικαστικό διάλογο με τρία στάδια. Πρώτα, την προκαταρκτική εκτίμηση της νομιμότητας των ενωσιακών πράξεων από το BVerfG και την αποστολή προδικαστικού ερωτήματος. Δεύτερον, την απάντηση του ΔΕΕ και, τέλος, την οριστική απόφαση από το BVerfG. Η διαφορά με την «κλασική» διαδικασία προδικαστικού ερωτήματος που προβλέπει το Άρθρο 267 ΣΛΕΕ είναι ότι το BVerfG δεν παραπέμπει την οριστική απόφαση για την ερμηνεία ή την εγκυρότητα της ενωσιακής πράξης στο ΔΕΕ, αλλά διακρατεί τον τελικό λόγο στην βάση του γερμανικού συντάγματος.
Οι βασικές αυτές αρχές, που διατυπώθηκαν για πρώτη φορά το 1993 στην απόφαση Maastricht,[6] επιβεβαιώθηκαν το 2009 στην απόφαση για τη συνθήκη της Λισσαβώνας[7] και επανακαθορίστηκαν το 2010 στη Honeywell.[8] Στις αποφάσεις αυτές, το BVerfG, αν και έθεσε τις βάσεις της σχέσης μεταξύ δημοκρατικής αρχής και υπεροχής του ενωσιακού δικαίου, δεν έφτασε στο σημείο να διαπιστώσει κίνδυνο υπέρβασης των γερμανικών συνταγματικών ορίων.Η πρώτη φορά που το BVerfG έκρινε προσωρινά μια πράξη ultra vires ήταν στην περίπτωση του OMT, του προηγούμενου προγράμματος αγοράς ομολόγων της ΕΚΤ. Τον Ιούλιο του 2017, στην παραπεμπτική του απόφαση επί της υπόθεσης Weiss, τοBVerfG έκρινε ξανά ότι οι ενέργειες της ΕΚΤ απαιτούν την ενεργοποίηση των εξαιρετικών μηχανισμών προστασίας της γερμανικής συνταγματικής τάξης από την επέκταση των ενωσιακών αρμοδιοτήτων και απέστειλε στο ΔΕΕ το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα της ιστορίας του.[9] Στην απάντηση του, τον Δεκέμβριο του 2018, το ΔΕΕ αρνήθηκε τις επιφυλάξεις του γερμανικού δικαστηρίου και έκρινε το PSPP συμβατό με τις αρμοδιότητες της ΕΚΤ και το ενωσιακό δίκαιο.[10]Στην απόφαση του της 5ης Μαΐου, το BVerfG για πρώτη φορά, έκρινε οριστικά ότι ενωσιακά όργανα υπερέβησαν τις αρμοδιότητες του σε τέτοιο βαθμό που παραβιάζεται το γερμανικό σύνταγμα.
