Εισαγωγή
1. Η απόφαση ΣτΕ 1992/2020 παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον για δύο λόγους. Απέκτησε πολιτική σημασία λόγω της δημοσιότητας που της δόθηκε στον τύπο, με ανακριβείς τίτλους, όπωςΤο Συμβούλιο της Επικρατείας ακύρωσε την κοινή υπουργική απόφαση για τη δημιουργία του «Μεγάλου Περιπάτου της Αθήνας». Η δημοσιογραφική αυτή προβολή είναι παραπλανητική για μία δίκη που δεν είχε, κατ’ ουσία, αντικείμενο, δεδομένου ότι αφορούσε πράξεις περιορισμένης χρονικής ισχύος. Σε αντιδιαστολή, πάντως, προς την ήσσονα πρακτική σημασία της[1], η απόφαση θίγει άκρως ενδιαφέροντα νομικά ζητήματα, λόγω της πυκνότητας και της έντασης του ελέγχου της κανονιστικής πράξης που άσκησε εν προκειμένω ο ακυρωτικός δικαστής.
2. Ειδικότερα, η απόφαση εκδόθηκε επί αίτησης ακύρωσης με αντικείμενο την ΚΥΑ με τίτλο «Επιβολή προσωρινών κυκλοφοριακών μέτρων και ρυθμίσεων στην περιοχή του Κέντρου της Αθήνας προς αντιμετώπιση του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19», η οποία στηρίζεται σε εξουσιοδοτικές διατάξεις τριών Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου (από 25-2-2020, 20.3.2020 και 13.4.2020, αντιστοίχως), που κυρώθηκαν, στη συνέχεια, με Νόμους (Ν. 4682/2020, 4683/2020, 4690/2020, αντιστοίχως), σύμφωνα με τις συνταγματικές επιταγές[2]. Με νεότερη απόφαση του Υφυπουργού Υποδομών και Μεταφορών, που εκδόθηκε καθ’ υπεξουσιοδότηση της προσβαλλόμενης ΚΥΑ, παρατάθηκε η ισχύς της τελευταίας έως τις 21.11.2020. Κρίθηκε, σύμφωνα με την πάγια πρόσφατη νομολογία, ότι η ως άνω υπουργική απόφαση δεν συνιστά νέα απόφαση που αντικαθιστά την προσβαλλόμενη, οπότε δεν τίθεται ζήτημα κατάργησης της δίκης κατά το άρθρο 32 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989, αλλά θεωρήθηκε ως συμπροσβαλλόμενη με την αίτηση ακύρωσης[3]. Οι εξουσιοδοτικές διατάξεις των ανωτέρω ΠΝΠ παρέχουν στον κανονιστικό νομοθέτη την εξαιρετική αρμοδιότητα να εκδώσει αποφάσεις σχετικά με την επιβολή μέτρων απαγόρευσης ή περιορισμού της ελεύθερης κίνησης των πολιτών, για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας, κατά την έννοια της παραγράφου 4 και της τιθέμενης υπό την παράγραφο αυτή ερμηνευτικής δήλωσης του άρθρου 5 του Συντάγματος. Συγκεκριμένα, για επιτακτικούς λόγους δημόσιας υγείας, εγκειμένους στην εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη να αντιμετωπισθούν οι άμεσοι κίνδυνοι από την εμφάνιση και διάδοση του κορωνοϊού COVID-19, παρεσχέθη, με τις εν λόγω ΠΝΠ, εξουσιοδότηση για την έκδοση υπουργικών αποφάσεων, με τις οποίες επιβάλλονται, προληπτικώς και για το απολύτως αναγκαίο χρονικό διάστημα, μέτρα απαγόρευσης ή περιορισμού της κυκλοφορίας των πολιτών και των μέσων μεταφοράς εν όλω ή εν μέρει στην Επικράτεια και προβλέπονται οι εξαιρέσεις από τον περιορισμό ή την απαγόρευση της κυκλοφορίας των πολιτών για την ικανοποίηση ζωτικών, επαγγελματικών και προσωπικών αναγκών τους. Τέτοια μέτρα ήταν ο προσωρινός περιορισμός κυκλοφορίας κάθε τύπου πλοίων και σκαφών καθώς και του απόπλου και κατάπλου ιδιωτικών πλοίων αναψυχής και επαγγελματικών τουριστικών πλοίων στην ελληνική επικράτεια, το μέτρο του προσωρινού περιορισμού των συνδέσεων με τα νησιά, το μέτρο του προσωρινού περιορισμού της κυκλοφορίας των πολιτών στην Επικράτεια για το χρονικό διάστημα από 23.3.2020 έως 6.4.2020, το μέτρο του εν μέρει προσωρινού περιορισμού της κυκλοφορίας, πέραν των ορίων της οικείας Περιφέρειας ή Περιφερειακής Ενότητας, από τις 4.5.2020 έως 18.5.2020. Με την προσβαλλόμενη ΚΥΑ θεσπίστηκαν, αφενός, μέτρα προσωρινού περιορισμού της κυκλοφορίας των οχημάτων, αφετέρου, ρυθμίσεις αύξησης του χώρου για την εξυπηρέτηση των πεζών και των μετακινήσεων με ήπια μέσα μετακίνησης στο Κέντρο της Αθήνας, για επιτακτικούς λόγους δημόσιας υγείαςεγκειμένους στη μείωση του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19.
