1. Με την από 9 Ιουνίου 2021 κίνηση της διαδικασίας επί παραβάσει (infringement procedure) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κατά της Γερμανίας για τη διερεύνηση του κατά πόσον το Γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο (BuVErGe) παραβίασε την ευρωπαϊκή νομοθεσία με την απόφαση του της 5ης Μαΐου 2020 επί του προγράμματος ποσοτικής χαλάρωσης της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ), μια ασυνήθιστη και εξαιρετικά κρίσιμη νομικό-πολιτική σάγκα μπαίνει στην τρίτη φάση της.
Η πρώτη φάση συγκροτείται, φυσικά, από τη ίδια την απόφαση της 5ης Μαΐου, που λειτούργησε ως βόμβα μεγατόνων, όχι μόνο για τα εκπορευόμενα από την ΕΚΤ “προγράμματα στήριξης” εντός των συνεχών κρίσεων αλλά και για την ίδια τη λειτουργία του ενωσιακού δικαίου. Η δεύτερη φάση καθορίστηκε από την προσπάθεια “πολιτικής εξομάλυνσης” της δημιουργηθείσας διαφοράς, μέσω ενεργοποίησης της Γερμανικής Βουλής, σε συνεννόηση με την ΕΚΤ. Τώρα, στην τρίτη φάση, η αντιπαράθεση ξαναγίνεται δικαστική, ή επαπειλείται ότι μπορεί να φτάσει στα δικαστήρια, μόνο που αυτή τη φορά θα πρόκειται για το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
2. Η απόφαση της 5ης Μαΐου “προετοιμαζόταν” χρόνια: με κάθε σχετική με την πολιτική εμβάθυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης απόφαση του – ήδη από την «απόφαση Μάαστριχτ» και σε όλες τις μεταγενέστερες: Συνθήκη της Λισαβόνας, πρόγραμμα ΟΜΤ- το BuVErGe γινόταν όλο και πιο σκεπτικιστικό και ερχόταν όλο και πιο κοντά στο να χαρακτηριστεί ευρω-σκεπτικιστικό.
Με την επίμαχη ωστόσο απόφαση, το BuVErGe διέβη το Ρουβίκωνα: έκρινε ότι με τον τρόπο που τέθηκε σε εφαρμογή από την ΕΚΤ το πρόγραμμα PSPP (επρόκειτο για την αγορά τίτλων για αντιμετώπιση της χρηματοπιστωτικής κρίσης) παραβιαζόταν το γερμανικό Σύνταγμα, γιατί δεν τηρήθηκε, ή δεν εφαρμόστηκε ορθά, η αρχή της αναλογικότητας και έτσι “η ΕΚΤ έδρασε πέραν της δικαιοδοσίας της” (ultra vires). Με την απόφαση αυτή είχαμε για πρώτη φορά – να ο Ρουβίκων που ξεπεράστηκε – κρίση από εθνικό δικαστήριο περί λανθασμένης ερμηνείας του ενωσιακού δικαίου από το ΔΕΕ και, άρα, θέση σε αμφισβήτηση – με προφανείς πρακτικές αλλά και νομικές συνέπειες – της υπερίσχυσης του ενωσιακού δικαίου επί των εθνικών και της αποκλειστικής αρμοδιότητας του ΔΕΕ να επιλύει τα σχετικά ζητήματα (άρθρα 19 της Συνθήκης ΕΕ και 344 της Συνθήκης για τη Λειτουργία ΕΕ).
3. Σχεδόν ομόφωνη η διεθνής συνταγματική κοινότητα είχε κάνει λόγο για αδικαιολόγητη και επικίνδυνη νομική απόφανση. Όπως είχα γράψει στη δική μου συνεισφορά στον οικείο διάλογο: “Η απόφανση ότι η ΕΚΤ, ως ευρωπαϊκό όργανο, οφείλει και αυτή να σέβεται την αρχή της αναλογικότητας, που είναι και αρχή του ενωσιακού δικαίου, δεν είναι από μόνη της προβληματική. Εκείνο που είναι όχι μόνο προβληματικό, αλλά και νομικά ανυπόστατο είναι να θεωρείται ότι τον έλεγχο αυτού του είδους της “ενωσιακής αναλογικότητας” μπορεί να τον κάνει ένα εθνικό συνταγματικό δικαστήριο και μάλιστα παρακάμπτοντας ρητή αντίθετη ερμηνεία του μόνου αρμοδίου δικαιοδοτικού οργάνου, δηλαδή του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ). Άλλο το ότι κάθε ενωσιακή πολιτική, άρα και τα μέτρα που εκπορεύονται από την ΕΚΤ, δεν μπορεί να είναι ούτε αυθαίρετη, ούτε άνευ ορίων, ούτε ανέλεγκτη και άλλο να απονέμεται σε εθνικά δικαστικά όργανα, αποσπώμενη με τη βία από το φυσικό της δικαστή η αρμοδιότητα κρίσης αποφάσεων από ενωσιακά όργανα. Περισσότερο από ζήτημα υπερίσχυσης των κανόνων δικαίου, που βεβαίως έμμεσα τίθεται και αυτό, έχουμε παράβαση των επιπέδων αρμοδιότητας: όπως τις αποφάσεις στο όνομα της Ένωσης τις λαμβάνουν τα όργανα της Ένωσης, έτσι και τη νομιμότητά τους την κρίνει το δικαστήριο της Ένωσης και με βάση τις αρχές της Ένωσης – με βάση δηλαδή την “ενωσιακή αναλογικότητα” και όχι την “κατά το γερμανικό Σύνταγμα αναλογικότητα”. Ένα εθνικό δικαστήριο δεν δικαιούται να αποφανθεί ούτε για τη νομιμότητα των αποφάσεων μιας εθνικής κεντρικής τράπεζας, εφόσον αυτή, παρά το όνομα της, δεν αποτελεί εθνικό όργανο, αλλά τμήμα ενωσιακού οργάνου, του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών. Οποιαδήποτε διαφορετική εκδοχή δεν θα παραβίαζε μόνο την ανεξαρτησία του εν λόγω συστήματος και της καθεμίας κεντρικής τράπεζας χωριστά, αλλά θα υπήγαγε, με νομικά και λογικά απαράδεκτο τρόπο, μη εθνικές πολιτικές σε εθνικά δικαστήρια”.
