Με την «εγκύκλιο» της 1ης Ιουνίου 2021, με θέμα «Εξέταση υπαλλήλων ως μαρτύρων σε δίκες με διάδικο το Ελληνικό Δημόσιο», το Γραφείο Νομικού Συμβούλου στο Υπουργείο Μετανάστευσης και Ασύλου ενημέρωσε τους υπαλλήλους του Υπουργείου ότι «αποτελεί πειθαρχικό παράπτωμα και ποινικό αδίκημα» η ένορκη κατάθεσή τους σε βάρος του Ελληνικού Δημοσίου, σε δίκες στις οποίες αυτό είναι διάδικος. «Η ένορκη κατάθεση υπαλλήλων των Υπηρεσιών του Υπουργείου είναι δυνατή μόνο προς επίρρωση των ισχυρισμών του Ελληνικού Δημοσίου […]». Νέα ανακοίνωση του ανωτέρω φορέα περιορίστηκε σε παράθεση ισχυουσών διατάξεων χωρίς να διευκρινίσει το ζήτημα και να ανακαλέσει την προηγούμενη μη νόμιμη «εγκύκλιο». Εντέλει, τρίτη ανακοίνωση αποκατάστησε τα πράγματα.[1] Το θέμα όμως που προέκυψε παρουσιάζει αξιοσημείωτο συνταγματικό ενδιαφέρον από πολλές απόψεις.
1. Το δικαίωμα του πολίτη να καταθέσει ως μάρτυρας στο δικαστήριο
Το παράγωγο δικαίωμα μαρτυρίας κάθε πολίτη συνάγεται ερμηνευτικά από θεμελιώδη συνταγματικά δικαιώματα: α) ελευθερία της έκφρασης, β) δικαίωμα πληροφόρησης (αναφορικά με τα γεγονότα που είναι σε γνώση του μάρτυρα), γ) συμμετοχή με την ιδιότητα του μάρτυρα στην απονομή της δικαιοσύνης σύμφωνα με το άρθρ. 20 § 1 Σ. για την παροχή δικαστικής προστασίας κ.α.
Επίσης το δικαίωμα μαρτυρικής κατάθεσης βρίσκει απώτερο θεμέλιο στο άρθρ. 26 § 3 Σ. που ορίζει ότι οι αποφάσεις των δικαστηρίων εκτελούνται στο όνομα του ελληνικού λαού. Αυτή «η φράση σημαίνει πως η δικαιοσύνη απονέμεται κατ’ εντολήν των πολιτών και προς όφελός τους».[2]
Το παράγωγο δικαίωμα μαρτυρικής κατάθεσης αποτελεί λοιπόν μικτό δικαίωμα, ατομικό, διαδικαστικό και στον πυρήνα του πολιτικό, σύμφωνα με τη σύνδεση της λαϊκής κυριαρχίας με την αμεροληψία στη δημόσια σφαίρα, όπου η ορθότητα μιας δημοκρατικά νομιμοποιημένης απόφασης δεν εξαντλείται στο τυπικό διαδικαστικό σκέλος της πλειοψηφικής επιλογής, αλλά εκτείνεται και στη συμφωνία της απόφασης των οργάνων της πολιτείας προς τα ουσιαστικά κριτήρια της αλήθειας, της λογικής και της δικαιοσύνης.[3]
2. Η μαρτυρική κατάθεση του δημοσίου υπαλλήλου ως δικαίωμα και ως καθήκον
2.1. Ο δημόσιος υπάλληλος διατηρεί το δικαίωμα να καταθέσει ως μάρτυρας, σύμφωνα με τα ανωτέρω, αλλά το δικαίωμα αυτό περιορίζεται από την υποχρέωση εχεμύθειας σε σχέση με όσα απόρρητα ή εμπιστευτικά γνωρίζει υπηρεσιακώς.
