Κατόπιν πρότασης του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, David Sassoli, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τη Δημοκρατία μέσω του Δικαίου (πιο γνωστή ως «Επιτροπή της Βενετίας»[1]) κατάρτισε Ενδιάμεση Έκθεση για την αξιολόγηση των μέτρων που έχουν ληφθεί από τα κράτη-μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης, κατά την αντιμετώπιση της πανδημίας, υπό το πρίσμα της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων[2]. Συντάκτες της εν λόγω Έκθεσης είναι οι κκ. Νίκος Αλιβιζάτος (Ελλάδα), Veronika Bilkova (Τσεχία), Oliver Kask (Εσθονία), Rafael Rubio (Ισπανία), Kaarlo Tuori (Φινλανδία) και Ben Vermeulen (Ολλανδία).
Τον Μάρτιο του 2020, ο Παγκόσμιος Οργανισμός Υγείας αναβάθμισε την απειλή του Covid-19 σε «πανδημία»[3] και, έκτοτε, βιώνουμε μια υγειονομική κατάσταση ανάγκης πρωτοφανή, τουλάχιστον για το μεταπολεμικό δυτικό κόσμο. Από εκείνη τη στιγμή και πέρα, κατά κύριο λόγο τα κράτη και, επικουρικώς, οι διεθνείς οργανισμοί, ευρίσκονται στη δύσκολη θέση να διατηρούν μία ιδιαίτερα εύθραυστη ισορροπία ανάμεσα, αφενός, στη διασφάλιση του πυρήνα των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των δημοκρατικών διαδικασιών λήψης αποφάσεων και, αφετέρου, στην υιοθέτηση θετικών μέτρων για την προστασία του δικαιώματος στη ζωή και την αποτελεσματική διαχείριση της υγειονομικής κατάστασης ανάγκης.
Έστω και με μεγάλη καθυστέρηση, η πανδημία έφερε στο προσκήνιο το μείζον διακύβευμα για μεγαλύτερη διεθνή συνεργασία και συντονισμό των κρατών απέναντι στις ποικίλες διακινδυνεύσεις που επιφέρει, ως παράπλευρη συνέπεια, η ευκταία παγκοσμιοποίηση των ανθρώπινων διασυνδέσεων[4]. Παράλληλα, η κρίση του κορονοϊού φανέρωσε πέραν πάσης αμφισβήτησης την επείγουσα ανάγκη για προστασία των κοινωνικών δικαιωμάτων και, ιδίως, για καθολική πρόσβαση σε δημόσιες υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης. Η κανονιστική αναβάθμιση του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη[5], δηλαδή του καταστατικού κειμένου του Συμβουλίου της Ευρώπης με αντικείμενο τα κοινωνικοοικονομικά δικαιώματα, δέον να αποτελέσει το απαραίτητο συμπλήρωμα της –ατομοκεντρικής- Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, αναδεικνύοντας έτσι την παραπληρωματική φύση των ανθρώπινων (ατομικών, πολιτικών, κοινωνικών) δικαιωμάτων.
Η Έκθεση της Επιτροπής της Βενετίας περιστρέφεται γύρω από τα ακόλουθα τέσσερα σημεία, όπου τέμνονται τα αιτήματα διαφύλαξης της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων σε καιρούς απόκλισης από τη συνήθη πορεία των πραγμάτων: α) προσήκων τρόπος κήρυξης και εφαρμογής της κατάστασης ανάγκης, β) θεσμικά αντίβαρα απέναντι στην ενίσχυση της εκτελεστικής εξουσίας από το Κοινοβούλιο, τα δικαστήρια και τους ανεξάρτητους θεσμούς της κοινωνίας των πολιτών, γ) αρχή της αναλογικότητας και εύλογη διάρκεια της κατάστασης ανάγκης που δικαιολογεί τα επιβαλλόμενα περιοριστικά μέτρα, δ) όροι διεξαγωγής εκλογικών αναμετρήσεων εν μέσω πανδημίας.
Α. Τρόπος κήρυξης και εφαρμογής μιας κατάστασης ανάγκης
Σύμφωνα με την Έκθεση, υφίστανται τρεις δυνατότητες απόκλισης από το διεθνές δίκαιο των ανθρώπινων δικαιωμάτων σε εξαιρετικές περιστάσεις: η κήρυξη κατάστασης εξαίρεσης, η επιβολή περιορισμών σε συνταγματικά κατοχυρωμένα δικαιώματα μέσα από μια εξαιρετική διαδικασία θέσπισης των μέτρων και η υιοθέτηση ρήτρας παρέκκλισης.
