Εισαγωγή
Ο νόμος «Αναμόρφωση διαδικασιών απελάσεων και επιστροφών πολιτών τρίτων χωρών, προσέλκυση επενδυτών και ψηφιακών νομάδων, ζητήματα αδειών διαμονής και διαδικασιών χορήγησης διεθνούς προστασίας και άλλες επείγουσες διατάξεις» αρμοδιότητας Υπουργείου Μετανάστευσης και Ασύλου και Υπουργείου Προστασίας του Πολίτη[1], αποσκοπεί, σύμφωνα με την αιτιολογική του έκθεση:
α) στον «περιορισμό της καταχρηστικής άσκησης της προθεσμίας οικειοθελούς αναχώρησης που προβλέπεται στην απόφαση επιστροφής από τους προς απέλαση ή επιστροφή υπηκόους τρίτων χωρών των οποίων η παραμονή στην Ελλάδα έχει κριθεί παράνομη» (κεφάλαιο Α),
β) στην παροχή κινήτρων σε ξένους επενδυτές για τη δραστηριοποίηση ή την παραμονή τους στην εγχώρια οικονομία, καθώς και «στην προσέλκυση ψηφιακών νομάδων και ερευνητών κατόχων έγκυρων τίτλων σπουδών από κράτος μέλος» (κεφάλαιο Β),
γ) στην «αντιμετώπιση των φαινομένων κατάχρησης των διαδικασιών ασύλου … που στοχεύουν στην εφαρμογή ευνοϊκότερων ρυθμίσεων και την επιβράδυνση των διαδικασιών», με μοναδική εξαίρεση την ευμενέστερη μεταχείριση των ασυνόδευτων ανηλίκων μέχρι την ενηλικίωσή τους (κεφάλαιο Γ),
δ) στην πολυλειτουργική ενοποίηση των Δομών Φιλοξενίας και των Κλειστών Ελεγχόμενων Δομών, προκειμένου «να δημιουργείται ένας σαφής και ασφαλής χώρος διαμονής των υπηκόων τρίτων χωρών με σεβασμό στα ανθρώπινα δικαιώματα» (κεφάλαιο Δ), και,
ε) στη χρηματοδότηση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης από Ταμείο Αλληλεγγύης, με διακηρυγμένο στόχο να «αντισταθμιστούν οι αρνητικές συνέπειες που υφίστανται οι τοπικές κοινωνίες που πλήττονται από τις μεταναστευτικές ροές» (κεφάλαιο Ε).
Το παρόν άρθρο-σχόλιο επί των διατάξεων του νόμου αποτελείται από δύο μέρη. Στο πρώτο μέρος παρουσιάζονται ορισμένες βασικές ρυθμίσεις του νομοθετήματος, ενώ στο δεύτερο μέρος ακολουθεί η κριτική επισκόπησή τους υπό το πρίσμα τριών κεντρικών ερμηνευτικών παραδοχών: α) την περαιτέρω ασφαλειοποίηση του προσφυγικού και μεταναστευτικού ζητήματος, β) την επίκληση ενδεχόμενων καταχρήσεων ευμενών –για τους αιτούντες άσυλο ή τους υπό απέλαση αλλοδαπούς- διατάξεων ως δήθεν επαρκές επιχείρημα για την αποστέρηση διαδικαστικών και ουσιαστικών εγγυήσεων προστασίας των θεμελιωδών ανθρώπινων δικαιωμάτων, και, γ) τη θεσμοθέτηση μιας επιπρόσθετης ταξινόμησης των προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας ανάλογα με το βαθμό της ευαλωτότητάς τους.
1. Παρουσίαση του θεσμικού πλαισίου
Σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 1 του Ν. 4825/2021, «σε περίπτωση απόρριψης αίτησης διεθνούς προστασίας ή διακοπής εξέτασης του αιτήματος του άρθρου 81 του ν. 4636/2019 (Α’ 169) ή ανάκλησης καθεστώτος διεθνούς προστασίας ή απόρριψης αιτήματος χορήγησης ή ανανέωσης τίτλου διαμονής, καθώς και σε περίπτωση ανάκλησης ισχύοντος τίτλου διαμονής, η αρμόδια αρχή εκδίδει απόφαση επιστροφής του υπηκόου τρίτης χώρας. Η απόφαση επιστροφής αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της απόφασης απόρριψης της αίτησης διεθνούς προστασίας ή απόρριψη αίτησης διεθνούς προστασίας, ή διακοπή εξέτασης του αιτήματος του άρθ. 81 του Ν. 4636/2019 (σιωπηρή ανάκληση), ή ανάκληση καθεστώτος διεθνούς προστασίας, ή της απόφασης διακοπής εξέτασης του αιτήματος του άρθρου 81 του ν. 4636/2019 ή της απόφασης ανάκλησης καθεστώτος διεθνούς προστασίας ή της απόφασης απόρριψης του αιτήματος διαμονής ή ανάκλησης του τίτλου διαμονής. Εφόσον υφίσταται ήδη σε ισχύ άλλη απόφαση επιστροφής ή απέλασης, θεωρείται ότι η προηγούμενη απόφαση επιστροφής ή απέλασης ενσωματώνεται στο κεφάλαιο της απορριπτικής απόφασης που διατάσσει την επιστροφή».
Κατ’ αναλογία με το προαναφερόμενο άρθρο 2, το άρθρο 22 ορίζει ότι σε περίπτωση απόρριψης αίτησης διεθνούς προστασίας (άσυλο ή επικουρική προστασία), «στην απόφαση με την οποία απορρίπτεται η αίτηση διεθνούς προστασίας, διατάσσεται και η επιστροφή του αιτούντος, σύμφωνα με τα οριζόμενα στον ν. 3907/2011 (Α ́ 7) ή στον ν. 3386/2005 (Α ́ 212) κατά περίπτωση», και συνακόλουθα «η απόφαση επιστροφής του υπηκόου τρίτης χώρας αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της απορριπτικής απόφασης» (άρθ. 25). Όπως επισημαίνουν, ωστόσο, φορείς της κοινωνίας των πολιτών[2], οι αιτούντες άσυλο εμπίπτουν πάντοτε στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 2008/115/ΕΚ (Οδηγία επιστροφής των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών)[3], εφόσον εκ του νόμου τους χορηγείται δικαίωμα παραμονής στο ελληνικό έδαφος από την υποβολή της αίτησης. Συνεπώς, δεν μπορεί να θεωρηθεί σύννομη η έκδοση απόφασης διοικητικής απέλασης δυνάμει του Ν. 3386/2005 – και όχι επιστροφής δυνάμει του Ν 3907/2011 – εις βάρος προσώπου, το οποίο έχει αιτηθεί άσυλο και προσφεύγει ενώπιον της Επιτροπής Προσφυγών.
