Η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου και η επιμονή παραβίασής του

Με αφορμή την πρόσφατη απόφαση του Πολωνικού Συνταγματικού Δικαστηρίου

Στις 7 Οκτωβρίου 2021, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Πολωνίας, κατόπιν προσφυγής του Πρωθυπουργού της χώρας, ο οποίος ζήτησε να εξεταστεί η συμβατότητα (conformity) άρθρων της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣυνθΕΕ) με το πολωνικό Σύνταγμα, και με πλειοψηφία 10 έναντι 2 δικαστών, εξέδωσε απόφαση με την οποία θεώρησε ότι παραβιάζουν το πολωνικό Σύνταγμα και άρα δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής στη (νομική) επικράτειά του, τα ακόλουθα άρθρα της Συνθήκης:

• Το άρθρο 1, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, βάσει των οποίων ιδρύεται η Ευρωπαϊκή Ένωση, εφεξής καλούμενη «Ένωση», τα κράτη μέλη τής «απονέμουν αρμοδιότητες για την επίτευξη των κοινών τους στόχων» και διανοίγεται έτσι «μια νέα φάση στη διαδικασία της διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης»
• Το άρθρο 2, που απαριθμεί «αξίες κοινές στα κράτη μέλη εντός κοινωνίας που χαρακτηρίζεται από τον πλουραλισμό, την απαγόρευση των διακρίσεων, την ανοχή, τη δικαιοσύνη, την αλληλεγγύη και την ισότητα ανδρών και γυναικών», ανάμεσα στις οποίες (αξίες) περιλαμβάνονται «το κράτος δικαίου» και ο «σεβασμός των ανθρωπίνων δικαιωμάτων»
• Το άρθρο 4 παρ. 3, σύμφωνα με το οποίο «τα κράτη μέλη λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο ικανό να διασφαλίσει την εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις Συνθήκες ή προκύπτουν από πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης», «διευκολύνουν την Ένωση στην εκπλήρωση της αποστολής τους και απέχουν από τη λήψη οποιουδήποτε μέτρου ικανού να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των στόχων της Ένωσης»
• Το άρθρο 19 παρ. 1, δεύτερο εδάφιο, που, μετά τη θέσπιση, στο πρώτο εδάφιο, Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης με αρμοδιότητα «να διασφαλίζει την τήρηση του δικαίου κατά την ερμηνεία και εφαρμογή των Συνθηκών», ορίζει ότι «τα κράτη μέλη προβλέπουν τα ένδικα μέσα που είναι αναγκαία για να διασφαλίζεται η πραγματική δικαστική προστασία στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης».
  
  

Η αμφισβήτηση δημιουργήθηκε και λύθηκε με τον ως άνω τρόπο, σε συνέχεια δυο αποφάσεων του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), από 24^ης Ιουνίου 2019 και 5^ης Νοεμβρίου 2019, που αφορούσαν και οι δύο νόμους της πολωνικής κυβέρνησης που ψηφίστηκαν στο πλαίσιο της «μεταρρύθμισης της Δικαιοσύνης». Η μεν πρώτη έκρινε ότι θίγεται το καθεστώς δικαστικής και προσωπικής λειτουργίας των δικαστών (άρα το άρθρο 19 παρ. 1, δεύτερο εδάφιο ΣυνθΕΕ), ενώ η δεύτερη, που αφορούσε στα όρια συνταξιοδότησης των δικαστών, τα οποία ξαφνικά και αυθαίρετα μεταβλήθηκαν από την πολωνική κυβέρνηση, θεώρησε ότι παραβιάζεται το άρθρο 157 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής ένωσης (ΣυνθΛειτΕΕ), καθώς και, ξανά, το άρθρο 19 παρ. 1, δεύτερο εδάφιο ΣυνθΕΕ. Επίσης, το 2021, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, που δεν αποτελεί μεν όργανο της ΕΕ αλλά εκδίδει δεσμευτικές αποφάσεις για τις χώρες που έχουν δεχθεί τη δικαιοδοσία του, έκρινε ότι πολλές από τις διατάξεις της «δικαστικής μεταρρύθμισης» παραβιάζουν την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.    