Στη χώρα μας, ο πρώτος τρόπος κήρυξης κατάστασης ανάγκης προβλέπεται στο άρθ. 48 Συντ., βάσει του οποίου «σε περίπτωση πολέμου, επιστράτευσης εξαιτίας εξωτερικών κινδύνων, ή άμεσης απειλής της εθνικής ασφάλειας, καθώς και αν εκδηλωθεί ένοπλο κίνημα για την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος, η Βουλή, με απόφασή της, που λαμβάνεται ύστερα από πρόταση της Κυβέρνησης, θέτει σε εφαρμογή, σε ολόκληρη την Επικράτεια ή σε τμήμα της, το νόμο για την κατάσταση πολιορκίας». Στην περίπτωση αυτή, καθίσταται δυνατή η αναστολή της ισχύος των ρητά αναφερόμενων συνταγματικών δικαιωμάτων (π.χ. λήψη ατομικών διοικητικών μέτρων που περιορίζουν την ελευθερία κίνησης, αναστολή του δικαιώματος του συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι κ.λπ.) για προσωρινό χρονικό διάστημα (με απώτατο χρονικό όριο τις 15 ημέρες).
Ο δεύτερος τρόπος ενεργοποιείται μέσα από το θεσμικό μηχανισμό που παρέχει το άρθ. 44 παρ. 1 Συντ. για έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας με προσυπογραφή, δηλαδή αποφασιστική αρμοδιότητα, της Κυβέρνησης, η οποία έχει ευρεία διακριτική ευχέρεια να αξιοποιήσει την εν λόγω συνταγματική δυνατότητα προς αντιμετώπιση «έκτακτης περίπτωσης εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης». Οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου υποβάλλονται υποχρεωτικά στη Βουλή για εκ των υστέρων κύρωση μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους και παύουν να ισχύουν εφεξής σε περίπτωση που δεν εγκριθούν εντός τριμήνου από το κατεξοχήν αρμόδιο νομοθετικό όργανο. Αυτός ακριβώς ο δεύτερος κανονιστικά προβλεπόμενος τρόπος για την αντιμετώπιση μιας κατάστασης ανάγκης χρησιμοποιήθηκε στη χώρα μας για την αντιμετώπιση της πανδημίας, δηλαδή ενός ζητήματος που άπτεται της δημόσιας υγείας και όχι της καταχρηστικά (και, για αυτό το λόγο, επικίνδυνα) επικαλούμενης «εθνικής ασφάλειας». Οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, πάντως, που θεσπίστηκαν[6] αφήνουν ιδιαίτερα εκτεταμένα περιθώρια δράσης στην κανονιστικώς δρώσα διοίκηση προς εξειδίκευση των ρυθμίσεων με Υπουργικές Αποφάσεις.
Ο τρίτος τρόπος συνίσταται στην ενεργοποίηση της ρήτρας παρέκκλισης (derogation clause), η οποία προβλέπεται από το άρθ. 15 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, βάσει του οποίου «σε περίπτωση πολέμου ή άλλου δημόσιου κινδύνου που απειλεί τη ζωή του έθνους, κάθε υψηλό συμβαλλόμενο μέρος δύναται να λάβει μέτρα κατά παράβαση των προβλεπόμενων υποχρεώσεων από την παρούσα Σύμβαση, στο απαιτούμενο από την εν λόγω κατάσταση αναγκαίο όριο και υπό τον όρο τα μέτρα αυτά να μην αντιτίθενται σε άλλες υποχρεώσεις που απορρέουν από διεθνές δίκαιο»[7]. Τα κράτη-μέλη που επιλέγουν να ενεργοποιήσουν τη ρήτρα του άρθ. 15 ΕΣΔΑ οφείλουν να ενημερώνουν με τεκμηριωμένες εκθέσεις τον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου της Ευρώπης για τα αίτια που τα οδήγησαν στην εν λόγω επιλογή, για τα συγκεκριμένα μέτρα που έλαβαν κατά το διάστημα της κηρυσσόμενης κατάστασης παρέκκλισης και για τον τρόπο με τον οποίο αποκαθιστούν την «κανονικότητα» στην απόλαυση των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών της Σύμβασης (άρθ. 15 παρ. 3 ΕΣΔΑ).
Κατόπιν τούτου, τα κράτη-μέλη, παρά την ευρεία διακριτική ευχέρεια που τους αναγνωρίζεται προς αντιμετώπιση έκτακτων καταστάσεων, συναντούν θεσμικούς φραγμούς στη δράση τους από τις υπερεθνικές διατάξεις. Στην Έκθεση της Επιτροπής της Βενετίας τονίζεται μια κρίσιμη διάκριση ανάμεσα στη δικαιοκρατική και την αποφασιοκρατική θεώρηση της εξαίρεσης. Η δικαιοκρατική προσέγγιση της κατάστασης ανάγκης συνεπάγεται ότι αυτή ενσωματώνεται ήδη μες στις διατάξεις των εθνικών Συνταγμάτων και των διεθνών συνθηκών για την προστασία των δικαιωμάτων-ελευθεριών. Επομένως, η κήρυξη και η εφαρμογή της κατάστασης εξαίρεσης υπόκεινται σε νομική ρύθμιση, με όρους αναπαλλοτρίωτου σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας κάθε μέλους της εκάστοτε πολιτικής κοινωνίας, με τις λιγότερες δυνατές εκπτώσεις από τις εγγυήσεις του φιλελεύθερου και δημοκρατικού κράτους δικαίου και με την ταχύτερη δυνατή αποκατάσταση της «κανονικότητας».