Το εύρος του ακυρωτικού ελέγχου των κανονιστικών πράξεων
3. Κατά πάγια νομολογία, οι κανονιστικές πράξεις δεν ελέγχονται για υπέρβαση και κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης κατά τη θέσπιση των ρυθμίσεων που επιλέγει, αλλά μόνον από την άποψη της τήρησης των προϋποθέσεων που τάσσει η εξουσιοδότηση και της μη υπέρβασης των ορίων της[4]. Ο έλεγχος, συνεπώς, των πράξεων αυτών είναι δυνατός μόνον ακυρωτικώς και στο πλαίσιο αυτού εξετάζεται α) αν η εξουσιοδοτική διάταξη είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις, β) αν τηρήθηκε η προβλεπόμενη από την εξουσιοδοτική διάταξη διαδικασία έκδοσης της κανονιστικής πράξης, γ) αν το περιεχόμενο της κανονιστικής ρύθμισης ευρίσκεται εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διάταξης και δ) αν η κανονιστική ρύθμιση είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις[5]. Περαιτέρω, δεν απαιτείται, κατ’αρχήν, αιτιολογία για την κανονιστική πράξη: «η θέσπιση κανονιστικής ρυθμίσεως δεν συνιστά εφαρμογή κανόνα δικαίου σε ατομική περίπτωση αλλά αποτελεί, κατά το ουσιαστικό της περιεχόμενο, νομοθέτηση» και, ως εκ τούτου, «δεν απαιτείται αιτιολογία για την επιλογή από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση συγκεκριμένης ρύθμισης ως βέλτιστης»[6]. Εξάλλου, η αξιολόγηση από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση των κριτηρίων που θέτει η εξουσιοδοτική διάταξη, η οποία δεν είναι απαραίτητο να περιέχεται στην ίδια την κανονιστική ρύθμιση αλλά μπορεί να προκύπτει από τις σχετικές προπαρασκευαστικές πράξεις ή και άλλα στοιχεία του φακέλου[7] , ανήκει στην ουσιαστική κρίση της Διοίκησης, η οποία εκφεύγει, κατ’ αρχήν, του δικαστικού ελέγχου[8] και ελέγχεται μόνον αν προβάλλεται με συγκεκριμένους ισχυρισμούς, ή προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ότι η συγκεκριμένη ρύθμιση θεσπίστηκε κατά πρόδηλη παραγνώριση των κριτηρίων και των όρων της εξουσιοδοτικής διάταξης[9]. Προσφάτως το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι «ο έλεγχος [των κανονιστικών πράξεων] περιλαμβάνει και την έρευνα της δικαιολογίας της εκδόσεώς τους, προκειμένου να κριθεί αν αυτές κείνται εντός του πλαισίου της εξουσιοδοτήσεως βάσει της οποίας εκδίδονται»[10]. Επιχείρησε, ωστόσο, να αμβλύνει την παραπάνω διεύρυνση του ελέγχου του, αναφερόμενο στην πάγια νομολογιακή θέση ότι, για να είναι εφικτός ο έλεγχος αυτός, πρέπει να περιλαμβάνονται μεταξύ των στοιχείων του φακέλου και τα εκτιμηθέντα από τη Διοίκηση στοιχεία, που συνηγορούν υπέρ της έκδοσης της κανονιστικής απόφασης, τα οποία είτε αναφέρονται στην εξουσιοδοτική διάταξη, είτε είναι σύμφωνα με το πνεύμα και το σκοπό της[11]. Παρατηρεί κανείς ότι το Δικαστήριο αποδυναμώνει την αρχική διακήρυξη για την έκταση του ελέγχου του με παράδοξο τρόπο: αντί να οριοθετήσει τον ίδιο τον έλεγχο, οριοθετεί τα στοιχεία βάσει των οποίων μπορεί να τον ασκήσει.
4. Με άλλα λόγια, πέρα από τον έλεγχο πλήρωσης των νόμιμων προϋποθέσεων που τάσσει η εξουσιοδοτική διάταξη, οι λόγοι επιλογής της συγκεκριμένης ρύθμισης παραμένουν ανέλεγκτοι, διότι, με την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας, η Διοίκηση δεν υπάγει συγκεκριμένο πραγματικό σε κανόνα δικαίου, ώστε να είναι δυνατός ο έλεγχος της ορθότητας αυτής της υπαγωγής. Η Διοίκηση μπορεί να θέσει οποιαδήποτε σύμφωνη προς τις συνταγματικές και υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις ρύθμιση κρίνει σκόπιμη για την εξειδίκευση ή συμπλήρωση κανόνα δικαίου, εφόσον δεν υπερβαίνει τα όρια της νομοθετικής εξουσιοδότησης. Κατά την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας, η οποία συνιστά επιτέλεση όχι διοικητικού αλλά νομοθετικού έργου με τη θέσπιση γενικών και απρόσωπων κανόνων δικαίου, η Διοίκηση διαθέτει, όπως ο νομοθέτης, την ελευθερία επιλογής της ρύθμισης που προκρίνει ως βέλτιστη για την επίτευξη του σκοπού του νόμου ο οποίος επιδιώκεται με αυτή και για τον οποίο παρασχέθηκε η εξουσιοδότηση[12]. Για τον λόγο αυτόν, δεν νοείται κατάχρηση εξουσίας επί κανονιστικών πράξεων[13]. Τούτο σημαίνει ότι οι πράξεις αυτές δεν ελέγχονται υπό το πρίσμα του τέταρτου λόγου ακύρωσης, που διεισδύει μέχρι τα ψυχολογικά κίνητρα του εκδίδοντος την πράξη οργάνου.
Η προσέγγιση του Δικαστηρίου στην υπό εξέταση υπόθεση
5. Στην εξεταζόμενη απόφαση, το Δικαστήριο, χωρίς να επαναλάβει την πάγια μείζονά του περί των ορίων του ελέγχου των κανονιστικών πράξεων, φαίνεται να ερευνά την πρόκριση από τον κανονιστικό νομοθέτη της βέλτιστης ρύθμισης καθώς και τον σκοπό που επιδιώκει το διοικητικό όργανο με τη θέσπιση των συγκεκριμένων κανόνων. Εξετάζει, δηλαδή, την ουσιαστική ορθότητα των μέτρων υπό το πρίσμα της σχέσης τους με τον σκοπό των εξουσιοδοτικών διατάξεων, δεχόμενο αξιωματικά ότι υπάρχει απόκλιση μεταξύ αυτού και του σκοπού των κανονιστικών ρυθμίσεων: «ούτε από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει, ούτε και κατά κοινή πείρα μπορεί να συναχθεί ότι το εν λόγω περιοριστικό της κυκλοφορίας των οχημάτων μέτρο, που επιβάλλεται στην επίμαχη περιοχή τελεί σε αιτιώδη συνάφεια με την εξυπηρέτηση των επιτακτικών σκοπών προστασίας της δημόσιας υγείας, για τους οποίους παρέχεται, σύμφωνα με την εξουσιοδοτική διάταξη της ΠΝΠ, εξουσιοδότηση προς έκδοση υπουργικών αποφάσεων σχετικών με τη λήψη μέτρων περιορισμού της κυκλοφορίας των οχημάτων, δηλαδή για την αποφυγή του συγχρωτισμού προς αντιμετώπιση του κινδύνου διάδοσης του κορωνοϊού (λ.χ για την αντιμετώπιση επιδημιολογικού φορτίου) στην περιοχή που αφορά ο επιβαλλόμενος περιορισμός». Η προσφυγή, όμως, στην «κοινή πείρα» προς στήριξη του παραπάνω συμπεράσματος δεν είναι καθόλου πειστική, δεδομένου ότι α) η προσβαλλόμενη απόφαση θεσπίστηκε τέλη Μαΐου, δηλαδή κατά την άρση της καραντίνας και το άνοιγμα της χώρας στον τουρισμό, οπότε υπήρχε η προσδοκία της εισροής τουριστών λόγω της επιτυχούς διαχείρισης της πανδημίας και β) η έκταση που αφορά η ΚΥΑ καλύπτει το κατεξοχήν τουριστικό κέντρο της Αθήνας, όπου, πέρα από τα αξιοθέατα, είναι εγκατεστημένα τα περισσότερα ξενοδοχεία, εστιατόρια και καταστήματα. Θα μπορούσε, επομένως, να υποστηριχθεί εξίσου ότι, κατά κοινή πείρα, περισσότερος χώρος σημαίνει μεγαλύτερες αποστάσεις και, συνακολούθως, περισσότερη ασφάλεια και προστασία από τη διασπορά του κορωνοϊού. Τα ανωτέρω καταδεικνύουν τη ρευστότητα της έννοιας της κοινής πείρας, για τον λόγο δε αυτόν προκαλεί εντύπωση το γεγονός ότι το Δικαστήριο την επικαλείται, τη στιγμή, μάλιστα, που και η απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου του Δήμου Αθηναίων, την οποία το ίδιο το Δικαστήριο αξιοποιεί στο έπακρο, αναφέρει, μεταξύ άλλων, ότι «η λήψη μέτρων για την αντιμετώπιση της υγειονομικής κρίσης στη χώρα γίνεται η αιτία και η αφορμή της διαφορετικής αντιμετώπισης του κοινόχρηστου χώρου και του χώρου κυκλοφορίας πεζών και οχημάτων στην περιοχή του Κέντρου της Αθήνας»[14]. Άλλωστε, στην ημερήσια διάταξη της συνεδρίασης της 11.5.2020[15] αναφέρεται, ως θέμα συζήτησης, η «Λήψη απόφασης για την έγκριση ή μη: α) Της πρότασης για την υλοποίηση σχεδίου σχετικά με τη λήψη προσωρινών κυκλοφοριακών μέτρων και ρυθμίσεων στην περιοχή του κέντρου της Αθήνας, λόγω συνδρομής επιτακτικών αναγκών για την αντιμετώπιση σοβαρού κινδύνου δημόσιας υγείας που συνίστανται στη μείωση του κινδύνου διασποράς του κορονοϊού COVID-19 με στόχο την αύξηση του χώρου για την μετακίνηση των πεζών και των μετακινούμενων με ήπια μέσα μετακίνησης στην περιοχή του κέντρου της Αθήνας και β) Της εξουσιοδότησης του Δημάρχου για τη διαβίβαση της πρότασης στους συναρμόδιους φορείς».