Νομισματική ή οικονομική πολιτική;
Το τελικά κρίσιμο ερώτημα στην υπόθεση Weiss ήταν αν το PSPP ήταν εντός του πεδίου των αρμοδιοτήτων της ΕΚΤ.[11] Οι προσφεύγοντες ισχυρίστηκαν ότι με τo PSPP η ΕΚΤ δεν ασκεί (απλώς) νομισματική πολιτική, αλλά εισέρχεται στο πεδίο της οικονομικής πολιτικής, παραβιάζοντας έτσι τα άρθρα 119, 127(1) και (2) ΣΛΕΕ, καθώς και τα Άρθρα 17 έως 24 του Πρωτοκόλλου περί του ΕΣΚΤ και της ΕΚΤ. Τα άρθρα αυτά εκφράζουν μια λεπτή, ίσως δυσδιάκριτη, αλλά πάντως κρίσιμη διάκριση μεταξύ νομισματικής και οικονομικής πολιτικής. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, η νομισματική πολιτική ορίστηκε ως αποκλειστική ενωσιακή αρμοδιότητα και ανατέθηκε στο Ευρωσύστημα υπό την ηγεσία της ανεξάρτητης ΕΚΤ,[12] ενώ η οικονομική πολιτική παρέμεινε βασικά εθνική, στα χέρια των κρατών μελών, υπό τον γενικό συντονισμό των ενωσιακών πολιτικών θεσμών.[13]
Το ότι το PSPP έχει ορισμένες επιπτώσεις και στο πεδίο της οικονομικής πολιτικής είναι προφανές. Ένα πρόγραμμα τόσο μεγάλης αξίας δεν μπορεί παρά να επιδρά στο οικονομικό πεδίο, όπως στη δυνατότητα χρηματοδότησης των κρατών μελών των οποίων τα ομόλογα αγοράζει το Ευρωσύστημα, βελτιώνοντας τους όρους πρόσβασή τους στις χρηματαγορές, και στην πραγματική οικονομία, όπως στις τιμές των ακινήτων. Το κεντρικό ερώτημα είναι αν οι επιπτώσεις αυτές συνιστούν οικονομική πολιτική ή απλώς μια «έμμεση» (και άρα αποδεκτή) συνέπεια άσκησης νομισματικής πολιτικής.
Στην πρώτη του απόφαση, το BVerfG υποστήριξε ότι το PSPP, παρά τον διακηρυγμένο «νομισματικό» στόχο του, να επαναφέρει τον πληθωρισμό στα επιθυμητά επίπεδα του 2%, από ουσιαστικής άποψης, είναι κυρίως οικονομικό πρόγραμμα και οι οικονομικές του συνέπειες «τουλάχιστον ισοδύναμος» σκοπός του προγράμματος.[14] ΟΙ λόγοι για το BVerfG (και στο σημείο αυτό εκφράζει μια μεγάλη μερίδα της γερμανικής κοινής γνώμης) είναι πολλοί: το PSPP βελτιώνει αφενός την οικονομική κατάσταση των εμπορικών τραπεζών, από τις οποίες τo Ευρωσυστημα αγοράζει και ομόλογα αυξημένου ρίσκου και, αφετέρου, εκείνη των κρατών μελών, τα οποία έχουν την δυνατότητα δανεισμού σε εμφανώς χαμηλότερα επιτόκια από εκείνα που θα πλήρωναν χωρίς το PSPP.[15]
Στην απάντησή του, το ΔΕΕ διαφώνησε, δειχνοντας μεγαλύτερη εμπιστοσύνη στον (νομισματικό) σκοπό που επικαλέστηκε η ΕΚΤ. Όπως υποστηρίζει η ΕΚΤ, στόχος του PSPP είναι να συμβάλλει στην επάνοδο των ρυθμών πληθωρισμού σε κοντά στο 2%, στόχος που εντάσσεται στον πρωταρχικό σκοπό της νομισματικής πολιτικής της Ένωσης, της διατήρησης σταθερών των τιμών.[16] Το PSPP πράγματι επιδρά στην οικονομική κατάσταση των τραπεζών και τους όρους χρηματοδότησης των κρατών. Για το ΔΕΕ, όμως, οι συνέπειες αυτές είναι απλώς «έμμεσα αποτελέσματα» νομισματικής πολιτικής.[17] Για το ΔΕΕ, το βασικό κριτήριο νομιμότητας του PSPP είναι ο σεβασμός της αρχής της αναλογικότητας: μέτρα που είναι αναλογικά ως προς τον σκοπό που επιδιώκουν είναι νόμιμα ακόμα και αν παράγουν αποτελέσματα εκτός των ρητών αρμοδιοτήτων των οργάνων που τα λαμβάνουν.