Η de facto κατάσταση εξαίρεσης συνεπάγεται την ανάδυση ενός Λεβιάθαν «γυμνού» από δικαιοκρατικές εγγυήσεις, ο οποίος πιστοποιεί την ακαταγώνιστη κυριαρχία του με όρους ισχύος, επιβάλλοντας μια υπερ- και εξω-συνταγματική κατάσταση ανάγκης[8]. Παραδείγματος χάριν, στην Έκθεση επισημαίνεται ότι η Κροατία και η Ουγγαρία δεν έχουν προσδιορίσει χρονικά την κατάσταση εξαίρεσης, αφήνοντας έτσι στην απόλυτη διακριτική ευχέρεια της Κυβέρνησης να κηρύξει τη λήξη του συναγερμού, όταν θεωρήσει ότι έχει παρέλθει ο υγειονομικός κίνδυνος.
Β. Θεσμικά αντίβαρα απέναντι στην ενίσχυση της εκτελεστικής εξουσίας
Από τις προαναφερόμενες παρατηρήσεις προκύπτει ότι η κατάσταση εξαίρεσης οδηγεί σε δραστική ενίσχυση του ρόλου της εκτελεστικής εξουσίας, η οποία επιχειρεί να προσδώσει επιπρόσθετη νομιμοποίηση στις επαυξημένες αρμοδιότητές της, καταφεύγοντας στον τεχνοκρατικό, εργαλειακό ορθολογισμό των ειδικών. Ελλοχεύει, λοιπόν, ο κίνδυνος να υποκατασταθεί ο παραδοσιακός κοινοβουλευτικός έλεγχος, δηλαδή ένα συστατικό στοιχείο του δημοκρατικού πολιτεύματος, από την αποτελεσματικότητα της συμμόρφωσης των πολιτικά υπεύθυνων οργάνων με τις –μη δημοσιευτέες- γνωμοδοτήσεις των ειδικών. Εξάλλου, παρά το γεγονός ότι διάγουμε καιρούς επιστημονικής αβεβαιότητας απέναντι σε μια πρωτοφανή υγειονομική απειλή, η τεχνοκρατική ειδημοσύνη εκλαμβάνεται ως ενιαία και αδιαίρετη και αποκτά χαρακτηριστικά φυσικού φαινομένου και όχι αντικειμένου προς διαβούλευση.
Ως εκ τούτου, παρατηρείται διατάραξη των θεσμικών αντιβάρων στη λειτουργία του πολιτεύματος, καθώς η εξουσία συγκεντρώνεται σε επίπεδο κεντρικής κυβέρνησης εις βάρος της τοπικής αυτοδιοίκησης ενώ, πάνω απ’ όλα, ατονεί ο ρόλος του Κοινοβουλίου τόσο ως κύριου νομοθετικού οργάνου όσο και ως ελεγκτικού μηχανισμού της πολιτικά υπεύθυνης Κυβέρνησης. Η δράση του Υπουργικού Συμβουλίου δέον να υπόκειται σε τριπλό έλεγχο (από το Κοινοβούλιο, τα δικαστήρια, την κοινωνία των πολιτών), ώστε να αποφευχθεί το ενδεχόμενο μονοπώλησης των αρμοδιοτήτων και, κατά συνέπεια, της κατάχρησης εξουσίας. Η κατάσταση εξαίρεσης, εξάλλου, δεν μπορεί ποτέ να φτάνει μέχρι την αναίρεση του θεσμικού ρόλου των άμεσων κρατικών οργάνων, υπονομεύοντας τον οργανωτικό πυλώνα κάθε κράτους δικαίου, την αρχή της διάκρισης των εξουσιών.
Οι δραστικοί περιορισμοί σε θεμελιώδη δικαιώματα (π.χ. δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή, ελευθερία κίνησης, θρησκευτική ελευθερία, ελευθερία του συνέρχεσθαι, δικαίωμα στην εκπαίδευση, οικονομική-επαγγελματική ελευθερία), προκειμένου να αποτραπεί η περαιτέρω εξάπλωση του ιού, θα πρέπει να διέρχονται από το φίλτρο της διαβούλευσης ενώπιον του Κοινοβουλίου. Μόνο κατ’ αυτόν τον τρόπο δύναται να προσδοθεί η μέγιστη δυνατή δημοκρατική νομιμοποίηση σε μέτρα που επεμβαίνουν με πρωτοφανή τρόπο στην προσωπική και συλλογική αυτονομία των ατόμων- μελών του κοινωνικού συνόλου. Επιπροσθέτως, μέσα από την ώσμωση πλουραλιστικά εκφερόμενων αντιλήψεων, δύναται να προκύψει η βέλτιστη προστασία του ύψιστου διακυβευόμενου αγαθού στην παρούσα συγκυρία, της δημόσιας υγείας.