6. Το ερώτημα που ανακύπτει, συναφώς, είναι γιατί το Δικαστήριο, προκειμένου να εντοπίσει και να ελέγξει τον πραγματικό σκοπό της προσβαλλόμενης ΚΥΑ, αποδίδει μείζονα βαρύτητα στην 250/11.5.2020 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου, το οποίο δεν είχε αποφασιστική αρμοδιότητα στη διαδικασία. Από αυτή προκύπτει, όπως αναφέρεται στη σχολιαζόμενη απόφαση, ότι «στόχος των ρυθμίσεων είναι η επάνοδος στην καθημερινή ζωή των δημοτών και η επαναλειτουργία των καταστημάτων στο κέντρο της πόλης να συνοδεύεται από μια διαφορετική και ποιοτική κυκλοφορία πεζών και οχημάτων, μια σύγχρονη και αποτελεσματική εφαρμογή ρυθμίσεων και μέτρων κυκλοφορίας και μια αύξηση της καταναλωτικής κίνησης του τουριστικού ενδιαφέροντος της πόλης και της δημιουργίας νέων θέσεων εργασίας» και επισημαίνεται ότι «η λήψη μέτρων για την αντιμετώπιση της υγειονομικής κρίσης στη χώρα γίνεται η αιτία και η αφορμή της διαφορετικής αντιμετώπισης του κοινόχρηστου χώρου και του χώρου κυκλοφορίας πεζών και οχημάτων στην περιοχή του Κέντρου της Αθήνας». Πρόκειται, δηλαδή, για σκοπούς διαφορετικούς από τους προβλεπόμενους στις εξουσιοδοτικές διατάξεις. Ωστόσο, είναι σοβαρά υποστηρίξιμο ότι η απόφαση αυτή απλώς ελήφθη υπόψη για την έκδοση της προσβαλλόμενης ΚΥΑ, θα μπορούσε δε να θεωρηθεί ότι πρόκειται για «οικειοθελή τύπο», αφού η μνημονευόμενη στο προοίμιο της ΚΥΑ νομοθεσία (εξουσιοδοτικές ΠΝΠ) προβλέπει μόνο γνώμη της Εθνικής Επιτροπής Προστασίας της Δημόσιας Υγείας έναντι του κορωνοϊού COVID-19, η οποία υπήρχε και μνεία της γίνεται επίσης στο προοίμιο. Περαιτέρω, στην παραπάνω απόφασή του, το Δημοτικό Συμβούλιο αναφέρθηκε τόσο στην ανάγκη προστασίας της δημόσιας υγείας κατά τη διάρκεια της πανδημίας όσο και στην ευκαιρία που αυτή προσφέρει για την γενικότερη αναμόρφωση του κέντρου ως προς τα ζητήματα κινητικότητας. Επίσης, το Δημοτικό Συμβούλιο αναφέρθηκε σε προσωρινά μέτρα, τα οποία δεν συνθέτουν, από μόνα τους, τη συνολική πολιτική αναβάθμισης του δημόσιου χώρου στην Αθήνα[16]. Υπό το πρίσμα αυτό, ουδόλως αποκλείεται το ενδεχόμενο ο κανονιστικός νομοθέτης να αξιολόγησε, για τις ανάγκες θέσπισης της προσβαλλόμενης ΚΥΑ, μόνο τα θέματα τα αναγόμενα στη δημόσια υγεία και να αδιαφόρησε για τα λοιπά κίνητρα του Δημοτικού Συμβουλίου. Αντιθέτως, υπέρ της άποψης αυτής συνηγορεί το σημείο 15 του προοιμίου της προσβαλλόμενης ΚΥΑ: «15. Την υπ’ αρ. 250/11.5.2020 ομόφωνη απόφαση-πρόταση του Δημοτικού Συμβουλίου για την έγκριση της επιβολής προσωρινών κυκλοφοριακών μέτρων και ρυθμίσεων στην περιοχή του κέντρου της Αθήνας, λόγω συνδρομής επιτακτικών αναγκών για την αντιμετώπιση σοβαρού κινδύνου δημόσιας υγείας που συνίστανται στη μείωση του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19, σύμφωνα με τις πρότυπες ρυθμίσεις κυκλοφορίας και στάθμευσης του Εθνικού Μετσοβίου Πολυτεχνείου». Δεν είναι, λοιπόν, σαφές γιατί το Δικαστήριο εξέτασε τόσο διεξοδικά το σύνολο της απόφασης του Δημοτικού Συμβουλίου, η οποία δεν δέσμευε τον κανονιστικό νομοθέτη, τη στιγμή που ο τελευταίος φαίνεται να την επικαλείται μόνο καθ’ ο μέρος της αφορά την πανδημία, αναφερόμενος παράλληλα και στη γνώμη της Εθνικής Επιτροπής Προστασίας της Δημόσιας Υγείας (που είναι η μόνη προβλεπόμενη στον νόμο).
