Ο ν. 4829/2021 “Ενίσχυση διαφάνειας και λογοδοσίας σε θεσμικούς φορείς της Πολιτείας…” που ψηφίστηκε πριν λίγες μέρες, επιχειρεί, για πρώτη φορά στην ελληνική έννομη τάξη, τη θέσπιση κανόνων που διέπουν την άσκηση δραστηριοτήτων επιρροής (lobbying) από εκπροσώπους συμφερόντων προς θεσμικούς φορείς της πολιτείας.
Ένας συνήθης ορισμός που περιλαμβάνεται σε διεθνή κανονιστικά κείμενα, αποδίδει το lobbying ως “προφορική ή γραπτή επικοινωνία μεταξύ εκπροσώπων συμφερόντων και θεσμικών φορέων προκειμένου να επηρεάσει νομοθετικές και κανονιστικές αποφάσεις”. Όμως, σε πρόσφατη Έκθεση του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης OECD με τίτλο “Lobbying in the 21st Century”, μεταξύ άλλων αναφέρεται ότι: “με την ανάπτυξη των ψηφιακών τεχνολογιών και των μέσων κοινωνικής δικτύωσης, το lobbying έχει εξελιχθεί σε μια περίπλοκη δραστηριότητα, ενώ οι ορισμοί που χρησιμοποιούνται συνήθως σε κανονιστικά κείμενα δεν είναι πλέον επαρκείς. Οι μηχανισμοί και τα δίκτυα επιρροής εμφανίζουν ποικιλία, γεγονός που μπορεί να οδηγήσει σε κατάχρηση”. Επίσης, συχνά η κυβερνητική πολιτική μπορεί να επηρεασθεί από και μέσω μη κυβερνητικών οργανώσεων (ΜΚΟ), μελετητικών κέντρων, think tanks, αλλά και από τη χρήση μορφών στρατηγικής με τη χρήση των μέσων κοινωνικής δικτύωσης, με στόχο όχι μόνο την ενημέρωση, αλλά και πιθανώς την παραπληροφόρηση ή τη μεταβολή των αντιλήψεων του κοινού. Άλλωστε, παρά την επιλογή του Έλληνα νομοθέτη να αποδώσει το lobbying ως “άσκηση δραστηριότητας επιρροής”, δεν θα πρέπει να αγνοηθεί η επιλογή διαφορετικών όρων από εμπλεκόμενους φορείς (π.χ. VouliWatch) που ενώ αναγνωρίζουν το lobbying ως θεμιτή πρακτική στη λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος, το αποδίδουν ως “άσκηση παρασκηνιακής πολιτικής πίεσης”.
Η άσκηση δραστηριοτήτων επιρροής, αναγνωρίζεται διεθνώς ως μια νόμιμη πρακτική και υπό προϋποθέσεις, ως πράξη συμμετοχής στην πολιτική ζωή μιας χώρας. Στην περίπτωση αυτή, η δραστηριότητα επιρροής στοχεύει στην εκπροσώπηση συμφερόντων πολιτών ή φορέων για την αποτελεσματική ενημέρωση των υπεύθυνων λήψης αποφάσεων. Με αυτό τον τρόπο, σύμφωνα με την υπ’ αριθ. 2125 (2016) Πρόταση Ψηφίσματος “για τη διαφάνεια και την ανοιχτή πρόσβαση στους ευρωπαϊκούς θεσμούς” της Κοινοβουλευτικής Συνέλευσης του Συμβουλίου της Ευρώπης, προωθείται η υιοθέτηση και εφαρμογή της πλέον κατάλληλης πολιτικής.