Ο Υπαλληλικός Κώδικας (ν. 3528/2007) προβλέπει (άρθρ. 45 § 1) ότι: «Η ελευθερία της έκφρασης […] της υπηρεσιακής κριτικής των πράξεων της προϊσταμένης αρχής, αποτελεί δικαίωμα των υπαλλήλων και τελεί υπό την εγγύηση του Κράτους. Δεν επιτρέπονται διακρίσεις των υπαλλήλων λόγω των πεποιθήσεων ή των απόψεων τους ή της κριτικής των πράξεων της προϊσταμένης αρχής». Συνεπώς, κατ’ αρχήν, το παράγωγο συνταγματικό δικαίωμα μαρτυρικής κατάθεσης το έχει και ο δημόσιος υπάλληλος.
Αλλά το άρθρ. 26 § 1 ΥΚ ορίζει ότι «ο υπάλληλος οφείλει να τηρεί εχεμύθεια για θέματα που χαρακτηρίζονται ως απόρρητα από τις κείμενες διατάξεις. Οφείλει επίσης να τηρεί εχεμύθεια σε κάθε περίπτωση που αυτό επιβάλλεται από την κοινή πείρα και λογική, για γεγονότα ή πληροφορίες των οποίων λαμβάνει γνώση κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του ή επ` ευκαιρία αυτών. […] 3. Μαρτυρία ή πραγματογνωμοσύνη για θέματα απόρρητα επιτρέπεται μόνο με άδεια του οικείου Υπουργού».
Κατ’ ακολουθία, οι δικονομικές διατάξεις προβλέπουν παγίως ότι αποκλείεται να εξεταστούν ως μάρτυρες δημόσιοι υπάλληλοι εφόσον η φύση των θεμάτων επιβάλλει εχεμύθεια, ο δε αποκλεισμός μπορεί να αρθεί μόνον ύστερα από σχετική έγγραφη άδεια του οικείου υπουργού ή του αρμόδιου οργάνου του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή του νομικού προσώπου (άρθρ. 285 § 2. Δικ. Ελ.Συν ν. 4700/2020, άρθρ. 212 § 1 ΚΠΔ ν. 4620/2019, άρθρ. 183 § 1 ΚΔΔ ν. 2717/1999, άρθρ. 400 § 2 ΚΠολΔ).
2.2. Η μαρτυρική κατάθεση του δημοσίου υπαλλήλου στις δίκες που αφορούν το Ελληνικό Δημόσιο αποτελεί υπηρεσιακό καθήκον του υπαλλήλου. Αυτό προκύπτει από το άρθρ. 22 § 2 του ν. 3086/2002 για το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (ΝΣΚ): «Κάθε δημόσια αρχή και υπηρεσία υποχρεούται: […] β) σε έγκαιρη υπόδειξη των μαρτύρων του Δημοσίου, η κατάθεση των οποίων, εφόσον είναι δημόσιοι υπάλληλοι, είναι υποχρεωτική […]. Άρνηση, ολιγωρία ή πλημμελής εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών, συνιστά πειθαρχικό παράπτωμα […]».
Αλλά η μετατροπή της υποχρέωσης του δημοσίου υπαλλήλου να καταθέσει, σε υποχρέωσή του να καταθέσει μόνον υπέρ των συμφερόντων του Δημοσίου, όπως διέλαβε η «εγκύκλιος», παρερμηνεύει και διαστρεβλώνει την έννοια της ανωτέρω διάταξης. Κάτι τέτοιο δεν προκύπτει από το άρθρ. 22 § 2 το οποίο ούτε προκαταλαμβάνει το περιεχόμενο της κατάθεσης αλλά ούτε και θα ήταν δυνατόν να το κάνει, επειδή κάτι τέτοιο είναι αδιανόητο σε ένα κράτος δικαίου για πολλούς και σπουδαίους λόγους.
3. Το νομικό καθεστώς της μαρτυρικής κατάθεσης των δημοσίων υπαλλήλων στο πλαίσιο της διοικητικής δίκης και ο ρόλος του ΝΣΚ
3.1. Η υποχρέωση μαρτυρικής κατάθεσης μόνο υπέρ του δημοσίου είναι τελείως αντίθετη με την έννοια της απόδειξης που αφορά την αλήθεια πραγματικών γεγονότων (ενώ τιμωρείται η ψευδής κατάθεση με το άρθρ. 224 ΠΚ ν. 4619/2019).