7. Στο ίδιο πνεύμα, προβληματισμό εγείρει και η αντιμετώπιση από το Δικαστήριο της ως άνω γνώμης της Εθνικής Επιτροπής Προστασίας της Δημόσιας Υγείας, η οποία, πάντως, ενέκρινε την πρόταση για την υλοποίηση του σχεδίου κυκλοφοριακών ρυθμίσεων και μέτρων στο Κέντρο της Αθήνας που της παρουσίασε ο Δήμαρχος Αθηναίων. Παρόλο που η προσβαλλόμενη ΚΥΑ έλαβε υπόψη την εν λόγω γνώμη, οι ρυθμίσεις της, κατά το Δικαστήριο, δεν θεσπίζουν μέτρα αντιμετώπισης της πανδημίας, αλλά μέτρα κυκλοφοριακά. Οι οικείοι Υπουργοί, στους οποίους παρασχέθηκε, με τις εξουσιοδοτικές διατάξεις των ΠΝΠ, «η εξαιρετική αρμοδιότητα να λαμβάνουν τα απολύτως αναγκαία και επείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση της πανδημίας, κατόπιν λήψεως υπ’ όψιν της γνώμης της αρμόδιας προς τούτο Εθνικής Επιτροπής Προστασίας της Δημόσιας Υγείας έναντι του κορωνοϊού COVID-19», προέβησαν, κατά το Δικαστήριο, «επ’ ευκαιρία αυτής, σε ρυθμίσεις οι οποίες, και αν ήθελε ακόμα θεωρηθεί ότι θα μπορούσαν να συμβάλουν στη μείωση του συγχρωτισμού και την τήρηση των αποστάσεων (όπως αναφέρεται στο ανωτέρω πρακτικό της Επιτροπής), δεν υπαγορεύθηκαν, πάντως, από τους ανωτέρω λόγους εξαιρετικά επείγουσας ανάγκης και, κατά συνέπεια, δύνανται να θεσπισθούν με τήρηση των πάγιων νομοθετικών διατάξεων (βλ, λ.χ. το προπαρατεθέν άρθρο 52 του Κ.Ο.Κ.) και των εκεί προβλεπόμενων διαδικασιών». Δέχεται, ουσιαστικά, το Δικαστήριο ότι η Εθνική Επιτροπή Προστασίας της Δημόσιας Υγείας «εργαλειοποιήθηκε» από τον κανονιστικό νομοθέτη, οπότε δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη για τον έλεγχο της θεσπισθείσας ρύθμισης. Με άλλα λόγια, δεν καθόρισε η γνώμη τη φύση της προσβαλλόμενης πράξης, αλλά η αποδοθείσα από το Δικαστήριο φύση της πράξης αποδόμησε τη γνώμη της Επιτροπής.
8. Κρίνοντας ότι οι ρυθμίσεις της προσβαλλόμενης ΚΥΑ «δεν υπαγορεύθηκαν από τους ανωτέρω λόγους εξαιρετικά επείγουσας ανάγκης», το Δικαστήριο ελέγχει τον δεδηλωμένο στο προοίμιο σκοπό του κανονιστικού νομοθέτη[17], τα «ψυχολογικά κίνητρά του». Είναι αληθές ότι επιχειρεί με δεξιοτεχνία να διατηρήσει τη συλλογιστική εντός των νομικώς επιτρεπτών ορίων του δικαστικού ελέγχου των κανονιστικών πράξεων, ανάγοντας την απόκλιση μεταξύ του επιδιωκόμενου από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση σκοπού (βελτίωσητου κοινόχρηστου χώρου και του χώρου κυκλοφορίας πεζών και οχημάτων στην περιοχή του Κέντρου της Αθήνας) και αυτού που επιδιώκεται με τις εξουσιοδοτικές διατάξεις της ΠΝΠ (αποφυγή συγχρωτισμού προς αντιμετώπιση του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού) στην «έλλειψη εξουσιοδοτικού ερείσματος των προσβαλλόμενων υπουργικών αποφάσεων στις μνημονευόμενες στο προοίμιό τους εξουσιοδοτικές διατάξεις της περιπτώσεως (η) της παρ. 2 του άρθρου πρώτου της ΠΝΠ τής 25.2.2020 και της παρ. 3 του άρθρου εξηκοστού ογδόου της ΠΝΠ τής 20.3.2020, κατ’ επίκληση των οποίων εξεδόθησαν». Αυτό όμως που σαφώς συνάγεται από τις σκέψεις του Δικαστηρίου δεν είναι η έλλειψη εξουσιοδοτικού ερείσματος, ούτε η μη τήρηση των όρων και των ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης, αλλά η επιδίωξη σκοπού διαφορετικού από αυτόν της εξουσιοδοτικής διάταξης («οι ρυθμίσεις δεν υπαγορεύθηκαν από τους ανωτέρω λόγους εξαιρετικά επείγουσας ανάγκης») και η δυνατότητα στήριξης των μέτρων της προσβαλλόμενης πράξης και σε άλλη νομοθετική εξουσιοδότηση, ήδη υφιστάμενη, δηλαδή στις διατάξεις του Κ.Ο.Κ[18]. Η αιτιολογία της απόφασης, όμως, δεν είναι επαρκής. Ο περιορισμός της κυκλοφορίας οχημάτων προβλέπεται από τις εξουσιοδοτικές ΠΝΠ ως πρόσφορο μέτρο αντιμετώπισης της πανδημίας. Επομένως, ο ίδιος ο νομοθέτης επιστρατεύει, για την αντιμετώπιση της πανδημίας, και μέτρα κυκλοφοριακής φύσης. Κατά συνέπεια, αδίκως ψέγεται ο κανονιστικός νομοθέτης ότι θεσπίζει κυκλοφοριακές ρυθμίσεις χωρίς εξουσιοδοτικό έρεισμα, διότι η εξουσιοδότηση περιλαμβάνει ακριβώς τη θέσπισή τους, ως μέτρων περιορισμού κυκλοφορίας των μεταφορικών μέσων, χωρίς να διακρίνει εάν αυτές θα είναι γενικές ή εντοπισμένες. Γιατί, λοιπόν, κλονίζεται η αιτιώδης συνάφεια κατά την εξειδίκευση του μέτρου ή την εντοπισμένη εφαρμογή του από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση; Και γιατί ο περιορισμός της κυκλοφορίας για τα οχήματα σε ορισμένες κεντρικές οδούς που – κατά τα κοινώς γνωστά – δέχονται μεγάλη πίεση ειδικά κατά την τουριστική περίοδο, να μην επιτρέπεται παρά μόνον αν τίθεται σε ένα ευρύτερο πλαίσιο γενικής απαγόρευσης σε ορισμένες περιοχές ή ορισμένες δραστηριότητες, όπως εκλαμβάνει η απόφαση; Δεδομένου ότι η γενική απαγόρευση κυκλοφορίας (“lockdown”) είχε λήξει, ο κανονιστικός νομοθέτης δεν κωλυόταν, κατά τον νόμο, να επέμβει εντοπισμένα, προληπτικά (όπως εν προκειμένω) ή κατασταλτικά (όπως έκανε στα τέλη Αυγούστου με μέτρα στις τουριστικές περιοχές).