Τα παραπάνω, αναδεικνύουν τη σημασία της θέσπισης ενός κατάλληλου νομοθετικού πλαισίου ρύθμισης του lobbying η έλλειψη του οποίου αποτέλεσε αντικείμενο συστάσεων προς την Ελλάδα από διεθνείς και ευρωπαϊκούς φορείς στο πλαίσιο αξιολογήσεων και εκθέσεων, όπως για παράδειγμα η Ομάδα Κρατών για τη Διαφθορά του Συμβουλίου της Ευρώπης (GRECO), αλλά και η Ομάδα Εργασίας Ανώτατων Αξιωματούχων Δημόσιας Ακεραιότητας του Ο.Ο.Σ.Α.
Στα άρθρα 2 και 3 του νέου νόμου καθορίζεται το πεδίο εφαρμογής του και δίνεται η έννοια των όρων “δραστηριότητα επιρροής”, “θεσμικοί φορείς”, “εκπρόσωπος συμφερόντων”, “πελάτης”, “επικοινωνία” και “Εποπτεύουσα Αρχή”. Ειδικότερα, ως “δραστηριότητα επιρροής” θεωρείται κάθε είδους άμεση επικοινωνία εκπροσώπου συμφερόντων με θεσμικούς φορείς, η οποία αποσκοπεί να επηρεάσει τη διαδικασία λήψης απόφασης και ιδίως ως προς το περιεχόμενο νόμου, προεδρικού διατάγματος, υπουργικής απόφασης, άλλης κανονιστικής διοικητικής πράξης ή εγκυκλίου και η οποία διεξάγεται με αμοιβή, στο πλαίσιο εξυπηρέτησης των συμφερόντων του πελάτη.
Στα άρθρα 4 έως 7, θεσπίζονται κανόνες που διέπουν τις δραστηριότητες άσκησης επιρροής και ξεκαθαρίζεται ότι η εφαρμογή του νόμου δεν θίγει τα συνταγματικά δικαιώματα των πολιτών (ελευθερία έκφρασης, πληροφόρησης, ακρόασης, αναφοράς στις αρχές, συμμετοχής στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της χώρας). Μεταξύ των υποχρεώσεων των θεσμικών φορέων, καθορίζονται ιδίως οι αρχές της νομιμότητας, της ακεραιότητας, της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης. Επίσης, ορίζονται οι προϋποθέσεις απόκτησης της ιδιότητας του εκπροσώπου συμφερόντων και καθορίζονται τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις του.
Με τα άρθρα 8 έως 10 θεσπίζεται Μητρώο Διαφάνειας, ορίζεται ο τρόπος λειτουργίας του και οι προϋποθέσεις νόμιμης εγγραφής σ’ αυτό, καθώς και η υποχρέωση υποβολής εκ μέρους των εκπροσώπων συμφερόντων δήλωσης, με ορισμένο περιεχόμενο, σε καθορισμένο χρόνο και με συγκεκριμένες διαδικασίες. Τέλος, στα άρθρα 11 και 12 ορίζονται οι αρμοδιότητες της Εποπτεύουσας Αρχής, που είναι η Εθνική Αρχή Διαφάνειας (ΕΑΔ) και η δυνατότητά της να επιβάλλει κυρώσεις σε περίπτωση παραβίασης των υποχρεώσεων που προβλέπονται στο νόμο, ενώ στο άρθρο 13 περιλαμβάνονται εξουσιοδοτικές διατάξεις ιδίως προς τον Υπουργό Εσωτερικών, για τη ρύθμιση σημαντικών ζητημάτων για την εφαρμογή του νόμου.
Η δημιουργία ενός συνεκτικού ρυθμιστικού πλαισίου για το lobbying στην Ελλάδα, και η τήρηση ενός δημόσιου μητρώου διαφάνειας, θα αποτελούσε ένα σημαντικό βήμα για την ενίσχυση της ποιότητας της δημοκρατίας και μια ευκαιρία δημιουργίας κλίματος εμπιστοσύνης μεταξύ των πολιτών και των θεσμικών φορέων της χώρας, ιδίως σε μια περίοδο δυσπιστίας και κριτικής έναντι του πολιτικού συστήματος και των θεσμών. Το ερώτημα είναι σε ποιο βαθμό ο ν. 4829/2021 αποτελεί την ενδεδειγμένη και αποτελεσματική παρέμβαση της Πολιτείας ως προς τη ρύθμιση του lobbying, που συχνά διέπεται από χαρακτηριστικά παρασκηνιακής πολιτικής πίεσης.