Οι συντάκτες της Έκθεσης της Επιτροπής της Βενετίας διαπιστώνουν με λύπη ότι σε πολλά κράτη-μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης τα εθνικά Κοινοβούλια υποβαθμίστηκαν σε αμιγώς επικουρικό ρόλο, αναστέλλοντας τη συνήθη λειτουργία τους και περιοριζόμενα αποκλειστικά και μόνο στην επικύρωση των αποφάσεων που ήδη έχει λάβει η εκτελεστική εξουσία με τη μορφή έκτακτης νομοθέτησης.
Η πρακτική δυσχέρεια που έγκειται στο ότι τα Κοινοβούλια είναι ανέφικτο να συνεδριάζουν με φυσική παρουσία των εκλεγμένων αντιπροσώπων δεν αποτελεί, σε καμία περίπτωση, επαρκή δικαιολογητικό λόγο για την υποβάθμιση του ρόλου τους. Θα μπορούσαν να ανευρεθούν λειτουργικά ισοδύναμα, προκειμένου οι εθνικές αντιπροσωπείες να επιτελούν τον συνταγματικά προβλεπόμενο νομοθετικό και ελεγκτικό τους ρόλο (π.χ. μέσω τηλεδιασκέψεων ή μέσω της σύγκλησης επιτροπών με αναλογική εκπροσώπηση των κοινοβουλευτικών δυνάμεων).
Η Έκθεση της Επιτροπής της Βενετίας κρούει τον κώδωνα του κινδύνου αναφορικά με την τάση μονιμοποίησης της κατίσχυσης των Κυβερνήσεων έναντι των Κοινοβουλίων, τονίζοντας ότι sine qua non προϋπόθεση για ένα άξιο λόγο δημοκρατικό πολίτευμα, με όρους πλουραλιστικής διαβούλευσης και ίσης πολιτικής ελευθερίας, αποτελεί το να «βρίσκεται το Κοινοβούλιο στο κέντρο της πολιτικής ζωής»[9].
Η Έκθεση προβαίνει στην κρίσιμη διάκριση μεταξύ της θέσπισης και της εφαρμογής των μέτρων, κάνοντας ιδιαίτερη μνεία στο ενδεχόμενο να υφίσταται κατάχρηση εξουσίας κατά την υλοποίηση διατάξεων που εναρμονίζονται, από διαδικαστική και ουσιαστική σκοπιά, με το κράτος δικαίου. Αναφορικά με το ζήτημα της αυθαίρετης εφαρμογής των επιβαλλόμενων μέτρων, καθίσταται σαφές ότι θα πρέπει να διατηρείται η απρόσκοπτη πρόσβαση καθενός στη δικαιοσύνη, με τα δικαιοδοτικά όργανα να λειτουργούν ως κατασταλτική εγγύηση για την εξατομικευμένη αποκατάσταση της τρωθείσας νομιμότητας. Η αναστολή ή η ουσιώδης παρεμπόδιση της λειτουργίας της δικαιοσύνης, εν μέσω πανδημίας, θα σήμαινε ότι παραμένουν εντελώς ανέλεγκτες τόσο οι προϋποθέσεις κήρυξης μιας κατάστασης ανάγκης όσο και τα υιοθετούμενα περιοριστικά μέτρα προς επίτευξη του επιτακτικού σκοπού δημόσιου συμφέροντος.
Η Έκθεση επισημαίνει, βέβαια, ότι σε περιόδους «κρίσης» τα δικαστήρια αυτοπεριορίζονται κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, αρκούμενα σε οριακό έλεγχο των επιλογών του νομοθέτη και της κανονιστικώς δρώσας διοίκησης, καθώς ενόψει της δημοκρατικής αρχής και της αρχής της διάκρισης των εξουσιών, ο δικαστής δεν δύναται να υποκαταστήσει τα δημοκρατικά νομιμοποιημένα όργανα του Κράτος σε τεχνικού χαρακτήρα κρίσεις και σε εκτιμήσεις πολιτικής σκοπιμότητας. Ωστόσο, από την άλλη πλευρά, εντοπίζεται σχέση ευθείας αναλογίας ανάμεσα στην έκταση των περιορισμών και στην ένταση του δικαιοδοτικού ελέγχου.
Η ευρεία διακριτική ευχέρεια των οργάνων της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας σε καμία περίπτωση δεν επιτρέπεται να θίγει τον πυρήνα των ατομικών δικαιωμάτων- ελευθεριών που εγγυώνται τα εθνικά Συντάγματα και οι υπερεθνικές Συνθήκες για την προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου, όπως θα συνέβαινε σε περίπτωση αναστολής του δικαιώματος στη δίκαιη δίκη (άρθ. 6 ΕΣΔΑ) και στην αποτελεσματική προσφυγή ενώπιον εθνικής αρχής (άρθ. 13 ΕΣΔΑ) προς αποκατάσταση τυχόν αθέμιτης βλάβης στα εννόμως προστατευόμενα συμφέροντα εκάστου.