Αναλογικότητα, αναλογικότητα, αναλογικότητα
Στην πρώτη του απόφαση, το BVerfG εξετάσε την αρχή της αναλογικότητας πολύ συνοπτικά. Το ΔΕΕ ήταν εκείνο που την ανήγαγε σε βασικό στοιχείο της απάντησής του. Στην δεύτερη και οριστική του απόφαση, το BVerfG «σηκώνει το γάντι» του ΔΕΕ και μετατρέπει την αναλογικότητα, «το πιο επίφοβο όπλο στα χέρια του δικαστή», στο βασικό δογματικό εργαλείο της απόφασής του.
Για το ΔΕΕ, το σημείο εκκίνησης για την εκτίμηση της αναλογικότητας είναι ότι οι πράξεις του Ευρωσυστήματος και η νομισματική πολιτική ως πεδίο άσκησης δημόσιας εξουσίας υπόκεινται μεν στον δικαιοδοτικό έλεγχο του Δικαστηρίου, ο έλεγχος όμως αυτός είναι έλεγχος άκρων ορίων. Κατά το ΔΕΕ, η ΕΚΤ «απολαμβάνει ευρεία εξουσία εκτίμησης» για το αν τα μέτρα που λαμβάνει είναι αναλογικά, δηλαδή κατάλληλα και αναγκαία για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει.[18] Αυτό σημαίνει ότι, όταν το ΔΕΕ ελέγχει την αναλογικότητα των μέτρων ως προς τους σκοπούς της νομισματικής πολιτικής, εξετάζει μόνο αν το ΕΚΤ υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα (manifest error).[19] Το Δικαστήριο στηρίζει τον περιορισμένο αυτό έλεγχο των πράξεων νομισματικής πολιτικής στον τεχνικό χαρακτήρα των αποφάσεων, οι οποίες στηρίζονται σε «επιλογές τεχνικής φύσης» και «περίπλοκες προβλέψεις και εκτιμήσεις».[20]
Το BVerfG επιφυλάσσει σκληρότατη κριτική στις παραδοχές αυτές του ΔΕΕ. Ξεκινάει, θεμελιώνοντας την εξουσία του να κρίνει το ΔΕΕ στην φύση της Ένωσης. Εφόσον η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει μετατραπει σε ομοσπονδιακό κράτος (die Schwelle zum Bundesstaat nicht überschritten wurde) και οι εξουσίες της είναι δοτές από τα κράτη μέλη, τα εθνικά δικαστήρια διακρατούν την εξουσία να ελέγχουν αν τα ενωσιακά όργανα, περιλαμβανομένου του ίδιου του ΔΕΕ, δρουν εντός των εκχωρημένων αρμοδιοτήτων τους.[21]
Το ΔΕΕ, έχει μεν την καταρχάς αρμοδιότητα να ερμηνεύει και εφαρμόζει το ενωσιακό δίκαιο, η αρμοδιότητα αυτή έχει όμως όρια. Τα όρια αυτά υπερέβει το ΔΕΕ καθώς «παραγνώρισε προφανως» βασικές ερμηνευτικές μεθόδους.[22] Η κεντρική ερμηνευτική μέθοδος που παραγνώρισε το ΔΕΕ είναι η αρχή της αναλογικότητας. Μετά από εξαντλητική συγκριτική ανάλυση της αρχής της αναλογικότητας (και επισημαίνοντας διακριτικά αλλά με σαφήνεια την γερμανική της προέλευση),[23] το BVerfG υποβάλει την ίδια την απόφαση του ΔΕΕ σε μια βήμα-βήμα εξέταση στην βάση της αρχή της αναλογικότητας.[24] Το ΔΕΕ, σύμφωνα με το BVerfG, απέτυχε να εφαρμόσει τον βασικό πυρήνα της αρχής της αναλογικότητας επειδή δεν στάθμισε την αναγκαιότητα του PSPP για την επιτευξη των στόχων νομισματικής πολιτικής με τις συνέπειες του στον τομέα της οικονομίας.