Το Συνταγματικό Δικαστήριο της Πολωνίας αποφάνθηκε ότι το άρθρο 1 ΣυνθΕΕ είναι αντίθετο σε τρία άρθρα του πολωνικού Συντάγματος (2 , 8 και 90 παρ. 1), στο μέτρο που δίνει τη δυνατότητα στις «αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης να ενεργούν εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων που τους αποδίδει η Πολωνική Δημοκρατία», αφαιρεί από το πολωνικό Σύνταγμα την ιδιότητα του «ανώτατου νόμου της χώρας, με πρωτοκαθεδρία (precedence) σε σχέση με τη δεσμευτική ισχύ και την εφαρμογή του» και δεν επιτρέπει στην Πολωνία «να λειτουργεί ως κυρίαρχο και δημοκρατικό κράτος». Σε σχέση με το άρθρο 19 παρ. 1, δεύτερο εδάφιο ΣυνθΕΕ, η απόφανση περί μη συμβατότητας με το πολωνικό Σύνταγμα στηρίζεται στο ότι «προσδίδει αρμοδιότητα στα εθνικά δικαστήρια να παρακάμπτουν (bypass) το Σύνταγμα όσον αφορά το ζήτημα του διορισμού των δικαστών», καθώς και να αμφισβητούν τη «νομιμότητα της διαδικασίας» σύμφωνα με την οποία διορίζονται, κρίνονται και αξιολογούνται οι δικαστές.      

Κατ’ ουσίαν, το πολωνικό Συνταγματικό Δικαστήριο επιχειρεί, σχεδόν απροκάλυπτα, να δώσει ένα νομιμοφανές κάλυμμα στις αυθαιρεσίες της πολωνικής κυβέρνησης. Η απόφασή του, ωστόσο, δεν παύει να έχει δικαιοδοτική σημασία και να «λέει», από νομική άποψη, δύο πράγματα: ότι η Πολωνία, με βάση το Σύνταγμά της, δεν είναι υποχρεωμένη να σέβεται την αρχή της ανεξαρτησίας της Δικαιοσύνης, όπως την προβλέπει η ΣυνθΕΕ και την ερμηνεύει το ΔΕΕ΄ και ότι δεν τη δεσμεύουν, γιατί αποτελούν ρυθμίσεις «εκτός αρμοδιότητας», ούτε η συγκρότηση μιας Ένωσης με κοινούς στόχους (άρθρο 1 ΣυνθΕΕ), ούτε οι κοινές της αξίες (άρθρο 2 ΣυνθΕΕ), ούτε η υποχρέωση λήψης μέτρων προς υποβοήθηση των κοινών δράσεων (άρθρο 4,3 ΣυνθΕΕ), ούτε η δικαστική δράση, στους τομείς αρμοδιότητας της ΕΕ, υπό τη σκέπη του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου (άρθρο 19 ΣυνθΕΕ). Η αμφισβήτηση είναι τόσο βαθιά που θα μπορούσε να χαρακτηριστεί «υπαρξιακής φύσεως», η δε αιτιολογία του πολωνικού Δικαστηρίου είναι τόσο ισχνή –περιορίζεται στην απαρίθμηση των άρθρων και στις αναφορές που παρατέθηκαν εδώ – ώστε ίσως δεν έχει ιδιαίτερο νόημα να ασκήσει κάποιος κριτική ή αντίλογο με νομικά επιχειρήματα. Η ίδια η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στην απάντησή της, την ίδια μέρα δημοσιοποίησης της απόφασης (7/10/2021), αρκέστηκε να «επανεπιβεβαιώσει» την «υπεροχή του δικαίου της ΕΕ έναντι του εθνικού δικαίου, συμπεριλαμβανομένων των συνταγματικών ρυθμίσεων», να ξεκαθαρίσει ότι «όλες οι αποφάσεις του ΔΕΕ είναι δεσμευτικές για όλες τις αρχές των κρατών μελών, συμπεριλαμβανομένων των δικαστηρίων» και βέβαια να επιφυλαχθεί για τη λήψη κάθε νόμιμου μέτρου (power) στο πλαίσιο του ρόλου της ως «φύλακα των Συνθηκών».

Από την άλλη, ακριβώς επειδή η επίθεση του πολωνικού δικαστηρίου, είναι στα ίδια τα θεμέλια της Ένωσης, και γίνεται με τόσο προκλητικό τρόπο – ένα μη ανεξάρτητο δικαστήριο, προϊόν νομοθετικών ρυθμίσεων με στόχο την ποδηγέτηση της δικαστικής εξουσίας και με πρόεδρο μια δικαστή-προνομιακό συνομιλητή του ισχυρού άνδρα της κυβέρνησης και της χώρας, Κατσίνσκι, εγκαλεί το Δικαστήριο της Ένωσης γιατί απαίτησε συμμόρφωση στην αρχή της δικαστικής ανεξαρτησίας, γι’ αυτό έχει χρησιμότητα – ίσως αποτελεί και καθήκον – να υπενθυμίσουμε κάποια πράγματι σε σχέση με την «υπεροχή» του ενωσιακού δικαίου.  