9. Κυρίως, όμως, το λογικό σφάλμα της απόφασης συνίσταται στη μεταφορά του ελέγχου από το πεδίο της συνάφειας των μέτρων προς την επίτευξη του δεδηλωμένου σκοπού, στο πεδίο της αναζήτησης των αληθινών κινήτρων του κανονιστικού νομοθέτη, δηλαδή του πραγματικά επιδιωκόμενου σκοπού. Το Δικαστήριο αναγνωρίζει την έλλειψη συνάφειας μέτρων προς σκοπό και, αντί να περιοριστεί σε αυτή τη διαπίστωση και να ακυρώσει για λόγους σχετικούς με την προσφορότητα ή την αναγκαιότητά τους, εξέρχεται των ορίων του ελέγχου νομιμότητας και προχωρά για να συναγάγει από την έλλειψη αυτή άλλες επιδιώξεις της Διοίκησης. Τούτο καθίσταται σαφές αν οι δύο κρίσιμες κρίσεις τεθούν σε παράθεση: «Πλην, όμως, ούτε από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει, ούτε άλλωστε και κατά κοινή πείρα μπορεί να συναχθεί, ότι το εν λόγω περιοριστικό της κυκλοφορίας των οχημάτων μέτρο, που επιβάλλεται στην επίμαχη περιοχή, τελεί σε αιτιώδη συνάφεια με την εξυπηρέτηση των επιτακτικών σκοπών προστασίας της δημόσιας υγείας, για τους οποίους παρέχεται, σύμφωνα με την περ. (η) της παρ. 2 του άρθρου πρώτου της από 25.2.2020 ΠΝΠ, εξουσιοδότηση προς έκδοση υπουργικών αποφάσεων σχετικών με τη λήψη μέτρων περιορισμού της κυκλοφορίας των οχημάτων, δηλαδή για την αποφυγή του συγχρωτισμού προς αντιμετώπιση του κινδύνου διάδοσης του κορωνοϊού… Ενόψει τούτων, τα θεσπιζόμενα με την προσβαλλόμενη απόφαση μέτρα, μολονότι ρητώς αναφέρεται σε αυτήν ότι ελήφθησαν κατ’ επίκληση επιτακτικών λόγων δημόσιας υγείας που συνίστανται στη μείωση του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού, δεν συνιστούν πράγματι μέτρα περιορισμού της ελεύθερης κυκλοφορίας προσώπων και μέσων μεταφοράς, κατά την εκτεθείσα στην προηγούμενη σκέψη έννοια των επίμαχων εξουσιοδοτικών διατάξεων, δηλαδή επί σκοπώ άμεσης και επιτακτικής ανάγκης αποφυγής του κινδύνου εμφάνισης της νόσου και περιορισμού της διάδοσής της, αλλά αποτελούν αμιγώς κυκλοφοριακές ρυθμίσεις».
Αποτίμηση
10. Εν κατακλείδι, το Δικαστήριο προβαίνει σε έλεγχο σκοπού με κατηγορηματικές διαπιστώσεις που δεν τεκμηριώνονται επαρκώς και πειστικώς. Είναι γεγονός ότι, προσφάτως, κορυφαία δικαιοδοτικά όργανα με διεθνή ακτινοβολία, όπως το Bundesverfassungsgericht[19] και το γαλλικό Conseil d’Etat[20], έκριναν ως αντισυνταγματικά και διέταξαν την τροποποίηση αυστηρών διοικητικών μέτρων προς αντιμετώπιση της πανδημίας, ελέγχοντάς τα υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας. Οι αποφάσεις αυτές, όμως, στηρίζονται σε πλούσια και εξαντλητική τεκμηρίωση και όχι στην κοινή πείρα, όπως η εξεταζόμενη απόφαση. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η απόφαση ΣτΕ 1992/2020, η οποία, πάντως, ουδόλως ακυρώνει τον «Μεγάλο Περίπατο», αποτελεί εκδήλωση μαξιμαλιστικού ελέγχου (contrôle maximal) κανονιστικής πράξης, αφού αναζητεί τον πραγματικό σκοπό του κανονιστικού νομοθέτη αμφισβητώντας τον εκτιθέμενο στο προοίμιο της προσβαλλόμενης πράξης. Ενδεχομένως το Δικαστήριο επιθυμεί να εκπέμψει «ένα ευρύτερης σημασίας μήνυμα, ότι η σοβούσα υγειονομική κρίση δεν δικαιολογεί μειωμένη επαγρύπνηση σχετικά με την τήρηση της νομιμότητας και των εγγυήσεων οι οποίες την διασφαλίζουν και ότι δεν επιτρέπεται η προσχηματική επίκληση της πανδημίας και η χρήση των κανονιστικών εργαλείων τα οποία παρέχει η έννομη τάξη για την αντιμετώπιση της πανδημίας προς άσχετους σκοπούς[21]. Τούτο δε κατά μείζονα λόγο όταν η εξουσιοδότηση παρέχεται με πράξεις νομοθετικού περιεχομένου που δεν ελέγχονται δικαστικώς ως προς τη συνδρομή των προϋποθέσεων έκδοσής τους. Ανακύπτει, πάντως, το ερώτημα αν ο εν λόγω βολονταρισμός μπορεί να αξιολογηθεί θετικά, αν δηλαδή η νομολογιακή παρέκκλιση από τον συνήθη έλεγχο των κανονιστικών πράξεων που δεν δικαιολογείται πρακτικά, λόγω της περιορισμένης χρονικής ισχύος των εν προκειμένω προσβαλλόμενων πράξεων, μπορεί να καλύψει κενά είτε του ουσιαστικού δικαίου, όπως συνέβη με τη δυναμική νομολογία του Ε΄ Τμήματος σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος και την αξιοποίηση του άρθρου 24 του Συντάγματος προς κάλυψη της αδράνειας του νομοθέτη, είτε της έννομης προστασίας, όπως, στην ελληνική έννομη τάξη, η αδυναμία ευθέως ελέγχου συνταγματικότητας του νόμου[22]. Επισημάνθηκε μάλιστα ότι, λόγω του εύρους της συγκεκριμένης νομοθετικής εξουσιοδότησης, η οποία καθορίζει την αρμοδιότητα του εξουσιοδοτούμενου οργάνου βάσει του επιδιωκόμενου σκοπού[23], ο συνταγματικώς επιβεβλημένος δικαστικός έλεγχος της τήρησης των ορίων της εξουσιοδότησης αυτής, περιλαμβάνει την έρευνα του επιδιωκόμενου με την κανονιστική ρύθμιση σκοπού. Η υιοθέτηση, όμως, της παραπάνω προσέγγισης, προσκρούει σε δύο αντιρρήσεις. Η πρώτη είναι δογματικής υφής και ανάγεται στη φύση των κανονιστικών πράξεων. Η εξομοίωση του δικονομικού καθεστώτος ατομικών και κανονιστικών πράξεων θα οδηγούσε στην αποδοχή της τυπικής έννοιας της διοικητικής πράξης, η οποία δεν συνάδει με τη δογματική του ελληνικού διοικητικού δικαίου (βλ. και γερμανικό διοικητικό δίκαιο, που δεν εντάσσει τις κανονιστικές πράξεις στην κατηγορία των διοικητικών πράξεων). Η δεύτερη αντίρρηση ανάγεται στις ευρύτερες συνέπειες της δικαστικής απόφασης για τη λειτουργία των θεσμών, οι οποίες καθιστούν αναγκαίες και τις πραγματολογικές εκτιμήσεις[24]. Μήπως ο μαξιμαλιστικός έλεγχος του σκοπού των κανονιστικών ρυθμίσεων περιορίζει υπέρμετρα τη διακριτική ευχέρεια της κανονιστικώς δρώσας Διοίκησης και, συνακολούθως, την αποτελεσματικότητά της; Σε τελική ανάλυση, το Δικαστήριο θα μπορούσε να ακυρώσει την προσβαλλόμενη κανονιστική πράξη με κρίση για την προσφορότητα ή την αναγκαιότητα του μέτρου, προτίμησε όμως τον ακραίο λόγο του σκοπού και μάλιστα όταν αυτό δεν ήταν καν κρίσιμο από πλευράς συγκυρίας και ουσίας, αφού είχε ήδη ψηφισθεί ο νέος νόμος 4688/2020. Σε κάθε περίπτωση, ο Μεγάλος Περίπατος επέζησε και εξακολουθεί να ταλαιπωρεί!