Βάσει του άρθρου 3, η οικειοθελής αναχώρηση του υπηκόου τρίτης χώρας πριν την εκτέλεση της απόφασης επιστροφής περιορίζεται σε χρονικό διάστημα, το οποίο κυμαίνεται μεταξύ επτά και είκοσι πέντε ημερών (παρ. 1), ενώ υφίσταται δυνατότητα αιτιολογημένης παράτασης της παραπάνω προθεσμίας για κατάλληλο χρονικό διάστημα, το οποίο, όμως, δεν δύναται να υπερβεί τις 120 ημέρες. Προκειμένου να εκδοθεί απόφαση παράτασης «λαμβάνονται υπόψη οι ειδικές περιστάσεις κάθε περίπτωσης, όπως η διάρκεια της παραμονής του υπηκόου τρίτης χώρας στην Ελλάδα, η φοίτηση των τέκνων αυτού σε σχολείο και η ύπαρξη άλλων οικογενειακών και κοινωνικών δεσμών». Όπως καταγράφεται, πάντως, στις εύλογες ενστάσεις μη κυβερνητικών οργανώσεων και λοιπών συλλογικοτήτων στην ανοιχτή δημόσια διαβούλευση που προηγήθηκε της ψήφισης του νόμου[4], η μείωση του maximum χρονικού ορίου παράτασης της προθεσμίας οικειοθελούς αναχώρησης από το ένα έτος (όπως καθοριζόταν με το άρθ. 22 παρ. 2 Ν. 3907/2011) στις 120 ημέρες αντιστρατεύεται την ratio θέσπισης της κατ’ εξαίρεση ευνοϊκής πρόβλεψης, ήτοι τη διασφάλιση των βιοτικών σχέσεων του προσώπου έναντι του οποίου εκκρεμεί η εκτέλεση απόφασης επιστροφής, με πρώτιστο μέλημα την προαγωγή των συμφερόντων των τέκνων του, τα οποία φοιτούν σε σχολείο. Η εν λόγω αιφνίδια ανατροπή των προσωπικών, επαγγελματικών, οικογενειακών και κοινωνικών δεσμών εμπίπτει στο κανονιστικό βεληνεκές της δυσχερώς επανορθώσιμης βλάβης[5], γεγονός που θα έπρεπε να οδηγήσει σε επιμήκυνση της παράτασης της προβλεπόμενης προθεσμίας.
Στο άρθρο 16 παρ. 3 τίθενται διαζευκτικώς οι ακόλουθοι λόγοι για την αναστολή και την άρνηση ανανέωσης της ιδιότητας του πρόσφυγα:
«α) το εν λόγω πρόσωπο θα έπρεπε να είχε αποκλεισθεί ή αποκλείεται από το καθεστώς πρόσφυγα σύμφωνα με το άρθρο 12 του Ν. 4636/2019[6],
β) η εκ μέρους του ενδιαφερομένου παραποίηση ή παράλειψη γεγονότων, συμπεριλαμβανομένης της χρήσης πλαστών εγγράφων, υπήρξε αποφασιστική για τη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα».
Έτι περαιτέρω, σύμφωνα με την παρ. 4 του ίδιου άρθρου, «η αποφαινόμενη αρχή ανακαλεί ή αρνείται να ανανεώσει το καθεστώς που χορηγήθηκε σε πρόσφυγα όταν:
α) ευλόγως θεωρείται ότι το πρόσωπο αυτό συνιστά κίνδυνο για την εθνική ασφάλεια της χώρας,
β) το πρόσωπο αυτό συνιστά κίνδυνο για την κοινωνία της Χώρας, λόγω τελεσίδικης καταδίκης του για τη διάπραξη ιδιαίτερα σοβαρού εγκλήματος, συμπεριλαμβανομένων και των αδικημάτων που αναφέρονται στην περ. β ́ της παρ. 1 του άρθρου 17 του Ν. 4636/2019[7]».
Με το άρθρο 19 αντικαθίστανται οι διατάξεις του άρθ. 55 παρ. 2 Ν. 4636/2019 αναφορικά με τον Προσωρινό Αριθμό Ασφάλισης και Υγειονομικής Περίθαλψης Αλλοδαπού (Π.Α.Α.Υ.Π.Α.). Στη νέα ρύθμιση καθίσταται σαφέστατη η διάκριση ανάμεσα στα πρόσωπα, των οποίων απορρίπτεται η αίτηση διεθνούς προστασίας για οποιονδήποτε από τους προβλεπόμενους λόγους, οπότε επέρχεται αυτοδικαίως η απενεργοποίηση του Π.Α.Α.Υ.Π.Α. και στους ασυνόδευτους ανηλίκους, των οποίων απορρίπτεται το αίτημα, οπότε κατ’ εξαίρεση ο Π.Α.Α.Υ.Π.Α. παραμένει σε ισχύ έως την εκτέλεση της απόφασης επιστροφής ή την ενηλικίωση του ασυνόδευτου ανηλίκου.
Άλλα δύο άρθρα του νομοθετήματος καταδεικνύουν την έντονη τάση για αποτροπή της υποβολής αιτήσεων ασύλου, πρόθεση που δικαίως τίθεται στο στόχαστρο των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών, οι οποίες έχουν ως αντικείμενο ενασχόλησής τους το διεθνές ανθρωπιστικό δίκαιο.