•

Η «υπεροχή» δεν παραπέμπει σε ιεραρχία (ο ένας κανόνας δικαίου είναι πιο «ισχυρός» από τον άλλο) αλλά αποτελεί μέθοδο, τη μόνη δυνατή μέθοδο, για την επίλυση συγκρούσεων μεταξύ κανόνων δικαίου (εθνικών κανόνων με ενωσιακούς, διάφορων εθνικών τάξεων επί του ίδιου θέματος, διαφορετικών αποφάσεων δικαστηρίων εντός της ίδιας δικαιικής τάξης). Αν δεν υπήρχε αυτή η αρχή, δεν θα υπήρχε «υπερεθνική νομιμότητα», η οποία όμως, εγγενώς, από την ίδια την ίδρυση της ΕΟΚ και σήμερα της ΕΕ, υπάρχει, βασιζόμενη σε ελεύθερες πολιτικές αποφάσεις και νομικές επιβεβαιώσεις όλων των συμμετεχόντων κρατών-μελών. Οι κρίσιμες έννοιες για την επίλυση των διαφορών, και άρα για την «υπεροχή», είναι η «μεταφορά αρμοδιοτήτων» (από τα κράτη στην Ένωση, σε ορισμένους τομείς, στους οποίους ανήκει το κράτος δικαίου και η σύμφωνη με αυτό δικαιοδοτική διαδικασία), η επίτευξη «κοινών σκοπών» (χωρίς τους οποίους η ΕΕ θα ήταν ένα think-tank και όχι μια πολιτική οντότητα) και η «εξασφάλιση/εγγύηση δικαιωμάτων» (των πολιτών των κρατών μελών και άρα και της Ένωσης, που οφείλει να γίνεται – γι’ αυτό είναι η Ένωση είναι και ένωση αξιών – στον υψηλότερο κοινό παρονομαστή).

«Υπεροχή», επίσης, δεν σημαίνει υποκατάσταση: σε περίπτωση σύγκρουσης, ο δικαστής του ΔΕΕ αποφαίνεται ενδεχομένως ότι κάποιος εθνικός κανόνας δεν μπορεί να εφαρμοστεί και, αν δεν υπάρχει άμεσα εφαρμοστέος κανόνας (στις Συνθήκες ή από Κανονισμό), εντέλλεται τον εθνικό νομοθέτη να λάβει εκείνα τα μέτρα που θα ήταν σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο. Φυσικά, το τι είναι σύμφωνο και τι όχι με το ενωσιακό δίκαιο δεν μπορεί να το εκφέρει και να το ερμηνεύσει, κανένας άλλος από τον ενωσιακό δικαστή – και τούτο όχι μόνο γιατί το λέει ρητά η ΣυνθΕΕ (άρθρο 19) αλλά και γιατί πηγάζει από την ίδια τη λογική αλλά και από πρακτική ανάγκη: ακριβώς όπως τα ανώτατα δικαστήρια σε κάθε κράτος επιλύουν ενδεχόμενες διαφορές μεταξύ εθνικών δικαστηρίων διάφορων βαθμών και κλάδων και δίνουν την ερμηνεία που οφείλουν όλοι να ακολουθήσουν, έτσι και σε μία «πολυ-κρατική» και «πολυ-δικαιική» κοινότητα αυτόν τον ρόλο δεν μπορεί παρά να παίζει ένα ομογενοποιητικό και εγγυητικό δικαστήριο έξω από τα ίδια τα κράτη μέλη. Στην περίπτωση της Πολωνίας και της απόφασης που εξετάζεται, το ΔΕΕ δεν «είπε» στην Πολωνία να πάρει αυτά ή τα άλλα μέτρα, διαπίστωσε απλώς ότι τα μέτρα που είχε πάρει σχετικά με τη λειτουργία της Δικαιοσύνης δεν σέβονταν θεμελιώδεις αρχές της Ένωσης και της ζήτησε/επέβαλε να τα αλλάξει, έτσι ώστε να τις σέβονται.                

