Ερώτηση Πολίτη:
Κατά πόσο ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί να ασκήσει έλεγχο ως προς την αναλογικότητα ή την αποτελεσματικότητα μιας πράξης νομοθετικού περιεχομένου;
Απάντηση:
Κατά το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος: «Σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 παράγραφος 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Αν δεν υποβληθούν στη Βουλή μέσα στις προαναφερόμενες προθεσμίες ή αν δεν εγκριθούν από αυτή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής». Τίθεται το ερώτημα τι μπορεί να ελέγξει ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας κατά το άρθρο αυτό.
Η συνταγματική θέση του Προέδρου της Δημοκρατίας
Δύο διατάξεις του Συντάγματος αποτυπώνουν την εξέχουσα θέση του ΠτΔ και δύο διατάξεις συμπυκνώνουν τον περιορισμό του ως προς την ουσιαστική άσκηση αυτών των αρμοδιοτήτων. Αφενός ο ΠτΔ κατά το άρθρο 26 του Συντάγματος συμμετέχει και στη νομοθετική και την εκτελεστική εξουσία και κατά το άρθρο 30 του Συντάγματος είναι ο ρυθμιστής του πολιτεύματος. Αφετέρου, το άρθρο 35 του Συντάγματος καθιερώνει, πλην εξαιρέσεων, τον κανόνα της προσυπογραφής των πράξεων του Προέδρου της Δημοκρατίας και την ανάληψη της σχετικής ευθύνης από τον αρμόδιο Υπουργό και το άρθρο 50 του Συντάγματος ορίζει ότι στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας δεν μπορούν να ανατεθούν άλλες αρμοδιότητες από αυτές που του απονέμουν το Σύνταγμα και οι σύμφωνοι με αυτό νόμοι.
Αυτό το δίπολο υπενθυμίζει την καταγωγική σχέση του ΠτΔ από τον Βασιλέα: «ανώτατος άρχων» ο οποίος περιορίστηκε σταδιακά με την προσυπογραφή από τον αρμόδιο Υπουργό σε όργανο με συμβολικές κυρίως αρμοδιότητες. Και πράγματι το ελληνικό Σύνταγμα, ιδίως μετά την αναθεώρησή του 1986 που περιόρισε τις αρμοδιότητες του ΠτΔ, φαίνεται να αναπαράγει στο σημερινό Σύνταγμα τη θέση του Βασιλέα στο ιδεατό πολίτευμα της βασιλευομένης δημοκρατίας.
Πέραν όλων των άλλων, οι περισσότερες αρμοδιότητες του ΠτΔ είναι διατυπωμένες στην οριστική κλίση, ένδειξη ότι η άσκησή τους είναι για τον ίδιο υποχρεωτική (αν και για τις Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου υπάρχει στη διατύπωση το σπάνιο «μπορεί»).Εντούτοις η ως άνω ταύτιση με το Βασιλέα, αν και ευεξήγητη ιστορικά, δεν είναι λογικά ασφαλής. Πρώτον, ο ΠτΔ δεν κληρονομεί το αξίωμα αλλά εκλέγεται από τη Βουλή των Ελλήνων. Δεύτερον σε αντίθεση με το Βασιλέα, είναι και αυτός κατά το α. 49 του Συντάγματος υπόλογος για την άσκηση των συνταγματικών αρμοδιοτήτων.
Οπότε ανατρέχουμε στο ίδιο το Σύνταγμα. Ο ΠτΔ είναι ρυθμιστής του Πολιτεύματος. Δηλαδή η διαμεσολάβησή του με τα κανονιστικά κείμενα που υπογράφει είναι απαραίτητη για τις σχέσεις που αναπτύσσονται ανάμεσα στους άλλους θεσμούς του Ελληνικού Συντάγματος. Το εκλογικό σώμα που εκλέγει τη Βουλή, τη Βουλή που έχει τη νομοθετική εξουσία, την Κυβέρνηση που καθορίζει τη γενική πολιτική της χώρας και προΐσταται της Διοίκησης και τα Δικαστήρια που εκδίδουν τις δικαστικές αποφάσεις (ενδεικτικά διάταγμα εκλογών, διάλυση της Βουλής, διορισμού Κυβέρνησης, διορισμού και προαγωγής δικαστικών λειτουργών, έκδοση και δημοσίευση των νόμων κλπ.).