Ειδικότερα, στο άρθρο 17 όπου ρυθμίζονται τα διαδικαστικά ζητήματα για τη χορήγηση άδειας διαμονής σε δικαιούχο διεθνούς προστασίας και σε μέλη της οικογένειάς του, η αναιτιολογήτως εκπρόθεσμη υποβολή της αίτησης ανανέωσης της σχετικής άδειας διαμονής, αφενός μεν, δεν δύναται να οδηγήσει σε απόρριψή της, αφετέρου δε η εκπρόθεσμη άσκησή της επιφέρει ως δυσμενή έννομη συνέπεια διοικητικό πρόστιμο ύψους εκατό (100) ευρώ. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, δηλαδή, τίθεται επιπρόσθετος όρος για τη χορήγηση άδειας διαμονής, πέραν των όσων ορίζονται περιοριστικώς στο άρθ. 24 της Οδηγίας 2011/95/ΕΕ, όπως ενσωματώθηκε στην ελληνική έννομη τάξη με το άρθ. 24 του Ν. 4636/2019, υπονομεύοντας έτσι την προστατευτική λειτουργία της συγκεκριμένης διάταξης, η οποία ορίζει, όπως προαναφέρθηκε, ότι η εκπρόθεσμη υποβολή της αίτησης δεν μπορεί να αποτελέσει από μόνη της λόγο απόρριψης της ανανέωσης της άδειας διαμονής.
Επιπροσθέτως, το άρθρο 23 προσθέτει δέκατη παράγραφο στο άρθρο 89 του Ν. 4636/2019, εισάγοντας παράβολο 100 ευρώ για την υποβολή κάθε μεταγενέστερης (μετά την πρώτη) αίτησης ασύλου ή επικουρικής προστασίας που καταθέτει ο αιτών. Πρόκειται για έναν δυσανάλογο περιορισμό ως προς την πρόσβαση στο θεμελιώδες δικαίωμα στο άσυλο, όπως κατοχυρώνεται στο άρθ. 18 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων ΕΕ, συμπεριλαμβάνοντας όχι μόνο την υποβολή της πρώτης αλλά και των μεταγενέστερων αιτήσεων, ως απαραίτητων διαδικαστικών ενεργειών για την απρόσκοπτη διασφάλιση της εξέτασης του αιτήματος διεθνούς προστασίας.
Με το άρθρο 28 του νόμου, χάριν της ορθολογικότερης οργάνωσης των Περιφερειακών Υπηρεσιών της Υπηρεσίας Υποδοχής και Ταυτοποίησης, προβλέπεται η λειτουργία εγκαταστάσεων προσωρινής φιλοξενίας και ειδικών εγκαταστάσεων κράτησης σε διακριτούς χώρους εντός των Κλειστών Ελεγχόμενων Δομών. Η ενοποίηση μονάδων με προδήλως διαφορετική στόχευση και, συνακόλουθα, η παραμονή σε κλειστή δομή υπηκόων τρίτων χωρών με διακριτό status ως προς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους γεννά σοβαρά ζητήματα εναρμόνισης με την αρχή της ουσιαστικής-αναλογικής ισότητας, η οποία, ήδη από την αριστοτελική της εκδοχή, επιτάσσει την ίση μεταχείριση των όμοιων καταστάσεων και την άνιση των ανόμοιων. Έτι περαιτέρω, η σύγχυση μεταξύ Κλειστών Ελεγχόμενων Δομών και Ανοιχτών Κέντρων Υποδοχής και Ταυτοποίησης, με τα Ανοιχτά Κέντρα να υπάγονται ως παράρτημα στο θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας των Κλειστών Ελεγχόμενων Δομών, είναι εξαιρετικά πιθανό να επιφέρει σημαντικά προβλήματα μετακίνησης και ένταξης των δικαιούχων διεθνούς προστασίας στις τοπικές κοινωνίες, όπου είναι εγκατεστημένες οι εν λόγω δομές.
Το άρθρο 40 του νόμου έχει συναντήσει ευλόγως τις πιο έντονες αντιδράσεις, διότι περιορίζεται δραστικά η δυνατότητα ανθρωπιστικής παρέμβασης των ελληνικών και διεθνών εθελοντικών οργανώσεων, των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών και των μη κυβερνητικών οργανώσεων στη διάσωση προσώπων κατ΄εφαρμογή της θεμελιώδους αρχής της μη επαναπροώθησης εντός της αποκλειστικής χωρικής αρμοδιότητας του Λιμενικού Σώματος-Ελληνικής Ακτοφυλακής (ΛΣ-ΕΛ.ΑΚΤ.). Συγκεκριμένα, οι εν λόγω οργανώσεις δύνανται να επέμβουν μόνον εφόσον συντρέχουν σωρευτικώς οι ακόλουθες, ιδιαίτερα αυστηρές, προϋποθέσεις:
«α) είναι εγγεγραμμένες στο «Μητρώο Ελληνικών και Ξένων Μη Κυβερνητικών Οργανώσεων (ΜΚΟ)» του άρθρου 58 του ν. 4686/2020 (A ́ 169), που τηρείται στο Υπουργείο Μετανάστευσης και Ασύλου και αντίστοιχα τα μέλη, υπάλληλοι και συνεργάτες αυτών είναι εγγεγραμμένα στο «Μητρώο Μελών Μη Κυβερνητικών Οργανώσεων (ΜΚΟ)» της παρ. 2 του άρθρου 191 του ν. 4662/2020 (A ́27),
β) ενεργούν υπό τις εντολές και οδηγίες των λιμενικών αρχών, υπό την προϋπόθεση ότι έχουν εκ των προτέρων συμπεριληφθεί στα Τοπικά Σχέδια Έκτακτης Ανάγκης των Λιμενικών Αρχών για περιστατικά έρευνας – διάσωσης και ότι δεν έχουν εκτελέσει οποιονδήποτε πλου προς παροχή συνδρομής χωρίς την προηγούμενη έγκριση ενεργοποίησής τους από την αρμόδια λιμενική αρχή, και
γ) δραστηριοποιούνται σε περιστατικό διαχείρισης παράτυπης εισόδου προσώπων μέσω θαλάσσης, υπό την προϋπόθεση ότι είναι αδύνατη η δράση του ΛΣ-ΕΛ.ΑΚΤ. και έχει προηγηθεί απαραιτήτως ενημέρωση των αρμοδίων Λιμενικών Αρχών και χορήγηση σχετικής, έγγραφης, έγκρισής τους».