Όλα αυτά δεν μπορούσαν και πάντως δεν δικαιούνταν, να μην τα γνωρίζουν οι Πολωνοί συνταγματικοί δικαστές. Ούτε υπάρχει η παραμικρή πιθανότητα να μην γνωρίζουν τη σειρά των «μεγάλων αποφάσεων» -τους πέντε πυλώνες- που συγκρότησαν, εμβάθυναν και επέβαλαν σε όλα τα εθνικά δικαιικά συστήματα την «υπεροχή»: από τη “Van Gend & Loos” (1962) – που έθεσε, το 1962, αγαπητοί Πολωνοί δικαστές, την αρχή μιας «νέας δικαιικής διεθνούς τάξης» προς όφελος της οποίας τα κράτη περιόρισαν τα κυριαρχικά τους δικαιώματα σε συγκεκριμένα πεδία- ως τον ακρογωνιαίο λίθο “Costa” (1964) – που θεώρησε ότι «σε αντίθεση με τις συνήθεις διεθνείς Συνθήκες, η Συνθήκη της ΕΟΚ δημιούργησε το δικό της νομικό σύστημα», το οποίο, με τη θέση σε εφαρμογή της Συνθήκης, έγινε εγγενές και πλήρες (integral) μέρος του νομικού συστήματος των κρατών μελών και τα δικαστήρια τους είναι υποχρεωμένα να το εφαρμόζουν – και από τη “Handelsgesellshaft” (1970) – που έλυσε το ζήτημα της ερμηνείας, με την απόφανση ότι οι εθνικοί νόμοι πρέπει να κρίνονται «υπό το φως» του κοινοτικού δικαίου, το οποίο, καθώς αποτελεί «ανεξάρτητη πηγή δικαίου», δεν μπορεί να παραμερίζεται από εθνικούς κανόνες – ως τη “Simmenthal” (1978) – που ξεκαθάρισε τα περί «εφαρμοσιμότητας» (applicability), λέγοντας ότι οι κοινοτικοί κανόνες οφείλουν να εφαρμόζονται «πλήρως και ομοιογενώς» σε όλα τα κράτη μέλη, σύμφωνα με την αρχή της υπεροχής (precedence) του κοινοτικού δικαίου – και τη Marleasing (1989) – που επεξέτεινε την εφαρμοσιμότητα και σε κανόνες που προκύπτουν από Οδηγίες της ΕΕ, οι οποίες επίσης δημιουργούν δεσμευτικές υποχρεώσεις και των οποίων η ερμηνεία γίνεται επίσης υπό το φως των αρχών του κοινοτικού δικαίου και με σκοπό να αποφεύγονται συγκρούσεις με το κοινοτικό δίκαιο.    

Όλες οι αρχές και τα νομικά συμπεράσματα βάσει των παραπάνω και άλλων πολλών συμπληρωματικών τους αποφάσεων δεν αμφισβητούνται και δεν έχουν αμφισβητηθεί. Η «υπεροχή» δεν εγκαθιδρύθηκε ρητώς στο κυρίως σώμα της Συνθήκης της Λισαβόνας – ενώ υπήρχε καθιέρωση της (άρθρο Ι-6) στο Ευρωπαϊκό Σύνταγμα που δεν είδε ποτέ το φως, υπάρχει ωστόσο ρητή «υπενθύμιση» της (recall) στη 17^η Διακήρυξη που συνοδεύει τη Συνθήκη. Η Διακήρυξη παραπέμπει στο ΔΕΕ: «η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου είναι εγγενές στοιχείο της ειδικής φύσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο του δικαίου της Ένωσης» Και η Διακήρυξη και το Δικαστήριο μάς θυμίζουν κάτι που έχει γίνει πράξη από όλες τις χώρες-μέλη, είτε με ρητή προσθήκη στο εθνικό τους Σύνταγμα (Ιρλανδία: «Καμία διάταξη αυτού (του ιρλανδικού) Συντάγματος δεν καθιστά ανεφάρμοστους (invalidates) νόμους που ψηφίστηκαν, πράξεις που έγιναν ή μέτρα που υιοθετήθηκαν σε συνέχεια των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη συμμετοχή (της Ιρλανδίας) στην Ευρωπαϊκή Ένωση»), είτε μέσω της «υπερνομοθετικής ισχύος» των κανόνων που προκύπτουν από διεθνείς Συνθήκες (Ελλάδα, Τσεχία), είτε από τη νομολογία των ανώτατων και, όπου υπάρχουν, των συνταγματικών δικαστηρίων των κρατών μελών. Συμπεριλαμβανομένου, αντίθετα από ό,τι καμιά φορά λέγεται, του Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου, το οποίο, στα χνάρια της νομολογίας “solange” –που θα πει, στα γερμανικά, «στο βαθμό που» και που έδωσε την ευκαιρία στο Δικαστήριο να διαμορφώσει τον κανόνα ότι το κοινοτικό δίκαιο υπερέχει «στο βαθμό που επιτρέπει ένα επίπεδο προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων που δεν είναι κατώτερο από του Γερμανικού Συντάγματος – δεν αμφισβήτησε ποτέ τον κανόνα της «υπεροχής». Αντίθετα τον αποδέχθηκε ρητά: αποφάσεις Litticke, 1972 και Lisbon, 2010.

