Με την απόφαση 622/2021 το Συμβούλιο της Επικρατείας αναίρεσε απόφαση Διοικητικού Εφετείου το οποίο αρνήθηκε να καταλογίσει στο Δημόσιο ευθύνη για χρηματική ικανοποίηση ηθικής βλάβης λόγω σοβαρών περιπλοκών υγείας που προκλήθηκαν από υποχρεωτικό εμβολιασμό σε παιδί. Πρόκειται για απόφαση που εφαρμόζει το νέο καθεστώς της ευθύνης του Δημοσίου από νόμιμες πράξεις, καταρρίπτοντας το δικονομικό σκόπελο που προέβαλε το Διοικητικό Εφετείο Αθηνών (Α). Η λειτουργία αυτού του είδους ευθύνης μας βοηθά να κατανοήσουμε ότι εντέλει το δικαστήριο νομιμοποιεί τον εμβολιασμό (Β).
(Α) Η Ευθύνη από νόμιμες πράξεις
Παραδοσιακά η ευθύνη του Δημοσίου να αποζημιώσει πολίτη για ζημία που αυτός υπέστη λόγω ενέργειας οργάνων του Δημοσίου κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας απαιτεί η πράξη (ή και παράλειψη) των δημοσίων οργάνων να παραβιάζει την αρχή της νομιμότητας (α. 105 ΕισΝΑΚ). Έχουν προταθεί πολλά θεμέλια για αυτήν την ευθύνη του Δημοσίου, τα δύο που έχουν προταθεί συχνότερα είναι η αρχή της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4 παράγραφος 5 του Συντάγματος και η αρχή του κράτους δικαίου[1].
Το 2014 το Συμβούλιο της Επικρατείας με την απόφαση 1501/2014 της Ολομέλειάς του, καθιέρωσε τη δυνατότητα αποζημίωσης του πολίτη λόγω νόμιμων ενεργειών των οργάνων του Δημοσίου, κατ’ ανάλογη εφαρμογή του κλασικού καθεστώτος της ευθύνης από παράνομες ενέργειες και το θεμελίωσε στην αρχή της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών[2]. Επομένως οι λοιπές προϋποθέσεις για την αποζημίωση, πράξη ή παράλειψη των οργάνων του Δημοσίου, ύπαρξη ζημιάς/βλάβης[3] και η τελευταία να συνδέεται αιτιωδώς με την πράξη ή παράλειψη ισχύουν. Προφανώς δεν ισχύει η προϋπόθεση της παρανομίας. Αυτή όμως η έλλειψη της παρανομίας τροποποιεί σημαντικά και την προϋπόθεση της ζημίας. Δεν αποκαθίσταται κάθε βλάβη, όπως στην περίπτωση παράνομης συμπεριφοράς των οργάνων του Δημοσίου: η ζημία πρέπει είναι «ιδιαίτερη και σπουδαία» και να αποτυπώνει «υπέρβαση των ορίων θυσίας» που είναι ανεκτό να υφίσταται ο πολίτης[4]. Οι νόμιμες ενέργειες του Δημοσίου θεωρούνται κατ’ αυτόν τον τρόπο για τους πολίτες «δημόσια βάρη».
Είναι σε αυτό το πλαίσιο που η απόφαση ΣτΕ 622/2021 εφαρμόζει το ανωτέρω νέο καθεστώς σε περίπτωση ζημίας από υποχρεωτικό εμβολιασμό κατ’ εφαρμογή της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών και της εκπλήρωσης του χρέους κοινωνικής αλληλεγγύης.. Πρέπει στο σημείο αυτό να σημειωθεί ότι, όπως προκύπτει, δεν υπήρξε κάποιου είδους πλημμέλεια στη διαδικασία του εμβολιασμού οφειλόμενη π.χ. σε ελαττωματικό υλικό ή κάποιου είδους αμέλεια του ιατρικού προσωπικού που διενήργησε τον εμβολιασμό: σε αυτήν την περίπτωση η ευθύνη του Δημοσίου θα ήταν από παράνομες πράξεις των οργάνων του, υπαγόμενη στο κλασικό καθεστώς της αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Όλα έγιναν σωστά και κατά τα φαινόμενα το παιδί υπέστη πολύ σοβαρή βλάβη από μία σπάνια παρενέργεια του εμβολίου.