[25] Σύμφωνα με το BVerfG, ο τρόπος που το ΔΕΕ εφάρμοσε την αρχής της αναλογικότητας παρέχει την δυνατότητα στην ΕΚΤ να εμπλέκεται στον τομέα της οικονομικής πολιτικής, αρκεί να επικαλείται οτι χρησιμοποιεί τα εργαλεία νομισματικής πολιτικής για να κατευθύνει τον πληθωρισμό.[26] Η ερμηνεία και εφαρμογή αυτή της αρχης της αναλογικότητας συνιστούν προφανή παραβίαση της αρμοδιότητας του ΔΕΕ σύμφωνα με το άρθρο 19(1)2 ΣΕΕ και έχουν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό των εθνικών αρμοδιοτήτων. Ως πραξεις ultra vires, δεν δεσμεύουν το BVerfG.[27]
Οι λέξεις του BVerfG απέναντι στην προδικαστική απόφαση του ΔΕΕ είναι προσεκτικά επιλεγμένες και εξίσου αιχμηρές. Στο κρίσιμο της σημείο, κρίνει το BVerfG, η απόφαση του ΔΕΕ είναι «ακατανόητη» και κατά το μέτρο αυτό καθ’ υπέρβαση της ερμηνευτικής του αρμοδιότητας (das Urteil in diesem Punkt schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar und insoweit ultra vires ergangen ist).[28] Αλλού χαρακτηρίζεται «μεθοδολογικά μη υποστηρίξιμη» και «αντικειμενικά αυθαίρετη».[29] Η γλώσσα του BVerfG δεν είναι τυχαία (αν και είναι ευδιάκριτη μια σχεδόν προσωπική ενόχληση με τον τρόπο που απάντησε το ΔΕΕ στο προδικαστική παραπομπή): αφενός, προέρχεται από την δογματική ελέγχου των αποφάσεων γερμανικών δικαστηρίων από το BVerfG, και αφετέρου θέτει τον πήχη του ultra vires ελεγχου υψηλά, σε ένα σήμα τόσο προς το ΔΕΕ όσο και σε άλλα εθνικά δικαστήρια ότι ο έλεγχος αυτός παραμένει η εξαίρεση και όχι ο κανόνας. Όσον αφορά την ουσία του ελέγχου του BVerfG, η εμμονή του στο τρίτο βήμα της αρχής της αναλογικότητας είναι συζητήσιμη. Το ΔΕΕ ναι με δεν προβαίνει ρητά στην στάθμιση που ορίζει το BVerfG, πολλές όμως από τις πλευρές της ουσίας της αναλύονται σε άλλα τμήματα της εξέτασης του PSPP, και κυρίως στο τμήμα που αφορά τον έλεγχο της απαγορευσης νομισματικής χρημοτοδότητης, όπου κρίνεται γιατί η επίδραση του προγράμματος στους όρους χρηματοδότησης των κρατών μελών είναι εντός των ορίων των Συνθηκών.[30]
Σε κάθε περίπτωση, αδέσμευτο από την (ultra vires) κρίση του ΔΕΕ, το BVerfG συνεχίζει την ανάλυσή του υπάγοντας το PSPP στον δικό του έλεγχο αναλογικότητας. Στην ίδια γραμμή με το προδικαστικό ερώτημα που είχε αποστείλει το 2017, κρίνει ότι οι αποφάσεις της ΕΚΤ δεν περιλαμβάνουν ανάλυση των οικονομικών συνεπειών του προγράμματος και του αν τελούν σε σχέση αναλογικότητας με τον επιδιωκόμενο σκοπό.[31] Ειδικότερα, η ΕΚΤ δεν σταθμίζει την επίδραση που έχει το PSPP στην διευκόλυνση των κρατών μελών να εξασφαλίζουν ευνοϊκή χρηματοδότηση, μεταβάλλοντας τα κίνητρα τους για μεταρρυθμίσεις, στη βελτίωση της θέσης των εμπορικών τραπεζών που πωλούν τα ομόλογα στην ΕΚΤ, στην αγορά ακινήτων και τις αποταμιεύσεις, στην εξασφαλιση χαμηλών επιτοκίων σε μη βιώσιμες επιχειρήσεις.[32] Εξαιτίας της ελλιπούς αυτής σταθμισης το PSPP παραβιάζει το άρθρο 5(1)2 και (4) ΣΕΕ και δεν καλυπτεται απο το άρθρο 127 ΣΛΕΕ, που καθορίζει τις αρμοδιότητες της ΕΚΤ.