Είναι, λοιπόν, εσφαλμένο να θεωρήσει κανείς ότι τα υπερεθνικά δικαιοδοτικά όργανα είναι αποκομμένα από τη δημοκρατική αρχή, εκχωρώντας ως εκ τούτου τον αποκλειστικό ρόλο ρύθμισης των εξαιρετικών περιστάσεων στα -ευθέως συνδεόμενα με τη λαϊκή κυριαρχία- όργανα του Κράτους. Απεναντίας, η δικαστική εξουσία οφείλει να λειτουργεί ως θεματοφύλακας των κοινών συνταγματικών παραδόσεων των κρατών-μελών, εξετάζοντας κάθε προσβαλλόμενο μέτρο που λαμβάνεται εν μέσω μιας κατάστασης ανάγκης μέσα από το τριπλό φίλτρο της δημοκρατίας, των ανθρώπινων δικαιωμάτων και του κράτους δικαίου[10].
Ο έλεγχος των κυβερνώντων, πάντως, δεν εξαντλείται στο θεσμικό forum της έμμεσης δημοκρατίας (Κοινοβούλιο) ούτε στην εξατομικευμένη δικανική κρίση επί συγκεκριμένων βιοτικών περιστατικών, αλλά εμπλέκει και όργανα της κοινωνίας των πολιτών. Σε καιρούς κρίσης, λοιπόν, ανεξάρτητες αρχές, όπως ο Συνήγορος του Πολίτη ή ανεξάρτητα συμβουλευτικά όργανα, όπως η Εθνική Επιτροπή για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου, οφείλουν να επαγρυπνούν, επισημαίνοντας ενδεχόμενες εκπτώσεις από το φιλελεύθερο και δημοκρατικό κράτος δικαίου. Η Έκθεση αναφέρεται αδρομερώς στην απαίτηση για πολυφωνικά media, τα οποία δέον να λειτουργούν με όρους ελευθερίας έκφρασης, η οποία δεν «υπνώττει» σε καιρούς αυξημένης επιστημονικής και πολιτικής αβεβαιότητας. Συνεπώς, το Κοινοβούλιο, τα δικαστήρια και οι ανεξάρτητοι φορείς της κοινωνίας των πολιτών λειτουργούν ως θεσμικά εχέγγυα για τη διατήρηση της ουσίας του δημοκρατικού πολιτεύματος, δηλαδή τη διαβούλευση κατά τη λήψη αποφάσεων και τη λογοδοσία των κρατικών οργάνων κατά την εφαρμογή των μέτρων.
Γ. Αρχή της αναλογικότητας και εύλογη διάρκεια της κατάστασης ανάγκης
Η Έκθεση της Επιτροπής της Βενετίας επιφυλάσσει προνομιακό ρόλο στην αρχή της αναλογικότητας, καθώς δεν την εκλαμβάνει μόνο ως τεχνική δικαιοδοτικού ελέγχου των μέτρων σε συνάρτηση με τον επιτακτικό σκοπό δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετούν (δημόσια υγεία), αλλά και ως θεσμικό αντίβαρο απέναντι στην υπέρμετρα ενισχυμένη εκτελεστική εξουσία.
Επιχειρείται η ανεύρεση αντικειμενικών κριτηρίων για την αποτελεσματική άσκηση του ελέγχου συνταγματικότητας και νομιμότητας των κυβερνητικών επιλογών από τα λοιπά όργανα του Κράτους και, ιδίως από τη δικαστική εξουσία. Σε ύψιστο ερμηνευτικό κριτήριο για την κανονιστική αποτίμηση της κυβερνητικής δράσης κατά την αντιμετώπιση της πανδημίας ανάγεται ο προσωρινός χαρακτήρας των επιβαλλόμενων μέτρων, με αποτέλεσμα η αρχή της προσωρινότητας να καθίσταται συστατικό στοιχείο του ελέγχου αναλογικότητας[11]. Η επ’ αόριστον παράταση ή, κατά μείζονα λόγο, η μονιμοποίηση δραστικών περιορισμών σε θεμελιώδη δικαιώματα, λειτουργεί ως αμάχητο τεκμήριο ότι οι αρμόδιες αρχές ενός κράτους-μέλους έχουν απομακρυνθεί σε μη αναστρέψιμο βαθμό από τη δικαιοκρατικά νοούμενη κατάσταση εξαίρεσης, προσιδιάζοντας πια σε αποφασιοκρατική κατάσταση εξαίρεσης.