Η απόφαση είχε και άλλα προβλήματα: υπό ευρεία έννοια πολιτικά – επιλογή του BuVErGe να συγκρουστεί ανοιχτά με το ΔΕΕ, πραγματολογικά – ότι δήθεν η ΕΚΤ δεν προέβη σε “σταθμίσεις”, δεν έκανε “μελέτη επιπτώσεων”, δεν “έλαβε υπόψη της” αυτά και τα άλλα στοιχεία, όταν όλα αυτά όχι μόνο έγιναν, αλλά και κατατέθηκαν ως απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα προς το ΔΕΕ, οικονομικά – από πουθενά δεν προκύπτει διάκριση ανάμεσα σε “νομισματική” πολιτική, επί της οποίας η ΕΚΤ μπορεί να επέμβει, και σε “οικονομική” πολιτική, που δήθεν κείται εντελώς εκτός πεδίου αρμοδιότητας ΕΚΤ. Το βασικό ωστόσο ζήτημα ήταν αυτό που έδωσε το έναυσμα για τον τρίτο γύρο: η ιεραρχία κανόνων δικαίου και δικαιοδοτικών οργάνων εντός του σύνθετου ενωσιακού οικοδομήματος.
4. Για το ζήτημα δε αυτό έχουμε, μετά την απόφαση της 5ης Μαΐου, την (έμμεση) “απάντηση” ενός άλλου ανώτατου εθνικού δικαστηρίου: του γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας. Στις από κοινού συζητηθείσες υποθέσεις 393099, 394922, 397844, 397851, 424717, 424718 με τον γενικό τίτλο “French data network και άλλοι”, το Conseil d ‘Etat έκρινε (απόφαση 21ης Απριλίου 2021), επ’ ευκαιρία ζητημάτων που άπτονταν της προστασίας προσωπικών δικαιωμάτων και της σχέσης του γαλλικού πλαισίου με τους κανόνες της Ένωσης, ότι “δεν ανήκει στο (Γάλλο) διοικητικό δικαστή να κρίνει τον σεβασμό στο δευτερογενές δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή στις αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ούτε την κατανομή των αρμοδιοτήτων ανάμεσα στην Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη-μέλη. Δεν θα μπορούσε να ασκήσει έλεγχο νομιμότητας (droit de conformite) των αποφάσεων του ΔΕΕ και, ιδίως, να αφαιρέσει από τέτοιες αποφάσεις την υποχρεωτικότητά τους έναντι όλων (la force obligatoire dont elles sont revetues)”.
5. Ως δικαιολογητικό λόγο του ανοίγματος διαδικασίας επί παραβάσει, η Επιτροπή αναφέρει ότι η απόφαση της 5ης Μαΐου συνιστά “σοβαρό δεδικασμένο” για την Ευρωπαϊκή Ένωση – ένα δεδικασμένο με το οποίο, προφανώς, η Επιτροπή δεν συμφωνεί και “απειλεί” να στείλει το ζήτημα για “λύση” στο ΔΕΕ. Η επιστολή γνωστοποίησης της εκκίνησης της διαδικασίας προς τη Γερμανία αποτελεί το πρώτο βήμα, για το οποίο δίδεται “προθεσμία απάντησης” δυο μηνών στην εγκαλούμενη χώρα. Αν η απάντηση δεν ικανοποιήσει την Επιτροπή, ως δεύτερο στάδιο προβλέπεται το λεγόμενο “επίσημο αίτημα προς συμμόρφωση” (που διαρκεί και αυτό δύο μήνες) και, αν δεν υπάρξει τέτοια συμμόρφωση, η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα, εντέλει, να παραπέμψει την υπόθεση στο ΔΕΕ. Υπόθεση – ας το επαναλάβουμε – που θα έχει ως διαδίκους από τη μία την Επιτροπή ως “θεματοφύλακα των Συνθηκών” και από την άλλη τη Γερμανία ως δυνητικώς παραβιάσασα τις ίδιες αυτές Συνθήκες. Κι εδώ είναι που αρχίζουν οι ιδιαιτερότητες της συγκεκριμένης “προσφυγής”.