Ευγενία Πρεβεδούρου
Καθηγήτρια Νομικής Σχολής ΑΠΘ
Υποσημειώσεις:
[1] Σημειώνεται ότι το άρθρο 65 παρ. 7 του Ν. 4688/2020, «Ειδικές μορφές τουρισμού, διατάξεις για την τουριστική ανάπτυξη και άλλες διατάξεις» (ο οποίος δημοσιεύτηκε στις 24.5.2020, δηλ. 3 μέρες μετά τη δημοσίευση της προσβαλλόμενης ΚΥΑ και πριν από την πρώτη συζήτηση της αίτησης ακύρωσης [22.9.2020]), χορηγεί στους Δήμους εξουσιοδότηση για τη λήψη μέτρων όπως αυτά της ΚΥΑ: “7. Για επιτακτικούς λόγους αντιμετώπισης σοβαρού κινδύνου δημόσιας υγείας που συνίσταται στη μείωση του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19, επιβάλλονται ως μέτρα πρόληψης και για το απολύτως αναγκαίο χρονικό διάστημα, προσωρινά κυκλοφοριακά μέτρα και ρυθμίσεις αύξησης του χώρου για την εξυπηρέτηση των πεζών και των μετακινούμενων με ήπιες μορφές μετακίνησης. Με απόφαση της Επιτροπής Ποιότητας Ζωής του οικείου δήμου ή της οικείας περιφέρειας, η οποία εκδίδεται κατά παρέκκλιση του άρθρου 52 του Κώδικα Οδικής Κυκλοφορίας (ν. 2696/1999, Α 57) και του άρθρου 225 του ν. 3852/2010 (Α 87), και ύστερα από μελέτη της Τεχνικής Υπηρεσίας, είναι δυνατή η απαγόρευση κυκλοφορίας οχημάτων σε οδούς αρμοδιότητάς τους, είτε για ορισμένες ώρες της ημέρας είτε για το σύνολο της ημέρας, καθώς και η προσωρινή απαγόρευση στάσης και στάθμευσης, υπό την προϋπόθεση ακώλυτης διέλευσης οχημάτων άμεσης ανάγκης και διέλευσης/στάσης/στάθμευσης οχημάτων μονίμων κατοίκων και ΑμεΑ. Με όμοια απόφαση είναι δυνατή η δημιουργία προσωρινών διαδρόμων κίνησης πεζών, προσωρινών διαδρόμων κίνησης ποδηλάτου και προσωρινή δημιουργία περιοχών ήπιας κυκλοφορίας ή δρόμων ήπιας κυκλοφορίας με μείωση του ορίου ταχύτητας στα τριάντα (30) χλμ/ώρα, σε τοπικές οδούς ή σε περιοχές κατοικίας. Οι αποφάσεις της περίπτωσης αυτής ισχύουν μέχρι 30.11.2020” (βλ. και ΣτΕ ΕΑ 172/2020). Θα μπορούσε, μάλιστα, να υποστηριχθεί ότι η εν λόγω νομοθετική μεταβολή επιφέρει κατάργηση της δίκης (βλ. συναφώς ΣτΕ Ολ 1661/2009, 4754/2012, 685/2019).
[2] Παρά τις αντιρρήσεις της θεωρίας [ενδεικτικά Κ. Χρυσόγονος, Συνταγματικό Δίκαιο, Νομική Βιλβιοθήκη, 2014, σ. 303, Π. Παραράς, Σύνταγμα 1975-Corpus I, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1985, σ. 483], οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου συχνά παρέχουν εξουσιοδότηση στη Διοίκηση και το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται παγίως την εγκυρότητα των εν λόγω εξουσιοδοτήσεων: ΣτΕ Ολ 1901/2014, σκέψη 21. Εν προκειμένω, ήδη κατά τη δημοσίευση της επίμαχης ΚΥΑ, οι δύο από τις τρεις ΠΝΠ, οι οποίες περιείχαν και τις ουσιαστικές εξουσιοδοτικές διατάξεις, είχαν ήδη κυρωθεί με τους Ν. 4682/2020 και 4683/2020 (η από 13.4.2020 ΠΝΠ αφορά τις κυρώσεις για την παραβίαση των μέτρων της πανδημίας).
[3] Συσταλτική ερμηνεία του άρθρου 32 παρ. 2 και 3 του ΠΔ 18/1989 στην πρόσφατη νομολογία: ΣτΕ 1805/2018, σκέψη 6, 2832/2019, σκέψη 3, 448/2020, σκέψη 11, 1296/2020, σκέψη 1.
[4] ΣτΕ 350/2013, 2984/2012, 3826/2011, 2929/2010, 2107/2009, 2276/2008.
[5] ΣτΕ Ολ 618-623/2013, Ολ 3919/2010.