Ενόψει τούτου, η χρονική παράμετρος προσμετράται στα τρία στάδια του ελέγχου της αναλογικότητας, ήτοι στην προσφορότητα (καταλληλότητα του μέτρου σε συνάρτηση με τον επιδιωκόμενο σκοπό), αναγκαιότητα (έλλειψη ηπιότερων εναλλακτικών μέσων για την επίτευξη του ίδιου αποτελέσματος) και stricto sensu αναλογία (υπεροχή του προσδοκώμενου οφέλους έναντι του προκαλούμενου κόστους), συνδεόμενη ως επί το πλείστον με το σκέλος της αναγκαιότητας. Η παράταση της κατάστασης ανάγκης καθιστά, συνεπώς, την εκτελεστική εξουσία που θέτει κανόνες δικαίου διά των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου και των – κατ’ εξουσιοδότηση αυτών – κανονιστικών πράξεων, να αιτιολογεί την ανάγκη λήψης κάθε νέου μέτρου με ολοένα και πιο τεκμηριωμένο τρόπο, φέροντας το βάρος απόδειξης της συνάφειας με την αντιμετώπιση της υγειονομικής κατάστασης ανάγκης.
Η αρχή της αναλογικότητας ως ερμηνευτική ρήτρα, κατά την οπτική της Επιτροπής της Βενετίας, δεν εξαντλείται στην ad hoc διάγνωση της προσφορότητας, αναγκαιότητας, στάθμισης κόστους- οφέλους ενός συγκεκριμένου μέτρου, αλλά αναβαπτίζεται σε μηχανισμό ελέγχου της ανάγκης για κήρυξη κατάστασης εξαίρεσης, ή παρέκκλισης από τη συνήθη νομιμότητα, δηλαδή σε μηχανισμό ελέγχου του βαθμού δημοκρατικής λογοδοσίας και δικαιοκρατικής ευαισθησίας των κυβερνώντων. Τούτο συνάγεται και από τη γραμματική διατύπωση της ρήτρας παρέκκλισης στο άρθ. 15 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, όπου η τήρηση «… απολύτως αναγκαίου ορίου … υπό τον όρο ότι τα μέτρα αυτά δεν αντιτίθενται στις άλλες υποχρεώσεις που απορρέουν από το διεθνές δίκαιο» ανάγεται σε όρο εγκυρότητας της ενεργοποίησης της ρήτρας.
Προκειμένου, λοιπόν, να κριθεί μη δυσανάλογη η κήρυξη και η εφαρμογή μιας κατάστασης ανάγκης θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα στοιχεία της φύσης, της σοβαρότητας και της διάρκειας της εξαιρετικής περίστασης που απαιτεί την υιοθέτηση έκτακτων μέτρων. Κάθε μέτρο που επιβάλλεται θα πρέπει να έχει ως τελολογικό του ορίζοντα την αντιμετώπιση της κατάστασης ανάγκης και, κατ’ επέκταση, την επιστροφή στην κατάσταση ομαλότητας, με τις τάσεις παγίωσης της κατάστασης εξαίρεσης να τίθενται υπό έλεγχο από το Κοινοβούλιο, τα δικαστήρια και τα θεσμικά όργανα της κοινωνίας των πολιτών.
Η αρχή της αναλογικότητας, εντέλει, δεν αφορά μόνο στην εξέταση του ατομικού δικαιώματος που περιορίζεται χάριν επιτακτικού σκοπού δημοσίου συμφέροντος (δημόσια υγεία) ή χάριν των δικαιωμάτων όλων των μελών μιας πολιτικής κοινωνίας (δικαίωμα στη ζωή). Παράλληλα, εγκολπώνει και την τήρηση του αναγκαίου μέτρου κατά την αναδιάταξη των θεσμικών ισορροπιών μεταξύ νομοθετικής, εκτελεστικής και δικαστικής εξουσίας σε περιόδους κρίσης. Κατ’ αυτό τον τρόπο, παρέχει το μεθοδολογικό εργαλείο για τον προσδιορισμό του θεμιτού βαθμού αναπόδραστης ενίσχυσης της Κυβέρνησης, εν μέσω μιας κατάστασης ανάγκης, που έχει ούτως ή άλλως την ευθύνη για τη χάραξη της γενικής πολιτικής της χώρας στα πλαίσια του Συντάγματος και των νόμων (άρθ. 82 παρ. 1 Συντ.).
Δ. Εκλογές και πανδημία
Το ζήτημα της διενέργειας εκλογών εν μέσω πανδημίας αποτελεί έναν δυσεπίλυτο γρίφο χωρίς μονομερείς απαντήσεις. Από τη μία πλευρά, η επ’ αόριστον αναβολή των εκλογικών αναμετρήσεων οδηγεί στη διαχείριση μιας «κρίσης» από κρατικά όργανα των οποίων έχει παρέλθει το απώτατο χρονικό όριο θητείας, για το οποίο παρέχεται η δημοκρατική νομιμοποίηση. Από την άλλη πλευρά, ελλοχεύει ο κίνδυνος να διεξαχθούν οι εκλογές με όρους που υπονομεύουν τον ελεύθερο και ανόθευτο χαρακτήρα αυτών, καθώς η τήρηση αυστηρών υγειονομικών πρωτοκόλλων είναι πιθανό να αποθαρρύνει τη συμμετοχή μεγάλου μέρους του εκλογικού σώματος, ενώ η υιοθέτηση επιστολικής ψήφου ή άλλων εξ αποστάσεως τρόπων έκφρασης της λαϊκής βούλησης διόλου δεν αποκλείεται να δημιουργήσει υπόνοιες για αλλοίωση και, κατά συνέπεια, αμφισβήτηση του αποτελέσματος.