Τούτο είναι προφανές ότι ισχύει για τις Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου οι οποίες είναι μια συνταγματικά έκτακτη διαδικασία. Επομένως κατά κανόνα ο ΠτΔ δεν αποφασίζει επί της ουσίας ενός ζητήματος: αυτό το κάνουν τα αρμόδια όργανα του κράτους. Ρόλος του είναι με τις νομικές πράξεις που υπογράφει να επιτρέπει σε αυτά τα όργανα να λειτουργούν ομαλά. Πέραν αυτών των εν ευρεία εννοία ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων, ως επικεφαλής της εκτελεστικής εξουσίας, ο ΠτΔ υπογράφει πολλά προεδρικά διατάγματα που αφορούν τη λειτουργία της Διοίκησης, όπως ορίζουν πολυάριθμοι σχετικοί νόμοι.
Οι αναμφισβήτητες προνομίες του ΠτΔ
Όταν προτείνεται στον ΠτΔ κείμενο προς υπογραφή (εν προκειμένω σχέδιο Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου) έχει δύο προνομίες που απορρέουν από τη θέση του:
α) Η πρώτη είναι το δικαίωμά του και η υποχρέωση των αρμόδιων κυβερνητικών οργάνων να του παράσχουν πλήρη ενημέρωση. Για τον ΠτΔ δεν υπάρχει απόρρητο.
β) Η δεύτερη είναι το δικαίωμά του να συμβουλεύει την Κυβέρνηση. Διατυπώνει τη γνώμη του εμπιστευτικά τόσο για τη νομιμότητά τους όσο και για τη σκοπιμότητά τους.
Ο έλεγχος της προφανούς νομιμότητας
Τίθεται το ερώτημα, λοιπόν, ποιον άλλο ρόλο επιφυλάσσει στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας η αρμοδιότητα υπογραφής των κανονιστικών κειμένων. Επί της ουσίας του κειμένου δεν έχει ρόλο σχεδόν ποτέ γιατί τα κείμενα αυτά είτε αποτυπώνουν δέσμιες αρμοδιότητές του, δηλαδή το ίδιο το Σύνταγμα και η εφαρμοστική νομοθεσία προβλέπει το χρόνο έκδοσης τους και το περιεχόμενό τους. Στα κείμενα τα οποία αποτυπώνουν ένα περιθώριο πραγματικής εκτίμησης, αυτό ασκείται από τον προσυπογράφοντα το κείμενο Υπουργό ή Υπουργούς ή ολόκληρο το Υπουργικό Συμβούλιο γιατί στην Κυβέρνηση ανήκει η αρμοδιότητα της διαμόρφωσης της γενικής πολιτικής της χώρας. Η Κυβέρνηση και οι Υπουργοί είναι πολιτικώς υπεύθυνοι ενώπιον της Βουλής, η δε νομιμότητά των κειμένων που η υπογραφή τους από τον ΠτΔ καθιστά δεσμευτικές πράξεις ελέγχεται από τα Δικαστήρια.
Επομένως, ο επιπρόσθετος ρόλος του ΠτΔ στην πραγματικότητα οριοθετείται από το ρόλο του ως ρυθμιστή του Πολιτεύματος και τη δική του ευθύνη, κατά το άρθρο 49 του Συντάγματος, για την εκ προθέσεως παραβίαση του Συντάγματος και την εσχάτη προδοσία. Επομένως ο έλεγχος τον οποίο κάνει οριοθετείται από αυτές τις παραμέτρους: είναι οριακός και αφορά χονδροειδείς παραβάσεις του Συντάγματος που θέτουν σε κίνδυνο την ομαλή λειτουργία του πολιτεύματος. Πλήρης έλεγχος νομιμότητας ανήκει στα Δικαστήρια.
Στο ζήτημα των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου πρέπει να εφαρμόσουμε το ανωτέρω γενικό σχήμα με τρεις παραμέτρους: πρώτον οι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου έχουν ένα περιεχόμενο, δεύτερον επιτρέπονται σε «περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης» και τρίτον υπάρχει το σπάνιο «μπορεί» για τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Ως προς το περιεχόμενο, δηλαδή τα μέτρα της αντιμετώπισης του κορωνοϊού, ο έλεγχος του ΠτΔ περιορίζεται σε έναν έλεγχο προφανούς αντισυνταγματικότητας, η οποία στην περίπτωσή μας δεν συντρέχει.