Σε περίπτωση μη σύννομης δράσης των μελών, υπαλλήλων και συνεργατών των προαναφερόμενων φορέων επαπειλούνται σοβαρότατες έννομες συνέπειες, είτε ποινικής φύσεως (φυλάκιση έως ενός έτους και τουλάχιστον τριών ετών σε περίπτωση πρόκλησης ατυχήματος κατά την επιχείρησης διάσωσης στη θάλασσα) είτε διοικητικού χαρακτήρα (πρόστιμο τόσο σε βάρος του φορέα όσο και σε βάρος του φυσικού προσώπου, διαγραφή από το Μητρώο).
Στο πλαίσιο της «ανακούφισης» των τοπικών κοινωνιών από το υπαρκτό βάρος-ευθύνη της αντιμετώπισης του προσφυγικού και μεταναστευτικού ζητήματος, στο άρθρο 35 προβλέπεται η σύσταση Ταμείου Αλληλεγγύης υπό τη διαχείριση του Υπουργείου Μετανάστευσης και Ασύλου, χρηματοδοτούμενου από τον κρατικό προϋπολογισμό, με σκοπό τη «χρηματοδότηση έργων, προμηθειών και μελετών για τη στήριξη των τοπικών κοινωνιών που επιβαρύνονται από τις μεταναστευτικές ροές, καθώς και από τη λειτουργία μονάδων φιλοξενίας για τη διαμονή πολιτών τρίτων χωρών».
Τέλος, σε αντίστιξη προς την αυστηροποίηση των διαδικαστικών και ουσιαστικών προϋποθέσεων για τη χορήγηση ασύλου, τα άρθρα 10 και 11 του νόμου παρέχουν σημαντικές διευκολύνσεις και κίνητρα για την πραγματοποίηση επενδύσεων στην Ελλάδα από πολίτη τρίτης χώρας. Ειδικότερα, η χορηγηθείσα άδεια διαμονής διατηρείται σε ισχύ έως την ολοκλήρωση των διαδικασιών για την πιστοποίηση της νέας συνολικής επένδυσης και τη χορήγηση νέας άδειας διαμονής δυνάμει αυτής, καταλαμβάνοντας στο ρυθμιστικό βεληνεκές της διάταξης και τα μέλη της οικογένειας του αιτούντος (άρθ. 10). Επιπλέον, εισάγεται η χορήγηση άδειας διαμονής για χρονικό διάστημα μέχρι 12 μηνών στους λεγόμενους «ψηφιακούς νομάδες», ήτοι σε «πολίτες τρίτων χωρών αυτοαπασχολούμενους, ελεύθερους επαγγελματίες ή μισθωτούς, οι οποίοι εργάζονται εξ αποστάσεως με τη χρήση Τεχνολογιών Πληροφορικής και Επικοινωνιών (Τ.Π.Ε.) με εργοδότες ή πελάτες εκτός Ελλάδας», υπό τον όρο ότι τα εν λόγω πρόσωπα προσκομίζουν αποδεικτικά στοιχεία πως διαθέτουν επαρκείς πόρους σε επίπεδο σταθερού εισοδήματος (που ανέρχεται στο ύψος των 3.500 ευρώ το μήνα) για την κάλυψη των εξόδων διαβίωσής κατά τη διάρκεια της διαμονής τους στην Ελλάδα δίχως να επιβαρύνουν το εθνικό σύστημα κοινωνικής πρόνοιας (άρθ. 11).
2. Κριτική αποτίμηση
Η επισκόπηση του θεσμικού πλαισίου της αναμόρφωσης των διαδικασιών απελάσεων και επιστροφών πολιτών τρίτων χωρών, των οποίων το αίτημα παροχής διεθνούς προστασίας απορρίφθηκε, επιτρέπει έναν κριτικό αναστοχασμό επί των κεντρικών νομικών και δικαιοπολιτικών αξόνων του ψηφισθέντος νόμου.
Μέσα από την περιήγηση στη γραμματική εκφορά και τη ratio των διατάξεων, αναδεικνύονται τρία καίρια πεδία προβληματισμού: Α) η περαιτέρω ασφαλειοποίηση της διαχείρισης των προσφυγικών και μεταναστευτικών πληθυσμών, Β) η πατερναλιστική, προληπτικού χαρακτήρα, τιμώρηση της ενδεχόμενης καταχρηστικής άσκησης δικαιώματος από τους αιτούντες άσυλο ή επικουρική προστασία, και, Γ) η αναβάπτιση της ιδιαίτερα αυξημένης ευαλωτότητας σε κριτήριο για την απονομή καθεστώτος διεθνούς προστασίας, και, από την άλλη, η ταξικά μεροληπτική, προνομιακή μεταχείριση των εύπορων μεταναστών έναντι των κοινωνικά και οικονομικά ασθενέστερων αιτούντων διεθνή προστασία.
Α. Η αυστηροποίηση των όρων χορήγησης ασύλου και επικουρικής διεθνούς προστασίας αποσκοπεί στο να παύσει η Ελλάδα να θεωρείται ελκυστικός προορισμός για τις προσφυγικές και μεταναστευτικές ροές ανθρώπων[8]. Υπό αυτό το πρίσμα, ένα ζήτημα δημόσιας πολιτικής μικτής υφής (αποτελεσματική φύλαξη των συνόρων, θεσμική και υλική αντιμετώπιση των προσώπων σύμφωνα με το διεθνές ανθρωπιστικό δίκαιο), εκλαμβάνεται απλώς και μόνο ως πρόβλημα «εθνικής» ασφάλειας. Έτσι, ο αξιακός ορθολογισμός υποκαθίσταται πλήρως από τον εργαλειακό ορθολογισμό, καθώς η άσκηση πολιτικής εξουσίας καταπίπτει σε τεχνική βιοπολιτικής διαχείρισης (ακριβέστερα, αποτροπής) μαζικών πληθυσμών[9].