Έτσι, η Έκθεση της Επιτροπής της Βενετίας αναζητά τη χρυσή τομή ανάμεσα, αφενός, στη διασφάλιση των θεμελιωδών αρχών της καθολικής, ελεύθερης-ανόθευτης και μυστικής ψήφου και, αφετέρου, στην περιοδικότητα των εκλογών, εξίσου κρίσιμες παραμέτρους για την πραγμάτωση της δημοκρατικής αρχής στην τυπική-διαδικαστική εκδοχή της. Υπογραμμίζεται, παράλληλα, ότι η έλλειψη δυνατότητας για ενσώματη παρουσία στη δημόσια σφαίρα προς διεξαγωγή προεκλογικής καμπάνιας, ενδέχεται να απομειώσει δραστικά τον πλουραλισμό, ενισχύοντας υπέρμετρα την προβολή εκείνων των πολιτικών κομμάτων που διαθέτουν ευχερέστερη πρόσβαση στα media. Η Επιτροπή αφήνει ευρεία διακριτική ευχέρεια στα κράτη-μέλη, τονίζοντας πάντως ότι οφείλουν να λαμβάνουν εκείνες τις αποφάσεις που ενισχύουν την εμπιστοσύνη στους δημοκρατικούς θεσμούς, είτε προς την κατεύθυνση της προσωρινής (για εύλογο χρόνο) αναβολής των εκλογών είτε προς την κατεύθυνση της διεξαγωγής των εκλογών με τήρηση όλων των εγγυήσεων της ελεύθερης και ανόθευτης εκδήλωσης της βούλησης του εκλογικού σώματος, με έγκαιρη, σαφή, διαφανή και αμερόληπτη πληροφόρηση των πολιτών για το αν θα διεξαχθούν ή όχι οι εκλογές στον προγραμματισμένο χρόνο.
Συμπέρασμα
Συμπερασματικά, όπως συνάγεται από την Έκθεση της Επιτροπής της Βενετίας, η υιοθέτηση αυστηρών μέτρων για την αναχαίτιση της πανδημίας σε κάθε περίπτωση έχει αντίκτυπο στη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα[12]. Κρίσιμο είναι να διατηρούνται αλώβητες οι θεμελιακές εκφάνσεις του κράτους δικαίου. Πρώτον, η υιοθέτηση μέτρων να συντελείται με γενικό και αντικειμενικό χαρακτήρα, χωρίς καμιά έκπτωση από την απαγόρευση αυθαίρετων (άμεσων ή έμμεσων) διακρίσεων μεταξύ των προσώπων και από την αρχή της ισότητας όλων ενώπιον του νόμου. Δεύτερον, να λειτουργούν απρόσκοπτα τα θεσμικά αντίβαρα του πολιτεύματος (κοινοβουλευτικός έλεγχος, πλήρης και αποτελεσματική δικαστική προστασία, έλεγχος από ανεξάρτητα θεσμικά όργανα της κοινωνίας των πολιτών). Και, τρίτον, να πληρείται η σχέση αναλογικότητας ανάμεσα στα μέτρα και τον σκοπό δημοσίου συμφέροντος, ανάμεσα στην κατάσταση εξαίρεσης και την επάνοδο στην κανονικότητα, όπως διαφαίνεται υπό το πρίσμα της ειδικής και εμπεριστατωμένης αιτιολόγησης των μέτρων και της προσωρινότητας της κατάστασης ανάγκης.
Κλείνοντας, αξίζει να σημειωθεί ότι τα αναγκαία θετικά (προληπτικά και κατασταλτικά) μέτρα του Κράτους για την αντιμετώπιση της πανδημίας δεν πρέπει να εκλαμβάνονται ότι τάχα ευρίσκονται σε ανταγωνιστική σχέση με τον φιλελεύθερο και δημοκρατικό συνταγματισμό, αναπαράγοντας μια ματαιότητα, είτε εις βάρος της προστασίας της δημόσιας υγείας, είτε εις βάρος της κανονιστικότητας του Συντάγματος. Αντιθέτως, προσήκει να αναδειχθεί η παραπληρωματική σχέση ανάμεσα στην αποτελεσματικότητα της αντιμετώπισης της υγειονομικής κρίσης με συντεταγμένο τρόπο, δηλαδή στον ταχύτερο δυνατό χρόνο και με τις ελάχιστες δυνατές αποκλίσεις από την «κανονικότητα», και στη μικρότερη δυνατή φθορά των αξιακών και κανονιστικών βάθρων της φιλελεύθερης δημοκρατίας.
Υποσημειώσεις:
[1] Η Επιτροπή της Βενετίας αποτελεί ανεξάρτητο θεσμικό όργανο του Συμβουλίου της Ευρώπης, συγκροτούμενο από συνταγματολόγους με καταγωγή από τα κράτη-μέλη. Εκπρόσωπος της Ελλάδας στην Επιτροπή της Βενετίας είναι ο Ομότιμος Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου της Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, Νίκος Αλιβιζάτος.