Μετά την απόφαση αρχής της Ολομέλειας του ΣτΕ , πολλοί διάδικοι σε εκκρεμείς δίκες, προσπάθησαν να επικαλεστούν αυτή τη νέα ευθύνη σε εκκρεμείς δίκες, στις οποίες η παρανομία των οργάνων του Δημοσίου δεν ήταν σίγουρο ότι θα γίνει δεκτή. Πολύ γρήγορα αποφασίστηκε, όπως πρόκειται για ευθύνη που θεμελιώνεται σε άρθρο του Συντάγματος και όχι ευθέως στις διατάξεις για την αστική ευθύνη του Δημοσίου, που προϋποθέτουν παράνομη συμπεριφορά, ότι η επίκληση αυτού του είδους ευθύνης πρέπει να λάβει χώρα αυτοτελώς στο δικόγραφο της αγωγής για να εξεταστεί. Το Διοικητικό Εφετείο, αφού απέρριψε τον λόγο της αγωγής της μητέρας του παιδιού που επικαλούνταν παρανομία, θεώρησε ότι δεν απέρρεε από την αγωγή της επίκληση της ευθύνης.
Είναι στο σημείο αυτό που η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας αναιρεί την απόφαση του Διοικητικού Εφετείου. Εξετάζοντας την επικουρική βάση της αγωγής, το ανώτατο δικαστήριο θεώρησε ότι από την επικουρική βάση της αγωγής προέκυπτε ότι η ενάγουσα μητέρα επικαλούνταν αυτήν την ευθύνη. Κατά τα γενικώς ισχύοντα, επειδή ο δικαστής γνωρίζει το νόμο, ο ενάγων φέρει το βάρος στην αγωγή του να επικαλεστεί τα κατά νόμο πραγματικά περιστατικά που θεμελιώνουν το αίτημά του, χωρίς να είναι αναγκαίο να επικαλεστεί τις νομικές διατάξεις. Το ακυρωτικό δικαστήριο θεώρησε ότι αυτό συνέτρεχε.
Αν κάποιος το σκεφτεί παραπάνω, θα καταλάβει ότι μολονότι αυτή η διάκριση ανάμεσα στην επίκληση του λόγου στην αγωγή και την επίκληση της νομικής διάταξης, είναι θεωρητικά σαφής, στην πραγματικότητα μπορεί να καταστεί δυσχερής ο διαχωρισμός των αγωγών που επικαλούνται τα κατά νόμο πραγματικά περιστατικά και αυτών που δεν τα επικαλούνται. Εν προκειμένω το ανώτατο δικαστήριο, χωρίς να υποπέσει σε αντίφαση, καθώς χρησιμοποίησε γνωστή δικονομική ρύθμιση, πάντως αποδεικνύεται λιγότερο αυστηρό από το Διοικητικό Εφετείο στον τρόπο που υπήγαγε το δικόγραφο στην πρώτη και όχι στη δεύτερη κατηγορία.
Β) Η νομιμοποίηση του εμβολιασμού
Παραδοσιακά, η λειτουργία (δηλαδή ο σκοπός) της αστικής ευθύνης του Δημοσίου είναι διττή. Η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου έχει καταρχήν, όπως κάθε μορφή αστικής ευθύνης, αποζημιωτική λειτουργία για τα θύματα: η αστική ευθύνη είναι θεσμός της διορθωτικής δικαιοσύνης: όποιος έβλαψε την περιουσία ή την προσωπικότητα άλλου, πρέπει να αποκαταστήσει αυτή τη βλάβη. Η δεύτερη λειτουργία της αστικής ευθύνης είναι η κυρωτική: κατά κάποιο τρόπο ο υπόχρεος σε αποζημίωση τιμωρείται γιατί παραβίασε καθήκοντα και στάνταρ συμπεριφοράς που επιβάλλει η έννομη τάξη και αυτή η παραβίαση γεννά την αποζημιωτική του υποχρέωση.