Τα παραπάνω δεν σημαίνουν ότι η «υπεροχή» δεν συναντά στην πράξη πραγματικές δυσκολίες: εθνικές συνταγματικές αρχές που, λόγω χαρακτήρα αλλά και γενικότητας, δεν είναι πάντα απλό να «συγκριθούν» με κοινοτικούς κανόνες/αρχές/διατάξεις, ζητήματα ερμηνείας και εφαρμογής ανά χώρα και δικαιικό σύστημα, όχι πάντα καθαρές «κατευθύνσεις» από το ΔΕΕ΄ σχέση με διαφορετικά επίπεδα διοικητικών δομών εντός των χωρών και εντός μιας ίδιας χώρας (ενδιαφέρουσες επ΄αυτών παρατηρήσεις από Tobias Kruis, “Primacy of European Law from Theory to Practice”, στο Ritsumeikan Law Review, 2011, διαθέσιμο στο διαδίκτυο). Είναι επίσης γεγονός ότι έχει ανοίξει, με «ευθύνη» κυρίως του  Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου (ιδίως στην από 5^ης Μαΐου 2010 απόφαση του για τα «κοινά προγράμματα ομολόγων» της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας) μια κερκόπορτα με βάση την έννοια την «ανάθεσης αρμοδιοτήτων» (delegation of competences), την οποία άτεχνα προσπάθησε να ακολουθήσει το πολωνικό δικαστήριο, στην ίδια την απόφαση και στη «διευκρινιστική», μετά το σάλο που προκάλεσε, δήλωση του. Αλλά η ίδια η αρχή της υπεροχής, ως προϋπόθεση κοινής λειτουργίας στο πλαίσιο της Ένωσης, δεν τίθεται καν σε συζήτηση.

•

Η Πολωνία και οι Πολωνοί δικαστές δεν βρίσκονται έξω από αυτόν τον χώρο και δεν αγνοούν αυτό το κεκτημένο. Το ότι αποφάσισαν, με την απόφαση της 7^ης Οκτωβρίου, να του επιτεθούν ανοιχτά και χωρίς καν αιτιολόγηση δεν αποτελεί, κατά τη γνώμη μου, «κόλαφο για το κύρος της ΔΕΕ», ούτε «καταιγίδα που πλήττει την προοπτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης», όπως θεωρεί, στο πολύ ενδιαφέρον σχόλιο του στην πολωνική απόφαση, ο σεβαστός Καθηγητής όλων μας και μετέπειτα Πρόεδρος της Δημοκρατίας Προκόπης Παυλόπουλος («Πολωνία: μια «ξένη» στην Ευρωπαϊκή Ένωση»). Φυσικά αποτελεί ευθεία επίθεση στα θεμέλια της Ένωσης – ακόμα και αν δεν οδηγήσει σε «Polexit», η απόφαση αποτελεί αφεαυτής ένα «νομικό Polexit», που επιδέχεται όμως επίλυσης, τόσο με νομικό/δικαστικό, όσο και με πολιτικό τρόπο. Το ερώτημα αν τη στάση της Πολωνίας – γιατί δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο απηχεί την κυβέρνηση – προκάλεσε ή «ενθάρρυνε» η γενική πολιτική πορεία της Ένωσης και μπορεί να σημαίνει κάτι για το μέλλον της, ή αν αποτελεί μεμονωμένο – παρότι υπάρχει, τουλάχιστον, και η Ουγγαρία …-  κακόηθες απόστημα που θα αφαιρεθεί με ενδεχόμενη κυβερνητική αλλαγή, είναι ενδιαφέρον και κρίσιμο αλλά καθαρά ρητορικό – τουλάχιστον υπό την οπτική των παρουσών αναλύσεων.

Κώστας Μποτόπουλος
Συνταγματολόγος, Δικηγόρος