[2] Βλ. Interim Report on the measures taken in the EU member States as a result of the Covid-19 crisis and their impact on democracy, the Rule of Law and Fundamental Rights, adopted by the Venice Commission at its 124th Plenary Session (Online, 8-9 October 2020).
[3] https://www.who.int/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19—11-march-2020.
[4] Βλ. ενδεικτικά Ulrich Beck, Κοινωνία της διακινδύνευσης: Καθ’ οδόν προς μια άλλη νεωτερικότητα, μτφρ. Ηρ. Οικονόμου, εκδ. Πεδίο, Αθήνα, 2015.
[5] Ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης υιοθετήθηκε στο Τορίνο στις 18 Οκτωβρίου 1961, τέθηκε σε ισχύ τον Φεβρουάριο του 1965 και κυρώθηκε στην Ελλάδα με το Ν. 1426/1984 (ΦΕΚ Α΄ 32, 20-21.3.1984). Το Μάϊο του 1996 υπογράφηκε στο Στρασβούργο ο Αναθεωρημένος Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης, ο οποίος επικυρώθηκε από τη χώρα μας με το Ν. 4359/2016 (ΦΕΚ Α΄ 5/20.1.2016).
[6] ΠΝΠ ΦΕΚ A’ 42/25.02.2020), «Κατεπείγοντα μέτρα αποφυγής και περιορισμού της διάδοσης κορωνοϊού», ΠΝΠ ΦΕΚ Α΄ 55 11.3.2020, «Κατεπείγοντα μέτρα αντιμετώπισης των αρνητικών συνεπειών της εμφάνισης του κορωνοϊού COVID-19 και της ανάγκης περιορισμού της διάδοσής του», ΠΝΠ ΦΕΚ Α’ 64/14.03.2020, «Κατεπείγοντα μέτρα αντιμετώπισης της ανάγκης περιορισμού της διασποράς του κορωνοϊού COVID-19» (όπως κυρώθηκαν και οι τρεις με το Ν. 4682/2020), ΠΝΠ ΦΕΚ A’ 68/20.03.2020, «Κατεπείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση των συνεπειών του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19, τη στήριξη της κοινωνίας και της επιχειρηματικότητας και τη διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας της αγοράς και της δημόσιας διοίκησης» (όπως κυρώθηκε με το Ν. 4683/2020), ΠΝΠ ΦΕΚ Α’ 75/30.03.2020, «Μέτρα αντιμετώπισης της πανδημίας του κορωνοϊού COVID-19 και άλλες κατεπείγουσες διατάξεις» (όπως κυρώθηκε με το Ν. 4684/2020), ΠΝΠ ΦΕΚ A’ 84/13.04.2020, «Μέτρα για την αντιμετώπιση των συνεχιζόμενων συνεπειών της πανδημίας του κορωνοϊού COVID-19 και άλλες κατεπείγουσες διατάξεις» και ΠΝΠ ΦΕΚ Α’ 90/01.05.2020, «Περαιτέρω μέτρα για την αντιμετώπιση των συνεχιζόμενων συνεπειών της πανδημίας του κορωνοϊού COVID-19 και την επάνοδο στην κοινωνική και οικονομική κανονικότητα» (όπως κυρώθηκαν με το Ν. 4690/2020), ΠΝΠ ΦΕΚ A’ 157/10.08.2020, «Επείγουσες ρυθμίσεις αντιμετώπισης εκτάκτων αναγκών του Εθνικού Συστήματος Υγείας, προστασίας από τη διασπορά του κορωνοϊού COVID-19, στήριξης της αγοράς εργασίας και διευκόλυνσης της εκπαιδευτικής διαδικασίας» (όπως κυρώθηκε με το Ν. 4722/2020).
[7] Την ενεργοποίηση της ρήτρας παρέκκλισης από το κανονιστικό βεληνεκές των θεμελιωδών δικαιωμάτων της ΕΣΔΑ επέλεξαν τρία μόνο κράτη-μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης (Εσθονία, Λετονία, Ρουμανία).
[8] Βλ. τον σμιτιανό ορισμό του κυριάρχου ως «αυτού που αποφασίζει για την κατάσταση εξαίρεσης», Carl Schmitt, Political Theology: Four Chapters on the Concept of Sovereignty, transl. by G. Schwab, University of Chicago Press, Chicago 2005, σ. 5.
[9] Interim Report…, ό.π., σ. 19, σημ. 72.
[10] Interim Report…, ό.π., σ. 25, σημ. 97.
[11] Interim Report…, ό.π., σ. 24, σημ. 95.
[12] Interim Report…, ό.π., σ. 32, σημ. 143.
Θωμάς Ψήμμας,
Διδάκτωρ Φιλοσοφίας του Δικαίου Νομικής Σχολής ΑΠΘ