Στην περίπτωση της αποζημιωτικής ευθύνης από νόμιμες πράξεις του Δημοσίου, διαπιστώνεται ένα χάσμα: η αποζημιωτική λειτουργία είναι προφανής, όμως φαίνεται να ελλείπει η κυρωτική λειτουργία. Το Συμβούλιο της Επικρατείας απέρριψε με σαφήνεια, συμφωνώντας με το Διοικητικό Εφετείο Αθηνών, ότι το Δημόσιο παρανόμησε στη διαδικασία του υποχρεωτικού εμβολιασμού και ρητά απέρριψε τον λόγο της ενάγουσας για ευθύνη από την παράλειψη θέσπισης αποζημίωσης απορρέουσας από το Σύνταγμα ή από τη Διεθνή Σύμβαση για τα δικαιώματα του παιδιού. Το Δημόσιο δεν παρανόμησε. Το θύμα ήταν άτυχο. Ατύχησε όμως στο πλαίσιο μιας δημόσιας δραστηριότητας (υποχρεωτικός εμβολιασμός) η οποία, γι’ αυτό, ήταν ένα δημόσιο βάρος. Το δυσανάλογο της βλάβης του σημαίνει ότι η ισότητα επιτάσσει να αντιμετωπιστεί διαφορετικά από τους υπόλοιπους εμβολιασμένους (οι οποίοι δεν δικαιούνται αποζημίωσης λόγω π.χ. προφανών και επιφανειακών παρενεργειών ως ο ολιγοήμερος πυρετός).
Ήδη από τον μεσοπόλεμο, στη Γαλλία, όπου η μορφή αυτή ευθύνης είχε ήδη καθιερωθεί, είχε παρατηρηθεί ότι το δικαστήριο σε αυτήν την περίπτωση προσπαθεί να βρει μία λύση για το βιοτικό πρόβλημα του θύματος, σημαίνοντας ταυτόχρονα ότι δεν μέμφεται τη Διοίκηση για κάποιου είδους εσφαλμένη συμπεριφορά και ότι δεν έχει κανένα πρόβλημα με την επανάληψη της συγκεκριμένης ζημιογόνου δραστηριότητας από τη Διοίκηση[5]. Στην πραγματικότητα, η συζήτηση για τις λειτουργίες της αποζημίωσης μπορεί να γίνει πολύπλοκη και ο θεσμός της αστικής ευθύνης να υπηρετεί και άλλες λειτουργίες[6]. Μία από αυτές είναι η νομιμοποιητική της διοικητικής δράσης: αν νόμιμες και θεμιτές δραστηριότητες μπορεί να είναι ζημιογόνες, η καθιέρωση μιας μορφής ευθύνης για τις πιο σοκαριστικές μορφές βλάβης εμπεδώνει την αποδοχή από τους πολίτες της θεμιτής, αλλά ενίοτε ζημιογόνου, διοικητικής δραστηριότητας, εν προκειμένω του υποχρεωτικού εμβολιασμού.
Κάπως έτσι η αστική ευθύνη από νόμιμες πράξεις της Διοίκησης είναι στο μεταίχμιο ανάμεσα στην αστική ευθύνη και σε μια καθαυτό εγγυητική ευθύνη. Παραμένει στο πεδίο της αστικής ευθύνης λόγω ύπαρξης ζημιογόνου συμπεριφοράς καταλογιζόμενης στο Δημόσιο και του θεμελίου της αρχής της ισότητας των δημοσίων βαρών. Όμως η αναφορά στην εκπλήρωση του χρέους της αλληλεγγύης του άρ. 25 του Συντάγματος αποκαλύπτει το μετέωρο της κατάστασης, που δεν ικανοποιεί κάποια πνεύματα[7]: σε περίπτωση που όντως ο νομοθέτης προβλέψει αποζημίωση είναι πολύ πιθανό να την αποσυνδέσει από τη συμπεριφορά των οργάνων του Δημοσίου και να την καταστήσει μια εγγυητική εκδήλωση αλληλεγγύης[8]. Στην πραγματικότητα, είναι η συχνότητα της σπουδαίας και ιδιαίτερης βλάβης θα το καθορίσει αυτό.