Οι δημόσιοι υπάλληλοι κατά την άσκηση των καθηκόντων τους έχουν καθήκον αμεροληψίας και αντικειμενικότητας όπως προκύπτει από τα άρθρ. 29 § 3 Σ. για την κομματική ουδετερότητα των δημοσίων υπαλλήλων και 103 § 1 Σ., που ορίζει «ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι εκτελεστές της θέλησης του κράτους και υπηρετούν τον λαό. Οφείλουν πίστη στο Σύνταγμα και αφοσίωση στην πατρίδα». Επίσης οι δημόσιοι υπάλληλοι δεσμεύονται από την αρχή της νομιμότητας (άρθρ. 25 §1 ΥΚ): «Ο υπάλληλος είναι υπεύθυνος για την εκτέλεση των καθηκόντων του και τη νομιμότητα των υπηρεσιακών του ενεργειών».
Σειρά γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου με συνταγματική θεμελίωση επιβάλλουν στη διοίκηση τη δημοσιότητα και τη διαφάνεια, τη χρηστή διοίκηση και την προστατευόμενη εμπιστοσύνη, την ισότητα κλπ. Η αντιστροφή της εξαίρεσης που είναι το απόρρητο και η εμπιστευτικότητα σε κανόνα, όπως θα συνέβαινε με την απαγόρευση της μαρτυρίας των δημοσίων υπαλλήλων, αντιβαίνει στο Σύνταγμα. Τονίσθηκε προηγουμένως ότι οι πάγιες δικονομικές διατάξεις δεν θεσπίζουν γενική και απόλυτη απαγόρευση μαρτυρίας των δημοσίων υπαλλήλων αλλά ειδική και περιορισμένη, για απόρρητα και εμπιστευτικά θέματα.
3.2. Εξάλλου στη διοικητική δίκη ισχύουν οι πάγιες θεμελιώδεις δικονομικές αρχές της καλής πίστης, των χρηστών ηθών και του καθήκοντος αληθείας (άρθρ. 42 ΚΔΔ ν. 2717/1999). Επίσης η διοικητική δίκη έχει προεχόντως αντικειμενικό χαρακτήρα, δηλαδή την προστασία της νομιμότητας (ΣτΕ Ολομ. 106/1991).
Στο πλαίσιο της διοικητικής δίκης, ισχύει αυστηρό νομικό καθεστώς με άξονα τον διοικητικό φάκελο της υπόθεσης, ο οποίος υποβάλλεται στο δικαστήριο χωρίς διαλογή μεταξύ στοιχείων που ευνοούν τη διοίκηση και στοιχείων που δεν τη συμφέρουν.
Στην ακυρωτική δίκη, το άρθρ. 23 § 1 π.δ. 18/1989 ορίζει ότι «το Δημόσιο ή νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, κατά του οποίου στρέφεται η αίτηση ακυρώσεως ή η προσφυγή, έχει την υποχρέωση να εκθέτει τις απόψεις του για καθένα από τους προβαλλόμενους λόγους, διευκρινίζοντας σαφώς το συναφές με κάθε λόγο πραγματικό μέρος». Σημαντική είναι και η § 3 του άρθρου αυτού, σύμφωνα με την οποία ισχύουν ως προς τις απόψεις της διοίκησης οι «κανόνες που διέπουν τις διοικητικές πράξεις και με την ευθύνη που καθιερώνουν οι κανόνες αυτοί». Όπως επισημαίνεται εύστοχα, «η διοίκηση δεν υπέχει θέση απλού αντιδίκου, αλλά υπέχει αυξημένο καθήκον διαφώτισης του δικαστηρίου επί των τιθέμενων ζητημάτων».[4] Εξάλλου το άρθρ. 24 § 3 π.δ. 18/1989 προβλέπει ότι «εάν αναβληθεί η εκδίκαση της υπόθεσης μία φορά λόγω μη αποστολής των στοιχείων του φακέλου από τη διοίκηση, το Δικαστήριο μπορεί να προχωρήσει στην εκδίκασή της και κατά την εκτίμηση του να συναγάγει τεκμήριο ομολογίας για την πραγματική βάση των ισχυρισμών του αιτούντος».