Η αναλογικότητα και η αποτελεσματικότητα των μέτρων είναι ένας εκτεταμένος έλεγχος νομιμότητας τον οποίο κάνουν τα δικαστήρια. Δικαιούται όμως ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας να ενημερωθεί αναλυτικά για το σχεδιασμό της Κυβέρνησης ώστε να κρίνει αν υπάρχει προφανής παραβίαση του Συντάγματος και να συμβουλεύσει κατά τα ανωτέρω.
Ως προς τις προϋποθέσεις έκδοσης, δηλαδή το έκτακτο και απρόβλεπτο της περίστασης που αιτιολογεί την πράξη νομοθετικού περιεχομένου, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί επίσης να ελέγξει τη συνδρομή τους με την έννοια ότι η επίκλησή τους από την Κυβέρνηση είναι εύλογη και μη προσχηματική: στις έννοιες αυτές υπάρχει ένα περιθώριο εκτίμησης το οποίο καταρχήν ανήκει στην πολιτικά υπεύθυνη Κυβέρνησης.
Δεδομένου όμως ότι αφενός πρόκειται για εξαιρετική περίπτωση στην οποία η Κυβέρνηση νομοθετεί αντί της Βουλής, ότι αφετέρου ότι η τυχόν μη κύρωση των πράξεων νομοθετικού περιερχομένου σημαίνει ότι χάνουν το κύρος τους εφεξής και κατά τρίτον ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν ασκεί έλεγχο ως προς το έκτακτο, απρόβλεπτο κα επείγον της περίστασης, ένας οριακός έλεγχος συνδρομής των προϋποθέσεων αυτών από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας είναι μία συμπληρωτική λειτουργία που απορρέει από την ιδιότητά του ως ρυθμιστή του πολιτεύματος.
Η χρήση του ρήματος «μπορεί»
Η πραγματική ενδιαφέρουσα παράμετρος είναι η τρίτη, η χρήση του ρήματος «μπορεί». Μία γραμματική ερμηνεία της διάταξης αυτής θα μπορούσε να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ασκεί εδώ ουσιαστική αρμοδιότητα. Αφού «μπορεί», τότε έχει λόγο κατά την υπογραφή όχι μόνο ως προς την προφανή νομιμότητα αλλά και τη σκοπιμότητα των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου. Είναι στο σημείο αυτό που η συστηματική ερμηνεία του Συντάγματος, δηλαδή η ερμηνεία της διάταξης παράλληλα με άλλες διατάξεις και η αποτύπωση της συνταγματικής αποστολής του Προέδρου της Δημοκρατίας φωτίζει την ερμηνεία της: αφού το περιεχόμενο της εκτελεστικής εξουσίας είναι ο καθορισμός της γενικής πολιτικής της χώρας και αυτή έχει εναποτεθεί στην Κυβέρνηση κατά το άρθρο 82 του Συντάγματος, η θεώρηση κάποιων περιστάσεων ως εξαιρετικών και απρόβλεπτων είναι στοιχείο αυτής της πολιτικής.
Στο σημείο αυτό και λόγω του εξαιρετικού περιεχομένου της δυνατότητας αυτής της Κυβέρνησης, το «μπορεί» επιβεβαιώνει τη δυνατότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας να ελέγχει τις προϋποθέσεις έκδοσης της προτεινόμενης πράξης νομοθετικού περιεχομένου ώστε να αποφεύγεται η προφανής και εκτεταμένη κατάχρησή της που θα εμπόδιζε την ομαλή λειτουργία των οργάνων του κράτους (εδώ της Βουλής). Μια αλλαγή των συνταγματικών παραμέτρων της αποστολής του Προέδρου της Δημοκρατίας, μια διεύρυνση του ρόλου του σε πιο πολιτικά ζητήματα παράλληλα με τη ρύθμιση του πολιτεύματος, θα τροποποιούσε πολλά από τα ανωτέρω.
Ιωάννης Κουτσούκος
Δικηγόρος Αθηνών