6. Ενώ δεν είναι η πρώτη φορά που η Επιτροπή στρέφεται κατά της Γερμανίας (1987: υπόθεση 178/84 σχετικά με τον ορισμό της μπύρας, 1988: υπόθεση 18/87 σχετικά με τελωνειακά δικαιώματα, 1999: υπόθεση C-152/98 σχετικά με διασπορά επικίνδυνων ουσιών στο νερό, 2007: υπόθεση C-112/05 σχετικά με ειδικά εταιρικά δικαιώματα στην Κάτω Σαξονία, 2010, υπόθεση C-271/08 σχετικά με μια «δίκαια ισορροπία» ανάμεσα στα οικονομικά και στα κοινωνικά δικαιώματα), είναι η πρώτη φορά που στρέφεται κατά μιας χώρας λόγω «παράνομης» απόφασης δικαστηρίου της. Πόσο μάλλον που, στη συγκεκριμένη υπόθεση, η επίσημη χώρα, δηλαδή η κυβέρνηση της, είχε διαφωνήσει επί της απόφασης της 5ης Μαΐου, η δε κυβέρνηση είχε πρωτοστατήσει για την παροχή «διευκρινήσεων» από την Ομοσπονδιακή Βουλή, που συνέβαλλαν στην ικανοποίηση των «πρόσθετων εξηγήσεων» που είχε ζητήσει το BuVErGe. Η δε βέβαια συνεννόηση της Γερμανίδας Καγκελαρίου με τη Γερμανίδα Πρόεδρο της Επιτροπής και πρώην Υπουργό της φανερώνει ότι πιθανότατα η Γερμανία “θέλησε” την κίνηση της επίμαχης, και μόνο στα χαρτιά εις βάρος της, διαδικασίας.
Το ζήτημα του χρονισμού είναι επίσης ενδιαφέρον και ίσως αποκαλυπτικό: την απόφαση της 5ης Μαΐου 2020 ακολούθησαν, εκ μέρους του ίδιου του BuVErGe, το – έστω προσωρινό και μετά από ένα αρχικό μπλοκάρισμα – πράσινο φως για την έγκριση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάκαμψης από τη γερμανική Βουλή (21/4/2021), η απόρριψη του αιτήματος να επανεξετάσει επί της ουσίας το ζήτημα της νομιμότητας του προγράμματος PSPP μετά τις “εξηγήσεις” που του παρασχέθηκαν (18/5/2021), καθώς και η έγκληση της κυβέρνησης (25/5/2021) για μη επαρκή ανάμιξη της Ομοσπονδιακής Βουλής στις σχετικές με την Ελλάδα αποφάσεις που ελήφθησαν τον Ιούλιο του 2015 (τότε ακριβώς που η χώρα μας πέρασε ξυστά από την έξοδο από την Ευρωζώνη και που, σύμφωνα με πληροφορίες που ήρθαν στο φως αργότερα, η κυρία Μέρκελ πείστηκε, μεταμεσονύχτια, in extremis και κόντρα στον Υπουργό Οικονομικών της, να μην επιμείνει στο δρόμο της εξόδου).
Οι δυο πρώτες αποφάσεις φαίνονται από πρώτη όψη “συμφιλιωτικές” αλλά δεν είναι οριστικές, ενώ η τρίτη βάζει το δικαστικό μαχαίρι στα έγκατα της εκτελεστικής εξουσίας. Ίσως ο συνδυασμός τους να αποτέλεσε τη θρυαλλίδα για την απόφαση (με τη συνηγορία, αυτή τη φορά, και του δόκτωρος Σόιμπλε) να “μεταφερθεί”, ή να απειληθεί ότι θα μεταφερθεί, η νομική διαφορά από το γερμανικό στο ενωσιακό πεδίο. Ώστε το ΔΕΕ να κλείσει την πληγή της αμφισβήτησης της κυριαρχίας του και τα δικαστήρια άλλων χωρών, για τα οποία δεν αρκεί προφανώς το Conseil d’ Etat, να αποστούν από παρόμοιες αμφισβητήσεις. Πρόκειται, κυριολεκτικά, για μια μάχη – μάχη που υπό κανονικές συνθήκες δεν θα έπρεπε ποτέ να είχε δοθεί – για το ποιος, στο ενωσιακό σύμπαν, έχει την τελευταία λέξη. Παραγνωρίζεται, όμως, ίσως έτσι ένας άλλος κίνδυνος: με τέτοιους χειρισμούς η αμφισβήτηση να απομακρυνθεί κι άλλο από το θεσμικό/νομικό πεδίο και να μπει στα θολά ύδατα των πολιτικών/εθνικών αντιπαραθέσεων. Ίσως, μπροστά στην παράταση της αβεβαιότητας, το ρίσκο να αξίζει.
Κώστας Μποτόπουλος
Συνταγματολόγος, Δικηγόρος