[6] ΣτΕ 1720/2020, 1159/2020, 2293/2019, 2032/2019, 96/2019, 805/2018, 2049/2017, 817/2016, 4799/2012, Ολ 1210/2010, 3748/2008, 1969/2007, 3888/2006. Βλ. συναφώς Γ. Δεληγιάννη, Σκέψεις για την έννοια και τον δικαστικό έλεγχο των κανονιστικών πράξεων, ΤομΤιμ του ΣτΕ 1929-1979, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1979, σ. 583· E. Πρεβεδούρου, Η αιτιολογία των κανονιστικών πράξεων, in Ι. Στράγγα/Αντ. Χάνου/Χαρ. Παπαχαραλάμπους/Δημ. Πυργάκη/Μ. Τσαπόγα (επιμ.), Αιτιολόγηση, νομιμοποίηση και δίκαιο. Εισηγήσεις ανακοινωθείσες στο Διεπιστημονικό Φροντιστήριο 2012-2013, Εκδ. Σάκκουλα-Nomos-L’Harmattan, 2014, Tόμος 6Β, σ. 935-963. Επίσης, Δ. Γρατσία, Ο δικαστικός έλεγχος του κύρους του κανόνα δικαίου: Αθήνα και Λουξεμβούργο, αποκλίσεις και συγκλίσεις, ΘΠΔΔ/8-9/2017, σ. 782-790, Χρ. Ντουχάνη, Ο δικαστικός έλεγχος του κύρους των κανόνων δικαίου και, ιδίως, των κανονιστικών διοικητικών πράξεων, ΘΠΔΔ/8-9/2017, σ. 795-799]
[7] ΣτΕ Ολ 1210/2010, 1720/2020.
[8] ΣτΕ 3188/2004, 456/2010
[9] ΣτΕ 1721/2020, 800/2014, 1437/2013.
[10] ΣτΕ 805/2018.
[11] ΣτΕ 3474/2017, 1964/2013, 2020/2012, 3626/2010, 2107/2009.
[12] Χαρακτηριστική κατά τούτο η ΣτΕ 1159/2020. Βλ. και Χρ. Μουκίου, Η κανονιστική αρμοδιότητα της διοίκησης υπό το πρίσμα νεότερων νομολογιακών εξελίξεων, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2009, σ. 419 επ.
[13] ΣτΕ 3998/2011, 1437/2013, 3750/2014, 2508/2015, 1486/2020, 1489/2020. Είναι γεγονός ότι, στην πράξη, η ευδοκίμηση του λόγου «κατάχρηση εξουσίας» και για τις ατομικές διοικητικές πράξεις τείνει στο μηδέν, στην περίπτωση των κανονιστικών όμως πράξεων, το Δικαστήριο τον απορρίπτει ως απαράδεκτο.
[14] Αντίστοιχα μέτρα, για τον ίδιο σκοπό της αντιμετώπισης της πανδημίας, προβλέπονται και σε άλλες πόλεις. Βλ., όλως ενδεικτικώς, στη Βαρκελώνη: https://www.barcelona.cat/en/noticia/more-space-for-walking-cycling-and-getting-around-on-public-transport_967156. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η Κυβέρνηση εξέδωσε, στις 13.5.2020, τεύχος με οδηγίες υπό τον τίτλο «COVID- 19 Secure: Safer Public Places – Urban Centres and Green Spaces» (το οποίο είναι διαθέσιμο στον υπερσύνδεσμο https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5fc65d638fa8f5474a9d313e/201112_Safer_Urban_Centres_and_Green_Spaces_guidance_v7.10.pdf).
Στο Κεφάλαιο 4.1 αυτού αναφέρονται τα εξής: «To ensure social distancing in urban centres, owners and operators are advised to consider the utilisation of pedestrian space, movement of people, queuing requirements and traffic management. The focus should be on temporary interventions in areas of highest footfall, particularly those that provide a range of attractions and services as they pose the greatest risk. This guidance should be read alongside guidance and advice produced by the Department for Transport regarding the reallocation of road space for active travel and social distancing. … Every urban centre will have its own unique issues and temporary interventions that can be introduced to enable social distancing. However, there willbe some common issues. The diagram below identifies key urban centres that are likely to be focal zones. These are likely to be areas of constrained space and with high levels of footfall». Τέλος, σχετικό είναι και το έντυπο με τίτλο «COVID-19 and urban mobility: impacts and perspectives» που συνετάγη τον Σεπτέμβριο του 2020 από το Θεματικό Τμήμα Διαρθρωτικής Πολιτικής και Πολιτικής Συνοχής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (το οποίο είναι διαθέσιμο στον υπερσύνδεσμο https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2020/652213/IPOL_IDA(2020)652213_EN.pdf).
[15] http://www.cityofathens.gr/sites/default/files/2020_11_ds_11-05-20.pdf . Στο Κεφάλαιο 3.1.1 του εγγράφου αναφέρονται τα εξής: «Before the outbreak of the pandemic, many European cities had already begun to introduce measures that favoured soft modes and a remodeling of the urban space in favor of active mobility and to the detriment of motorised transport modes. This is encouraged also at the European policy level5 through various guidelines and policies. However, a recent report from the European Court of Auditors (ECA) found these efforts to be so far inadequate. The current emergency represents an opportunity to accelerate a radical rethinking of space and the ways for moving in it. In terms of distance undertaken for commuting, 36.2% of Europeans travel fewer than 10 km, therefore making a switch to walking and cycling for this segment a feasible option. However, the space and infrastructure dedicated to these modes is not adequate … This highlights the need for wider footpaths that provide more space for people to move, but also the necessary space for lining up on the sidewalks, given the access restrictions to shops and public places. Many measures have already been tested on a temporary basis in the immediate post-lockdown phase (see section 2). The challenge is to make them permanent and compatible with the urban transport system. … However, implementation on a permanent level must be foreseen from the beginning. Stricter speed limits (20 or 30 km/h) can permanently support the establishment of residential areas and streets in which priority is given to pedestrians and cyclists. …».