Τώρα τι;
H απόφαση έχει συνέπειες σε πολλά επίπεδα. Σε πρώτο και άμεσο επίπεδο, το BVerfG ορίζει πολύ συγκεκριμένα καθήκοντα για την γερμανική κυβέρνηση, Βουλή και την Bundesbank. Η κυβέρνηση και η Βουλή έχουν καθήκον να «ενεργήσουν» ώστε η ΕΚΤ να θέσει το PSPP σε πληρη έλεγχο αναλογικότητας, κοινοποιώντας μάλιστα τη νομική ανάλυση στα όργανά της.[33] Η Βundesbank έχει υποχρέωση να μη συμμετέχει σε εκτελεστικές πράξεις του PSPP, εκτός αν εντος 3 μηνών η ΕΚΤ συμπληρώσει την αιτιολόγηση της πράξης, σύμφωνα με τα οριζόμενα από το BVerfG.[34] Η απόφαση θέτει έτσι την γερμανική κεντρική τράπεζα μεταξύ αντικρουώμενων νομικών καθηκόντων. Από την μία ως μέλος του Ευρωσυστήματος είναι νομικά υποχρεωμένη να εκτελέσει την απόφαση της ΕΚΤ, η οποία παραμένει νομικά έγκυρη και, από την οπτική της ενωσιακής έννομης τάξης, συνεχίζει να απολαμβάνει υπεροχής. Από την άλλη, ως όργανο της γερμανικής συνταγματικής τάξης, υπόκειται στην δικαιοδοσία του BVerfG.
Το δεύτερο επίπεδο αφορά στο μέλλον της Ευρωζώνης. Ήδη από την αρχή τους, με την Συνθήκη του Μααστριχτ, η ΕΚΤ και το Ευρωσύστημα σχεδιάστηκαν με ομοσπονδιακό τρόπο. Κατά τη διάρκεια της κρίσης της Ευρωζώνης, τα ομοσπονδιακά στοιχεία ενισχύθηκαν ακόμα περισσότερο και οι παρεμβάσεις της ΕΚΤ υπήρξαν αποφασιστικές τόσο για την Ένωση όσο και τα κράτη-μέλη κατά τη διάρκεια της κρίσης. Χώρες όπως η Ιταλία και η Ισπανία χρωστούν πολλά στην αποφασιστικότητα και ευελιξία του περίφημου ‘whatever it takes’ του Mario Draghi. H ενίσχυση αυτή του ρόλου της ΕΚΤ υπήρξε σε αρκετό βαθμό αποτέλεσμα της έλλειψης αποφασιστικότητας και ταχύτητας σε διακυβερνητικό επίπεδο. Το ίδιο είδαμε να επαναλαμβάνεται και στη κρίση του κορονοιού. Θα διαδραματίσει κάποιο ρόλο η απόφαση Weiss στον επανακαθορισμό των ρόλων ομοσπονδιακής ΕΚΤ/διακυβερνητικής οικονομικής πολιτικής εντός της Ευρωζώνης; Είναι δύσκολο να προβλέψουμε ότι θα υπάρξει άμεσα κάποια μετατόπιση του βάρους στα πολιτικά όργανα της ΕΕ. Επιπλέον, οι αντιρρήσεις του BVerfG πιθανόν να αφορούν εξίσου και την ενωσιακή δράση σε αυτό το επίπεδο. Σε κάθε περίπτωση, η ανάγκη για μια ευέλικτη και αποφασιστική κεντρική τράπεζα δεν μπορεί να υποκατασταθεί πλήρως, όπως δείχνουν πολλά πρόσφατα παραδείγματα, όπως της αμερικανικής Fed και της Bank of England, σε παγκόσμιο επίπεδο. Aν η απόφαση Weiss περιορίσει την δράση της ΕΚΤ, αυτό θα σημαίνει λιγότερη Ευρώπη συνολικά.