Εγκλωβισμένη στα δεσμά της βιοασφάλειας, όμως, η θεμελιώδης -κανονιστικά και ηθικοπολιτικά ανεπιφύλακτη- αρχή της μη επαναπροώθησης των προσώπων που χρήζουν και αιτούνται διεθνούς προστασίας παρέχεται ως πράξη ελεημοσύνης στον βαθμό και υπό την αίρεση ότι δεν θέτει εν αμφιβόλω τον – κρατικά προσδιορισμένο – υπέρτατο σκοπό δημόσιου συμφέροντος, ήτοι τη διαφύλαξη της δημόσιας ασφάλειας. Σύμφωνα με το άρθ. 31 της Σύμβασης της Γενεύης[10], «Αι Συμβαλλόμεναι Χώραι δεν θα επιβάλλουν ποινικάς κυρώσεις εις πρόσφυγας λόγω παρανόμου εισόδου ή διαμονής, εάν ούτοι προερχόμενοι απ’ ευθείας εκ χώρας ένθα η ζωή ή η ελευθερία αυτών ηπειλείτο, εν τη εννοία του άρθρου 1, εισέρχωνται ή ευρίσκωνται ήδη επί του εδάφους αυτών άνευ αδείας, υπό την επιφύλαξιν πάντως ότι ούτοι αφ’ ενός μεν θα παρουσιαστούν αμελλητί εις τας αρχάς αφ’ ετέρου δε θα δώσουν επαρκείς εξηγήσεις περί της παρανόμου αυτών εισόδου ή διαμονής. Πρόσφυγες παρανόμως διαμένοντες επί του εδάφους της χώρας της εισδοχής».
Δυνάμει τούτου, η κράτηση ή η απέλαση προσώπου πρέπει να γίνεται σε εξατομικευμένη βάση και μόνο στο βαθμό που κρίνεται αναγκαία (ελλείψει ηπιότερου περιοριστικού μέτρου) για – ειδικά και εμπεριστατωμένα αιτιολογημένους – επιτακτικούς λόγους εθνικής ασφάλειας (συνδυαστική ερμηνεία των άρθρων 31 παρ. 2 και 32 της Σύμβασης της Γενεύης).
Οι εν λόγω – ενσωματωμένες σε διεθνείς συμβάσεις και απορρέουσες από το διεθνές εθιμικό δίκαιο – ουσιαστικές ρυθμίσεις για την αξιοπρεπή μεταχείριση των αιτούντων διεθνή προστασία πλήττονται από διάσπαρτες διατάξεις του νομοθετήματος. Ενδεικτικά, ως χαρακτηριστικά παραδείγματα ασφαλειοποίησης του προσφυγικού και μεταναστευτικού ζητήματος και υποχώρησης των κανονιστικών και αξιακών εγγυήσεων του διεθνούς ανθρωπιστικού δικαίου μπορούν να αναφερθούν η υιοθέτηση των Κλειστών Ελεγχόμενων Δομών ως του κατεξοχήν τρόπου προσωρινής φιλοξενίας προσώπων, η δραστική περιστολή (με απειλή βαρύτατων διοικητικών και ποινικών κυρώσεων) του περιθωρίου δράσης των ανθρωπιστικών οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών στη διάσωση ανθρώπων και η μετατροπή της διοικητικής απέλασης και κράτησης ενόψει εκτέλεσης πράξης απέλασης από εξαιρετικό, εξατομικευμένο μέτρο σε συνήθη διαδικασία αποτροπής πληθυσμών.
Β. Στην αιτιολογική έκθεση του νόμου αναφέρεται συχνά-πυκνά η πρόθεση να αντιμετωπιστεί το φαινόμενο της καταχρηστικής άσκησης προδήλως αβάσιμων αιτήσεων διεθνούς προστασίας και της καταχρηστικής αξιοποίησης της δυνατότητας για οικειοθελή αναχώρηση μετά την απορριπτική απόφαση επί της αίτησης διεθνούς προστασίας και πριν την εκτέλεση της απόφασης επιστροφής.
Η έμφαση στη θεραπεία της καταχρηστικότητας διαστέλλει υπέρμετρα το εύρος μιας – ούτως ή άλλως αμφιλεγόμενης – ρήτρας συνταγματικής περιωπής για τον περιορισμό της εμβέλειας των δικαιωμάτων (άρθ. 25 παρ. 3 Συντ.), οριοθετώντας εκ των προτέρων το δικαίωμα ασύλου και τις θεσμικές εγγυήσεις που (δέον να) διασφαλίζει η έννομη τάξη υπέρ των αιτούντων διεθνή προστασία.
Συνεπεία τούτου, οι διαδικαστικής και ουσιαστικής φύσεως αξιώσεις των αιτούντων διεθνή προστασία εκλαμβάνονται όχι ως «ατού», υποκειμενικώς νοούμενα έννομα συμφέροντα, των πολιτών τρίτων χωρών, αλλά ως απόφαση του Κράτους-Λεβιάθαν που εκ των προτέρων προσδιορίζει τον επιτρεπόμενο, μη ενοχλητικό τρόπο χρήσης δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται από ιεραρχικά υπέρτερες πηγές δικαίου (Σύνταγμα, ενωσιακό δίκαιο, διεθνές δίκαιο) επί ποινή προληπτικής στέρησης των εν λόγω δικαιωμάτων.