[16] Χάριν ακρίβειας, παρατίθενται τα κρίσιμα σημεία της (αναρτηθείσας στη ΔΙΑΥΓΕΙΑ) 250/2020 «απόφασης» του Δημοτικού Συμβουλίου που άπτονται της προστασίας της δημόσιας υγείας, τα οποία έχουν ως εξής: «Σύμφωνα με την έως σήμερα διεθνή πρακτική, στην αντιμετώπιση της κρίσης του κορωνοϊού μπορούν, μεταξύ άλλων μέτρων πρόληψης και προστασίας, να συνεισφέρουν και οι κυκλοφοριακές ρυθμίσεις, έτσι ώστε: – να εξασφαλίζεται η κοινωνική απόσταση στον δημόσιο χώρο με μεγαλύτερες αποστάσεις ανάμεσα στους πεζούς, – να αποφεύγεται ο συνωστισμός στα Μ.Μ.Μ. με την προώθηση εναλλακτικών τρόπων μετακίνησης (πεζή, ποδήλατα), – να διασφαλίζεται ότι δεν θα προκύψει επιβάρυνση των νοσοκομείων από παθόντες σε τροχαία- οδικά ατυχήματα με μείωση της ταχύτητας των οχημάτων. … Στο ανωτέρω πλαίσιο αρμοδιοτήτων, η λήψη μέτρων για την αντιμετώπιση της υγειονομικής κρίσης στη χώρα γίνεται η αιτία και η αφορμή της διαφορετικής αντιμετώπισης του κοινόχρηστου χώρου και του χώρου κυκλοφορίας πεζών και οχημάτων στην περιοχή του Κέντρου της Αθήνας. Η προτεραιότητα στον πεζό και στα Μ.Μ.Μ. αλλά και η μείωση της κυκλοφορίας των Ι.Χ. οχημάτων εξασφαλίζει τις απαραίτητες εκείνες συνθήκες για την αντιμετώπιση της εξάπλωσης του ιού και δίνει την ευκαιρία στις αρμόδιες αρχές να χτίσουν τα θεμέλια για την περαιτέρω αναβάθμιση του Κέντρου της πόλης και την ανάδειξη του αρχιτεκτονικού της ιστού. Ο Δήμος Αθηναίων, για επιτακτικούς λόγους δημόσιας υγείας που συνίστανται στη μείωση του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19, ως συμπληρωματικό μέτρο πρόληψης και για το απολύτως αναγκαίο χρονικό διάστημα διάρκειας των μέτρων, προτείνει σχέδιο με προσωρινές ρυθμίσεις και μέτρα της κυκλοφορίας των οχημάτων στην περιοχή του Κέντρου της Αθήνας. Οι σχετικές ρυθμίσεις κρίνονται απαραίτητες για την απελευθέρωση δημόσιου χώρου και τη μετακίνηση των πεζών και των μετακινούμενων με ήπια μέσα μετακίνησης στην περιοχή του Κέντρου της Αθήνας. …».
[17] Στο προοίμιο της προσβαλλόμενης, το στοιχείο 16 αναφέρει τα εξής: “Τη συνδρομή επιτακτικών λόγων αντιμετώπισης σοβαρού κινδύνου δημόσιας υγείας που συνίστανται στη μείωση του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19 και οι οποίοι επιβάλλουν, ως μέτρα πρόληψης και για το απολύτως αναγκαίο χρονικό διάστημα, τον περιορισμό κυκλοφορίας των οχημάτων, καθώς και την αύξηση του χώρου για τη μετακίνηση των πεζών και των μετακινούμενων με ήπια μέσα μετακίνησης στην περιοχή του Κέντρου της Αθήνας”.
[18] Εύστοχα η Β. Mπουκουβάλα, Νομοθετική εξουσιοδότηση, έλεγχος συνταγματικότητας και έλεγχος νομιμότητας των εκδοθεισών κανονιστικών διοικητικών πράξεων. Παρουσίαση της 1992/2020 απόφασης του Δ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας,εντοπίζει εν προκειμένω «έμμεση» αναφορά του Δικαστηρίου στη διάταξη του άρθρου 59 παρ. 1 εδ. α΄ του Ν. 4622/2019, σύμφωνα με το οποίο εξουσιοδοτικές διατάξεις, κατά το μέρος και με τον τρόπο που επιτρέπονται από το ισχύον Σύνταγμα, θεσπίζονται μόνο εάν ο σκοπός της εξουσιοδότησης δεν μπορεί να επιτευχθεί με τη χρήση υφιστάμενων εξουσιοδοτήσεων.
[19] BVerfG, Beschluss der 1.Kammer des Ersten Senats vom 15.April 2020 – 1 BvR 828/20 -, Rn.12. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 5.Dezember 2020-1 BvQ 145/20-, Rn. 1-9 (βλ. ιδίως Rn. 7)
[20] CdE, 6.9.2020, Ministre des solidarités et de la santé c. M.D… et autre, n° 443750, σκέψη 10 και Ministre des solidarités et de la santé c. Association « Les Essentialistes – région Auvergne-Rhône-Alpes, n° 443751, σκέψη 10.
[21] Β. Καψάλη, Παρατηρήσεις Προσωρινές κυκλοφοριακές ρυθμίσεις στο κέντρο της Αθήνας («Μεγάλος Περίπατος») – ακύρωση ελλείψει εξουσιοδοτικού ερείσματος (υπό την ΣτΕ1992/2020) Αρμενόπουλος 2020, σ. 2098.
[22] Στο ίδιο πλαίσιο εντάσσεται και η προσέγγιση του ΔΕΕ ως προς την ερμηνεία της έννοιας του δικαστηρίου κράτους μέλους που μπορεί ή υποχρεούται, σύμφωνα με το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, να υποβάλλει προδικαστικό ερώτημα σχετικά με την ερμηνεία του ενωσιακού δικαίου. Η «γενναιόδωρη», κατά το αρχικό στάδιο της νομολογίας, αναγνώριση της ιδιότητας του «δικαστηρίου κράτους μέλους» στα εθνικά όργανα που υπέβαλλαν προδικαστικά ερωτήματα χαρακτηρίσθηκε ενίοτε ως έκφανση δικαστικού ακτιβισμού, αφού καταλήγει σε διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της προδικαστικής παραπομπής και, συνακολούθως, της ίδιας της αρμοδιότητας του ΔΕΕ. Η προσέγγιση αυτή σκοπούσε στην ενθάρρυνση της προδικαστικής παραπομπής που είχε καθοριστική σημασία για την οικοδόμηση και παγίωση της κοινοτικής έννομης τάξης. Δικαιολογήθηκε, λοιπόν, από την ανάγκη διασφάλισης της ενιαίας και ομοιόμορφης ερμηνείας και εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου σε όλα τα κράτη μέλη. Η αντίθετη τάση, που εντοπίζεται σε μεταγενέστερες αποφάσεις του Δικαστηρίου και έγκειται στον αυστηρότερο έλεγχο των χαρακτηριστικών των αιτούντων οργάνων και στον πιο φειδωλό χαρακτηρισμό τους ως «δικαστηρίων», αντιμετωπίσθηκε από τη θεωρία ως έκφανση judicial passivism, δηλαδή ως περιορισμός του Δικαστηρίου στον ρόλο δικαιοδοτικού οργάνου που δεν οικειοποιείται εξουσίες του νομοθέτη.
[23] Β. Mπουκουβάλα, Νομοθετική εξουσιοδότηση, έλεγχος συνταγματικότητας και έλεγχος νομιμότητας των εκδοθεισών κανονιστικών διοικητικών πράξεων, όπ. π., με παραπομπή σε Α. Μάνεση, Ζητήματα νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων, in Συνταγματική θεωρία και πράξη, Ι, 1980, σ.σ. 280 επ.
[24] Βλ. συναφώς Η. Κουβαρά, Οι συνέπειες των δικαστικών αποφάσεων ως θεμέλιο των νομικών κρίσεων, Νομική Βιβλιοθήκη, 2020.