Σε ένα τρίτο επίπεδο, η απόφαση Weiss θέτει επιτακτικά ένα ερώτημα που ήταν πάντα στο παρασκήνιο της νομολογίας που οδήγησε εδώ: τι είναι η Ένωση; Η αρχή της υπεροχής στηρίχθηκε από το ΔΕΕ σε απόφάσεις όπως η Costa/ENEL στον ιδιαίτερο χαρακτήρα της Ένωσης σε σχέση με το διεθνές δίκαιο. To γερμανικό δικαστήριο, χρησιμοποιεί ξανά την έννοια του Verbund για να περιγράψει την Ένωση (die Europäische Union, die ein Staaten-, Verfassungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungsverbund).[35] Ουσιαστικά όμως επιστρατεύει το εννοιολογικό οπλοστάσιο του διεθνούς δικαίου, όπου δημοκρατική νομιμοποίηση παράγεται μόνο στα εθνικά κοινοβούλια, τα κράτη μέλη ειναι «κύριοι των Συνθηκών» (Ηerren der Verträge) – και τα συνταγματικά τους δικαστήρια οι τελικοί τους ερμηνευτές.
Πόσο επίκαιρη είναι σήμερα αυτή η δογματική, ιδιαίτερα όταν η κρίση της Ευρωζώνης και εκείνη του κορονοϊού οδήγησαν ήδη στον μετασχηματισμό της Ευρωζώνης και σε ζητήσεις για την ανάγκη ακόμα περισσότερης ενοποίησης στον οικονομικό τομέα; Από αυτή την άποψη, η απόφαση Weiss μοιάζει με μάχη οπισθοφυλακών. Αυτό δεν σημαίνει βέβαια ότι θα έχει περιορισμένη επίδραση. Αν και άλλα εθνικά δικαστήρια, όπως το Ανώτατο Δικαστήριο της Δανίας και το Συνταγματικό Δικαστήριο της Τσεχίας, έχουν θέσει συνταγματικά όρια στην υπεροχή του ενωσιακού δικαίου, η απόφαση του BVerfG ξεχωρίζει για πολλούς λόγους: την επίδραση που έχει η νομολογία του σε άλλα δικαστήρια, την σημασία των γερμανικών οργάνων στην εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου λόγω του μεγέθους της χώρας, το κεντρικό ρόλο της Bundesbank στο Ευρωσύστημα, αλλά και λόγω της δογματικής και θεωρητικής ανάλυσης που μετατρέπει την απόφαση Weiss σε απόφαση αρχών. Τόσο από την άποψη της αντίληψης που εκφράζει για την Ένωση όσο και από εκείνη του ρόλου που διεκδικεί στο ενωσιακό δικαστικό οικοδόμημα, to BVerfG αξιώνει με την Weiss τον ρόλο ενός από τους Herren der Verträge.
Υποσημειώσεις:
[1] Η αξία των χρεογράφων που έχει αγοράσει το Ευρωσύστημα στα πλαίσια του προγράμματος PSPP.
[2] Απόφαση (ΕΕ) 2015/774 της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας της 4ης Μαρτίου 2015 σχετικά με πρόγραμμα αγοράς στοιχείων του ενεργητικού του δημόσιου τομέα στις δευτερογενείς αγορές (ΕΚΤ/2015/10), ΕΕ 2015 L 121/20. όπως περιοδικά αναθεωρήθηκε.