Εξάλλου, η απαγόρευση καταχρηστικής άσκησης δικαιώματος δύναται να ενεργοποιηθεί στις διατάξεις εκείνες που το ίδιο το Σύνταγμα θέτει το συγκεκριμένο δικαίωμα στην υπηρεσία ορισμένου σκοπού (λειτουργικός προσανατολισμός του δικαιώματος[11]). Παραδείγματος χάριν, όταν μια απεργία δεν έχει ως αίτημά της τη βελτίωση των εργασιακών συνθηκών, αλλά την ανατροπή της αστικής δημοκρατίας μπορεί να κριθεί παράνομη ως καταχρηστική, διότι έρχεται σε πρόδηλη αντίθεση με τον σκοπό για τον οποίο χορηγείται το εν λόγω δικαίωμα στον εργαζόμενο πληθυσμό της χώρας (άρθ. 23 παρ. 2 Συντ.), ήτοι «τη διαφύλαξη και προαγωγή των οικονομικών και εργασιακών γενικά συμφερόντων των εργαζομένων». Εξ αντιδιαστολής, δικαιώματα που κατοχυρώνονται χωρίς ρητή αναφορά σε ορισμένο σκοπό δεν δύνανται να υπαχθούν (και, μάλιστα, με περισσή ερμηνευτική ευκολία, όπως συμβαίνει στον σχολιαζόμενο νόμο) στο ρυθμιστικό βεληνεκές του άρθ. 25 παρ. 3 Συντ. Τούτο διότι στην περίπτωση αυτή συντρέχει η –απαράδεκτη για ένα πολιτικά φιλελεύθερο κράτος δικαίου – κρατικοποίηση ζωτικών πτυχών ενάσκησης της προσωπικής αυτονομίας, ήτοι η πρόσληψη των δικαιωμάτων (όπως το δικαίωμα μη επαναπροώθησης, υποβολής στο πρόσφορο, ηπιότερο και stricto sensu ανάλογο περιοριστικό μέτρο, πρόβλεψης ενός εύλογου χρονικού διαστήματος για την οικειοθελή αναχώρηση πριν την εκτέλεση της απόφασης επιστροφής) ως παραχωρήσεων των κυβερνώντων στους «ξένους» κυβερνώμενους, ή, ακόμα χειρότερα, ως καθηκόντων των αιτούντων διεθνή προστασία προς τη «φιλόξενη» res publica που είναι αρμόδια να εξετάσει τη βασιμότητα ή μη του αιτήματός τους.
Παρομοίως, ο κίνδυνος αδιαφανούς αξιοποίησης κονδυλίων από μη κυβερνητικές οργανώσεις των πολιτών εκλαμβάνεται ως sine qua non λόγος για τη δραστική περιστολή των δικαιωμάτων των φορέων της κοινωνίας των πολιτών στη διάσωση και τη φροντίδα προσώπων που χρήζουν ανθρωπιστικής αρωγής. Σε μεθοδολογικό επίπεδο, όμως, έτσι διαπράττεται το σύνηθες αναλυτικό σφάλμα ανάμεσα στο κανονιστικό «δέον» και στο εμπειρικό «είναι» μιας ρύθμισης, καθώς πτυχές αναποτελεσματικής άσκησης των δικαιωμάτων συνεπάγονται αυτομάτως, εν είδει πειθάρχησης, ουσιώδεις περιορισμούς στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών που δραστηριοποιούνται στο χώρο του προσφυγικού και εν γένει του διεθνούς ανθρωπιστικού δικαίου.
Στο ίδιο μήκος κύματος, δηλαδή για λόγους πρόληψης της εκδήλωσης καταχρηστικών συμπεριφορών εκ μέρους των αιτούντων διεθνούς προστασίας, η μείωση του χρόνου οικειοθελούς αναχώρησης εξικνείται μέχρι του σημείου να ανατραπούν οι προσωπικοί, οικογενειακοί και επαγγελματικοί δεσμοί του προσώπου του οποίου απορρίφθηκε το αίτημα, ακόμα και σε βάρος των συμφερόντων των τέκνων του. Παρομοίως, ως αντικίνητρο στην άσκηση του θεμελιώδους δικαιώματος στην αίτηση ασύλου τάσσεται η υποχρέωση καταβολής παραβόλου σε περίπτωση μεταγενέστερης άσκησης μετά την απόρριψη της πρώτης αίτησης για οποιονδήποτε λόγο ή η πρόβλεψη διοικητικού προστίμου σε περίπτωση εκπρόθεσμης άσκησης της αίτησης καίτοι αναφέρεται ρητά ότι ο εκπρόθεσμος χαρακτήρας ουδόλως επηρεάζει τη βασιμότητα ή μη της αίτησης ασύλου.
Γ. Η Σύμβαση της Γενεύης του 1951 για το Καθεστώς των Προσφύγων και το Πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης του 1967 για τη Νομική Αντιμετώπιση των Προσφύγων θέτουν τους πρόσφυγες σε ευνοϊκό status έναντι των λοιπών πολιτών τρίτων χωρών ως προς την αντιμετώπισή τους από το κράτος όπου αιτούνται και λαμβάνουν νόμιμη διαμονή. Τούτο έγκειται στην ηθική και νομική προτεραιότητα του «ατόμουπου λόγω βάσιμου φόβου δίωξης για λόγους φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, συμμετοχής σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα ή πολιτικών πεποιθήσεων ευρίσκεται εκτός της χώρας της ιθαγένειάς του και δεν είναι σε θέση ή, λόγω του φόβου, δεν επιθυμεί να θέσει εαυτόν υπό την προστασία της εν λόγω χώρας, ή που δεν έχει υπηκοότητα και είναι εκτός της χώρας της προηγούμενης συνήθους διαμονής του, ως αποτέλεσμα των γεγονότων αυτών, δεν είναι σε θέση ή, λόγω του φόβου αυτού, δεν επιθυμεί να επιστρέψει σε αυτή» (άρθρο 1 παρ. 2 Σύμβασης της Γενεύης).