Σύμφωνα με τον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (άρθρ. 129, 149 ν. 2717/1999), εάν η διοίκηση δεν αποστέλλει στο διοικητικό δικαστήριο τον φάκελο της υπόθεσης παρά την έκδοση σχετικής προδικαστικής απόφασης η οποία την υποχρεώνει να το πράξει, αυτό έχει ως συνέπεια τη δυνατότητα κίνησης πειθαρχικής δίωξης κατά των υπεύθυνων υπαλλήλων, ενώ επιτρέπει στο δικαστήριο να συναγάγει τεκμήριο ομολογίας των ισχυρισμών του ιδιώτη διαδίκου. Διαφορετικά, η αδράνεια αυτή της διοίκησης θα εξουδετέρωνε το δικαίωμα δικαστικής προστασίας (20 § 1 Σ.) (ΣτΕ 2628/2016). Περαιτέρω, μπορεί να επιβληθεί και χρηματική κύρωση σε βάρος της διοίκησης (βλ. ενδεικτικά ΔΠΑ 4291/2019).[5]
3.3. Τέλος η επίμαχη «εγκύκλιος» που απαγόρευσε τη μαρτυρική κατάθεση των δημοσίων υπαλλήλων εναντίον του Δημοσίου σε δίκες όπου αυτό είναι διάδικο παραβιάζει το νομικό καθεστώς του ΝΣΚ. Το ΝΣΚ δεν επιτρέπεται να ταυτίζεται με τη διοίκηση και τα μέλη του δεν είναι «δικηγόροι» της, ούτε τελούν σε σχέση ιδιαίτερης εξάρτησης με αυτήν. Αντίθετα, οφείλουν να επιτελούν τα καθήκοντά τους με γνώμονα το Σύνταγμα και τους νόμους (άρθρ. 100Α Σ. και άρθρ. 37 ν. 3086/2002 για το ΝΣΚ, ΣτΕ 585/2008, σκ. 17).
Συμπερασματικά, το κράτος δεν δικαιούται κατ’ αρχήν να απαγορεύσει σε δημόσιο υπάλληλο τη μαρτυρία σε βάρος του Ελληνικού Δημοσίου σε δίκες στις οποίες το Δημόσιο είναι διάδικος, εκτός αν τίθεται ζήτημα απορρήτου και εν γένει εχεμύθειας ή υπέρτερου, ιδίως υπηρεσιακού, δημοσίου συμφέροντος, το οποίο όμως πρέπει να επικαλεστεί και να αποδείξει το Δημόσιο.
Γιάννης Α. Τασόπουλος
Καθηγητής ΕΚΠΑ, Δικηγόρος
Υποσημειώσεις:
[1] Ο νομικός χαρακτηρισμός του εγγράφου αυτού (αριθ. πρωτ. 441 ΛΠ820/2021) ως «ερμηνευτικής εγκυκλίου» δεν δικαιολογείται καθότι αντιβαίνει στο γράμμα και το πνεύμα του ισχύοντος νομοθετικού πλαισίου για τις μαρτυρικές καταθέσεις των δημοσίων υπαλλήλων. Βλ. για το ιστορικό και για τις ανακοινώσεις, Εφ.Συν. 03.06.2021, 19:16, ενημερώθηκε στις: 03.06.2021, 20:31 «Αναδίπλωση από το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους για την αντισυνταγματική εγκύκλιο» https://www.efsyn.gr/politiki/kybernisi/296897_anadiplosi-apo-nomiko-symboylio-toy-kratoys-gia-tin-antisyntagmatiki
[2] Μ. Stolleis, Το μάτι του νόμου, νήσος 2020, σ. 132.
[3] Γ. Τασόπουλου, Η Λαϊκή Κυριαρχία και η πρόκληση της αμεροληψίας, Κριτική 2014, σ. 49-51, 54.
[4] Χ. Χρυσανθάκη, Εισηγήσεις Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου, 2η έκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2016, σ. 167.
[5] 2ο Τμήμα. Πηγή adjustice.gr