[3] Ειδικότερα, επικαλέστηκαν την αντισυνταγματικότητα της εφαρμογής στην Γερμανία διαφόρων αποφάσεων της ΕΚΤ, της συνδρομής που παρέσχε η Bundesbank (Γερμανική Ομοσπονδιακή Τράπεζα) για την εφαρμογή των ως άνω αποφάσεων ή της προβαλλόμενη αδράνειά της έναντι αυτών, καθώς και την αντισυνταγματικότητα της προβαλλόμενη αδράνειας της Bundesregierung (Ομοσπονδιακής Κυβέρνησης, Γερμανία) και της Deutscher Bundestag (Ομοσπονδιακής Βουλής, Γερμανία) έναντι της εν λόγω συνδρομής και των ίδιων αποφάσεων.
[4] BVerfG, Υπόθεση 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 1651/15 (5 Μαϊου 2020), (PSPP Oριστική Απόφαση), σκέψη 102.
[5] Ibid.
[6] BVerfGE 89, 155 <188, 195, 210> – Maastricht.
[7] BVerfGE 123, 267 <398 ff.> – Lissabon.
[8] BVerfGE 126, 286 ff. – Honeywell.
[9] BVerfG, Υπόθεση 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 1651/15 (18 Ιουλίου 2017), BVerfGE 146, 216 (PSPP Προδικαστική Παραπομπή).
[10] Υπόθεση C-493/17, Διαδικασία που κίνησαν ο Heinrich Weiss κ.λπ., απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 11ης Δεκεμβρίου 2018.
[11] Τα βασικά νομικά ερωτήματα ενωσιακού δικαίου στην υπόθεση Weiss ήταν δυο: αν η ΕΚΤ δρα εκτός του πεδίου της νομισματικής πολιτικής και αν παραβιάζει την απαγόρευση νομισματικής χρηματοδότησης. Οι ερμηνευτικές διαστάσεις και των δύο είναι πολύπλοκες και η αναλυτική αναφορά τους ξεπερνά τις διαστάσεις του παρόντος σχολίου. Αρκεί η προσέγγιση του τελικά κρίσιμου ερωτήματος για το BVerfG, η διάκριση μεταξύ νομισματικής και οικονομικής πολιτικής. Σχετικά με το δεύτερο ερώτημα, το BVerfG έκρινε ότι το PSPP δεν παραβιάζει «προφανώς» την απαγόρευση νομισματικής χρηματοδότησης του Άρθρου 123(1) ΣΛΕΕ, αν και προβάλλει εντάσεις και θέτει όρους για την νομιμότητα του (197 επ)
[12] Άρθρα 3(1)(γ) and 282(1) ΣΛΕΕ.
[13] Άρθρα 120 and 127(1) ΣΛΕΕ.
[14] BVerfG, PSPP Προδικαστική Παραπομπή, σκέψη 121.
[15] BVerfG, PSPP Προδικαστική Παραπομπή, σκέψεις 120 και 121.
[16] C-493/17, Weiss, σκέψη 57.
[17] C-493/17, Weiss, σκέψη 61.
[18] C-493/17, Weiss, σκέψη 72.
[19] C-493/17, Weiss, σκέψη 24.
[20] Ibid.
[21] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψη 111.
[22] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψεις 112-113
[23] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψη 124-125.
[24] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψεις 129 επ.
[25] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψεις 133 και 138.
[26] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψη 133.
[27] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψη 154.
[28] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψη 116.
[29] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψεις 118-119.
[30] C-493/17, Weiss, σκέψεις 101 επ.
[31] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψη 168.
[32] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψεις 170-174.
[33] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψη 232.
[34] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψη 235.
[35] BVerfG, PSPP Oριστική Απόφαση, σκέψη 111.
Ιωαννίδης Μιχάλης
Senior Research Fellow στο Ινστιτούτο Max Planck Συγκριτικού Δημοσίου και Διεθνούς Δικαίου της Χαϊδελβέργης.