Στην ευρύχωρη, ενόψει των ποικίλων διακινδυνεύσεων της ζωής και της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, έννοια του πρόσφυγα περιλαμβάνονται και «υπήκοοι τρίτης χώρας η ανιθαγενείς που δεν πληρούν τις προϋποθέσεις για να αναγνωρισθούν ως πρόσφυγες, αλλά σε σχέση με τους οποίους υπάρχουν ουσιώδεις λόγοι να πιστεύεται ότι, εάν επιστρέψουν στη χώρα της καταγωγής τους ή, στην περίπτωση ανιθαγενούς, στη χώρα της προηγούμενης συνήθους διαμονής του, θα αντιμετωπίσουν πραγματικό κίνδυνο να υποστούν σοβαρή βλάβη…» (άρθρο 2 περ. στ΄ Οδηγίας 2011/95/ΕΕ[12]).
Στον αντίποδα, η αντιμετώπιση του προσφυγικού ζητήματος αμιγώς με όρους αποτροπής πληθυσμών οδηγεί στην κατάταξη των αιτούντων διεθνή προστασία σε περισσότερο και λιγότερο ευάλωτους, προκειμένου να κριθεί αν εμπίπτουν ή όχι στο status του πρόσφυγα ή του δικαιούχου επικουρικής προστασίας. Η ευαλωτότητα, όμως, αποτελεί αόριστη νομική έννοια που ερμηνεύεται κατά την ευρύτατη διακριτική ευχέρεια των κρατών, τα οποία επικαλούμενα την κυριαρχία τους, συστέλλουν δραστικά το βεληνεκές της, ορθώνοντας διαδικαστικά και ουσιαστικά τείχη ανάμεσα στους «άξιους» και «ανάξιους» να λαμβάνουν διεθνή προστασία. Με αυτόν τον τρόπο, δυστυχώς, ο σεβασμός των προσώπων με όρους ίσης ελευθερίας για όλους υποκαθίσταται από την έκφραση συμπόνιας μόνο σε όσους αποδείξουν έμπρακτα ότι «αξίζουν» να θεωρούνται ευάλωτοι και, έτι περαιτέρω, σε όσους δεν αξιοποιούν «καταχρηστικώς» την ευαλωτότητά τους.
Χαρακτηριστικό παράδειγμα κατηγορίας προσώπων που εύλογα εμπίπτουν στο status της ιδιαίτερα αυξημένης ευαλωτότητας είναι οι ασυνόδευτοι ανήλικοι, ήτοι οι «ανήλικοι που φτάνουν στο έδαφος των κρατών μελών χωρίς να συνοδεύονται από ενήλικο υπεύθυνο για αυτούς σύμφωνα με τον νόμο ή την πρακτική του οικείου κράτους μέλους και εφόσον κανένας ενήλικος δεν ασκεί στην πράξη την επιμέλειά του. Ο ορισμός καλύπτει και τους ανήλικους που παύουν να συνοδεύονται μετά την είσοδό τους στο έδαφος των κρατών μελών» (άρθρο 2 περ. ε΄ Οδηγίας 2013/33/ΕΕ[13]). Ο σχολιαζόμενος νόμος προβαίνει σε προκατασκευασμένες διαιρετικές τομές ανάμεσα σε «ευάλωτους» και μη αιτούντες διεθνή προστασία, διατηρώντας κατ’ εξαίρεση την παροχή υγειονομικής περίθαλψης (δηλαδή ενός συστατικού στοιχείου της αξιοπρεπούς διαβίωσης των προσώπων) μόνο στους ασυνόδευτους ανηλίκους (άρθρο 19), των οποίων έχει απορριφθεί η αίτηση διεθνούς προστασίας, και όχι στους λοιπούς αιτούντες άσυλο, των οποίων επίσης δεν έγινε δεκτό το αίτημα.
Εν κατακλείδι, αξίζει να αναφερθεί η ανατροπή της κλασικής διάκρισης στο διεθνές ανθρωπιστικό δίκαιο ανάμεσα σε πρόσφυγες-δικαιούχους διεθνούς προστασίας και σε οικονομικούς μετανάστες, επί της οποίας έχει θεμελιωθεί στο μεταπολεμικό κόσμο το φάσμα της διακριτικής ευχέρειας και των έννομων υποχρεώσεων των κρατών.
Οι αιτούντες διεθνή προστασία, λόγω του επικείμενου κινδύνου επαναπροώθησης σε μη ασφαλή τρίτη χώρα, δέον να αντιμετωπίζονται με μεγαλύτερη επιείκεια από ορισμένη έννομη τάξη, με χορήγηση ενός εύλογου χρονικού διαστήματος προσαρμογής (π.χ. οικειοθελής συμμόρφωση) στην απορριπτική απόφαση επί του αιτήματός τους. Στην περίπτωση του νόμου για την «αναμόρφωση των διαδικασιών απελάσεων και επιστροφών πολιτών τρίτων χωρών», όμως, το ταξικά μεροληπτικό κριτήριο της οικονομικής επιφάνειας του πολίτη τρίτης χώρας (επενδυτή ή «ψηφιακού νομά») μοιάζει να αναγορεύεται σε αποκλειστική δικαιολογητική βάση για την ευμενή μεταχείριση του προσώπου από την ελληνική έννομη τάξη. Μάλιστα, τούτο συμβαίνει ταυτόχρονα με τη δρακόντεια αυστηροποίηση των διαδικασιών χορήγησης διεθνούς προστασίας, καθώς και των όρων επιστροφής και απέλασης όσων προσώπων απορρίφθηκε το αίτημα ασύλου ή επικουρικής προστασίας.
Συνεπώς, όχι μόνο η φτώχεια δεν προσμετράται ως κριτήριο ευαλωτότητας, αλλά, αντιθέτως, η αυτοδύναμη επάρκεια πόρων ζωής μεταβάλλει επί το ευνοϊκότερο τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των πολιτών τρίτων χωρών. Έτσι, η εν λόγω φιλοσοφία που διαπνέει το νομοθέτημα βρίσκεται σε πρόδηλη αντίθεση με τη σκέψη του εξισωτικού φιλελεύθερου, νομπελίστα οικονομολόγου Amartya Sen, σύμφωνα με τον οποίο η φτώχεια δεν περιορίζεται απλώς και μόνο σε στέρηση υλικών πόρων, αλλά συνεπάγεται την άρνηση των «ικανοτήτων» για την απτή υλοποίηση της αξιοπρεπούς διαβίωσης[14].