Είναι βέβαιο ότι η θέσπιση του πλαισίου διαδέχεται την πλήρη ανυπαρξία αρχών και κανόνων και υπ’ αυτό το πρίσμα, θα πρέπει να αναγνωρισθεί ως ένα σημαντικό θετικό βήμα. Υπάρχουν όμως συγκεκριμένες πτυχές του που δέχθηκαν την κριτική εμπλεκόμενων φορέων της κοινωνίας των πολιτών, της επιστημονικής κοινότητας, κ.ά. Για παράδειγμα, παρά το γεγονός της ύπαρξης εκτενούς δημόσιας διαβούλευσης που προηγήθηκε της κατάθεσης του σχετικού νομοσχεδίου στη Βουλή, δεν ακολουθήθηκε εν προκειμένω η πρόβλεψη των άρθρων 5 επ. του ν. 4622/2019 που αφορούν τη διαδικασία συγκρότησης νομοπαρασκευαστικής επιτροπής η οποία θα επεξεργαζόταν αρτιότερα τόσο νομοτεχνικά όσο και επί της ουσίας το νομοθέτημα.
Περαιτέρω, ζητήματα που τέθηκαν στο πλαίσιο της κριτικής προσέγγισης του νέου πλαισίου αφορούν τα στοιχεία που πρέπει να περιλαμβάνει το Μητρώο Διαφάνειας ώστε να μην αποτελεί απλώς ένα “ευρετήριο” που περιλαμβάνει τους φορείς που ασκούν professional lobbying, τον πληρέστερο ορισμό των “θεσμικών φορέων” και των προσώπων που περιλαμβάνονται σε αυτή την κατηγορία, την κατάρτιση του Κώδικα Δεοντολογίας και την εμπλοκή του Κοινοβουλίου στη σχετική διαδικασία, κ.α.
Το πλέον κρίσιμο όμως ζήτημα στο επίπεδο της κριτικής, είναι το γεγονός ότι το νέο θεσμικό πλαίσιο περιλαμβάνει αποκλειστικά τις δραστηριότητες lobbying που ασκούνται με αμοιβή. Με αυτό τον τρόπο, δεν εντάσσονται στις πρόνοιες του νόμου πολλές συγκροτημένες ομάδες πίεσης όπως ΜΚΟ, σωματεία, συνδικάτα, θρησκευτικοί φορείς, εθελοντικό lobbying, καθώς και το in house lobbying. Επομένως η έμφαση του νόμου δίνεται αποκλειστικά στο professional lobbying και συνεπώς το ζήτημα δεν προσεγγίζεται στην ολότητά του.
Παρά ταύτα, πρόκειται για την πρώτη απόπειρα ρύθμισης ενός δαιδαλώδους τοπίου, που στοχεύει στην καταπολέμηση νοσηρών πρακτικών που παρατηρούνται στον τρόπο διεξαγωγής διαλόγου με τους θεσμικούς φορείς της πολιτείας που συμμετέχουν στη λήψη πολιτικών αποφάσεων. Πρόκειται για μια απόπειρα ενίσχυσης της διαφάνειας και της λογοδοσίας και αναβάθμισης της ποιότητας των σχέσεων κοινωνίας πολιτών – αγοράς – πολιτείας. Φυσικά, πολλά θα κριθούν από την πορεία της πρακτικής εφαρμογής των νέων διατάξεων, ώστε να αξιολογηθεί ορθολογικά αυτή η νέα νομοθετική παρέμβαση.
Γιώργος Δίελλας
ΣΕΠ του Ελληνικού Ανοικτού Πανεπιστημίου και Σύμβουλος του ΑΣΕΠ