Ιωάννης Κουτσούκος
Δικηγόρος Αθηνών
Υποσημειώσεις:
[1] Βλ. Π. Παυλόπουλο, Η αστική ευθύνη του Δημοσίου. Ι. Γενική θεώρηση., Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1986. Στην πραγματικότητα ο συγγραφέας στηρίζεται κυρίως στη αρχή της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών.
[2] Βλ. Ε. Πρεβεδούρου, «Νομολογιακές εξελίξεις στο καθεστώς της αστικής ευθύνης του Δημοσίου: ΣτΕ Ολ 1501/2014 (ευθύνη από νόμιμες πράξεις, ευθύνη από πράξεις των οργάνων της δικαστικής εξουσίας, 19-03-2018)» σε https://www.prevedourou.gr/%CE%BD%CE%BF%CE%BC%CE%BF%CE%BB%CE%BF%CE%B3%CE%B9%CE%B1%CE%BA%CE%AD%CF%82-%CE%B5%CE%BE%CE%B5%CE%BB%CE%AF%CE%BE%CE%B5%CE%B9%CF%82-%CF%83%CF%84%CE%BF-%CE%BA%CE%B1%CE%B8%CE%B5%CF%83%CF%84%CF%8E%CF%82/
[3] Για τις ανάγκες του παρόντος οι όροι χρησιμοποιούνται ως συνώνυμοι, αν και αυτό δεν είναι αυτονόητο. Έχει προταθεί ότι η ζημία είναι το γυμνό πραγματικό γεγονός και ότι η βλάβη είναι η νομικά αξιόλογη, άρα και αποκαθιστέα ζημιά, αποτυπώνοντας το συμφέρον του θύματος.
[4] Το κριτήριο της ιδιαίτερης και σπουδαίας βλάβης εφαρμόζει εδώ και πολλές δεκαετίες, έμμεσα αλλά σαφώς η γαλλική νομολογία, όπου η ευθύνη από νόμιμες πράξεις του Δημοσίου είναι ιδιαίτερα αναπτυγμένη. Το κριτήριο της υπέρμετρης θυσίας χρησιμοποιείται στη Γερμανία κυρίως σε ζητήματα προσβολής ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων, δεν υπάρχει εκεί ευρεία κατοχύρωση αυτού του είδους ευθύνης. Βλ. Α. Jacquemet-Gauché, La Responsabilité de la puissance publique en France et en Allemagne, Bibliothèque de droit public, LGDJ, Paris, 2013. Θα μπορούσαμε να πιθανολογήσουμε ότι η σώρευση των κριτηρίων από μία έννομη τάξη που χρησιμοποιεί το ένα κριτήριο ευρέως και από μία άλλη που χρησιμοποιεί το άλλο κριτήριο περιορισμένα, αποτυπώνει μία συνετή στάση για την αποφυγή υπέρμετρης εφαρμογής.
[5] Βλ. P. Duez, La responsabilité de la puissance publique (en dehors du contrat), 2η εκδ., 1938, ανατύπωση σε Collection Dalloz, Dalloz, Paris, 2012
[6] D. Lochak, « Réflexion sur les fonctions sociales de la responsabilité administrative », σε Les mutations du droit administratif, May 1993, Amiens, σ. 275 επ.
[7] Βλ. την προσπάθεια τελικά η ευθύνη αυτή να απορροφηθεί διανοητικά από την κλασική αστική ευθύνη, B. Camguilhem, Recherche sur les fondements de la responsabilité sans faute en droit administratif, Nouvelle Bibliothèque des thèses, Dalloz, Paris, 2014
[8] Αυτό έκανε ο Γάλλος νομοθέτης το 2002, ενώ το 1964 είχε καθιερώσει ευθύνη από νομιμες πράξεις. Βλ. A. Frank, Le droit de la responsabilité administrative a l’épreuve des fonds d’indemnisation, Logiques Juridiques, L’ Harmattan, Paris, 2008