Θωμάς Ψήμμας
Διδάκτωρ Φιλοσοφίας του Δικαίου Νομικής Σχολής ΑΠΘ
Υποσημειώσεις:
[1] Ν. 4825/2021 (Φ.Ε.Κ. Α’ 157/04.09.2021).
[2] Βλ. τις σχετικές παρατηρήσεις που αναρτήθηκαν στη δημόσια διαβούλευση επί του οικείου άρθρου του νομοσχεδίου εκ μέρους των εξής οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών: Υποστήριξη Προσφύγων στο Αιγαίο (RSA), Ελληνικό Συμβούλιο για τους Πρόσφυγες (ΕΣΠ), HIAS Greece, Solidarity Now, International Rescue Committee Hellas (IRC).
[3] Οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, «σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών».
[4] Βλ. τα σχεδόν ταυτόσημα σχόλια των ακόλουθων οργανώσεων: Υποστήριξη Προσφύγων στο Αιγαίο (RSA), DRC Greece, Ελληνικό Συμβούλιο για τους Πρόσφυγες (ΕΣΠ), HIAS Greece, Solidarity Now, International Rescue Committee Hellas (IRC), Δίκτυο για τα Δικαιώματα του Παιδιού, PRAKSIS.
[5] Βλ. ενδεικτικά ΔΠρΑθ 317/2020, σκ. 5.
[6] Σύμφωνα με το άρθρο 12 του Ν. 4636/2019 (άρθρου 12 της Οδηγίας 2011/95/ΕΕ), Φ.Ε.Κ. Α΄ 169/1-11-2019, «Περί Διεθνούς Προστασίας και άλλες διατάξεις»,
«1. Υπήκοος τρίτης χώρας ή ανιθαγενής αποκλείεται από το καθεστώς του πρόσφυγα εφόσον:
α) εμπίπτει στο πεδίο του άρθρου 1Δ της Σύμβασης της Γενεύης, το οποίο αφορά την παροχή προστασίας ή συνδρομής από όργανα ή Οργανισμούς των Ηνωμένων Εθνών, εκτός της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες. Σε περίπτωση που η εν λόγω προστασία ή συνδρομή έχει παύσει για οποιονδήποτε λόγο, χωρίς να έχει διευθετηθεί οριστικά η κατάσταση των προσώπων αυτών με σχετικό ψήφισμα της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών, τα πρόσωπα αυτά δικαιούνται αυτοδικαίως τα ευεργετήματα του παρόντος,
β) αναγνωρίζεται από τις αρμόδιες αρχές της Χώρας όπου έχει εγκατασταθεί ότι έχει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την κατοχή της ιθαγένειας της εν λόγω χώρας ή δικαιώματα και υποχρεώσεις αντίστοιχα προς αυτά».
[7] Κατά το άρθ. 17 παρ. 1 περ. β’ Ν. 4636/2019, «Υπήκοος τρίτης χώρας ή ανιθαγενής δεν δικαιούται επικουρικής προστασίας όταν υπάρχουν σοβαροί λόγοι να θεωρείται ότι: … β) έχει διαπράξει σοβαρό έγκλημα. Ως σοβαρό έγκλημα μπορεί να χαρακτηριστεί κακούργημα ή πλημμέλημα που τιμωρείται με ποινή φυλάκισης τουλάχιστον τριών (3) ετών, καθώς και τα αδικήματα της αρπαγής ανηλίκων (ΠΚ 324), της βαριάς σωματικής βλάβης (ΠΚ 310), σωματικής βλάβης αδύναμων ατόμων (ΠΚ 312), βιασμού (ΠΚ 336), προσβολής γενετήσιας αξιοπρέπειας (ΠΚ 337 παρ. 2-5), γενετήσιας πράξης με ανηλίκους ή ενώπιόν τους (ΠΚ 339), κατάχρησης ανηλίκων (ΠΚ 342), πορνογραφίας ανηλίκων (ΠΚ 348Α), προσέλκυσης παιδιών για γενετήσιους λόγους (ΠΚ 348Β), μαστροπείας (ΠΚ 349), γενετήσιας πράξης με ανήλικο έναντι αμοιβής (ΠΚ 351Α), ληστείας (ΠΚ 380) και εκβίασης (ΠΚ 385)».
[8] Αναφορικά με την ελαστικοποίηση της διαδικασίας χορήγησης ασύλου και επικουρικής διεθνούς προστασίας ως δυνητική απειλή για τη δημόσια ασφάλεια, βλ. ενδεικτικά από κριτική οπτική γωνία, Colin Harvey, “The Right to Seek Asylum in the European Union”, European Human Rights Law Review 17, 1 (2004), σελ. 17.
[9] Για τη βιοπολιτική λογική διακυβέρνησης πληθυσμών, βλ. το εμβληματικό έργο του Michel Foucault, Η Γέννηση της Βιοπολιτικής: Παραδόσεις στο Κολλέγιο της Γαλλίας (1978-1979), μτφρ. Β. Πατσογιάννη, εκδ. Πλέθρον, Αθήνα, 2012.
[10] Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το Καθεστώς των Προσφύγων (1951).
[11] Για μια κριτική επισκόπηση του λειτουργικού προσανατολισμού των συνταγματικών δικαιωμάτων από φιλελεύθερη σκοπιά, βλ. Χαράλαμπος Ανθόπουλος, Το πρόβλημα της λειτουργικής δέσμευσης των θεμελιωδών δικαιωμάτων εν όψει του άρθρου 25 παρ. 2, 3 και 4 του Συντάγματος, εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1993.
[12] Οδηγία 2011/95/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011 «σχετικά με τις απαιτήσεις για την αναγνώριση των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας».
[13] Οδηγία 2013/33/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, «σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία».
[14] Amartya Sen, Η ιδέα της δικαιοσύνης, μτφρ. Γιώργου Χρηστίδη, εκδ. Πόλις, Αθήνα, 2015, σελ. 292-296.
