Στις 27 Μαΐου 2022 δημοσιεύθηκε στον ιστότοπο του Συμβουλίου της Επικρατείας[1] περίληψη της απόφασης της Ολομελείας (ΣτΕ Ολ 1147/2022) σχετικά με τη συνταγματικότητα της επιβολής υποχρεωτικής χρήσης μη ιατρικής μάσκας, καθώς και των μέτρων περιορισμού μετακινήσεως και συναθροίσεως των πολιτών για την προστασία της δημόσιας υγείας από τον κίνδυνο διασποράς του κορωνοϊού COVID-19. Παρότι το πλήρες κείμενο της απόφασης δεν έχει δοθεί ακόμα στη δημοσιότητα, η εκτενής δημοσιευμένη περίληψη και ιδίως το γεγονός ότι πρόκειται για την πρώτη οριστική απόφαση του Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου σε σχέση με τους περιορισμούς θεμελιωδών δικαιωμάτων λόγω των μέτρων αντιμετώπισης της πανδημίας, στην οποία παρατίθεται με αρκετά αναλυτικό τρόπο το σκεπτικό[2], καθιστούν θεμιτό έναν πρώτο σχολιασμό αυτής και των αναλύσεων που περιέχονται.
Το αρχικό ζήτημα που τέθηκε στο ΣτΕ ενόψει της προσβολής με αίτηση ακύρωσης της Δ1α/Γ.Π.οικ.80588/14-12-2020 κοινής υπουργικής απόφασης (Β΄5486), με την οποία είχε ληφθεί μία δέσμη έκτακτων μέτρων προστασίας της δημόσιας υγείας από τον κίνδυνο περαιτέρω διασποράς του κορωνοϊού COVID-19 στο σύνολο της Επικράτειας για το διάστημα από 13η Δεκεμβρίου 2020 έως και την 7η Ιανουαρίου 2021, ήταν δικονομικής φύσης: κατά πόσο η δίκη έπρεπε να συνεχιστεί, δεδομένου ότι το αντικείμενό της είχε εκ πρώτης όψης καταργηθεί, καθώς η ισχύς της προσβαλλόμενης κανονιστικής πράξης ήταν χρονικά περιορισμένη. Σε αυτό το σημείο, το Δικαστήριο, αξιοποιώντας τη δυνατότητα που παρέχει το άρθρο 32 παρ. 3 του πδ 18/89 προέβη σε μία δικονομική ερμηνεία, που «διέσωσε» τη δίκη. Παρότι η ισχύς της συγκεκριμένης ΚΥΑ είχε τυπικά λήξει, μέχρι τον χρόνο συζήτησης στο ακροατήριο της υπόθεσης, αυτή είχε αντικατασταθεί από πολυάριθμες άλλες με παρεμφερές, αν όχι πάντα πανομοιότυπο, περιεχόμενο. Πρόκειται επομένως κατ’ ουσία για παράταση της ίδιας ρύθμισης, κάτι που επιτρέπει τη συνέχιση της δίκης. Αντίθετη ερμηνεία, θα είχε ως αποτέλεσμα να θιγεί το συνταγματικά κατοχυρωμένο δικαίωμα δικαστικής προστασίας των πολιτών, καθώς δεν θα ήταν δυνατός ο δικαστικός έλεγχος από το ΣτΕ της συνταγματικότητας μέτρων που θίγουν μία σειρά από θεμελιώδη δικαιώματα, και μάλιστα κατά ιδιαίτερα έντονο τρόπο. Η ερμηνεία στην οποία προέβη το Συμβούλιο ήταν, εκτός από αναγκαία στο πλαίσιο της ορθής λειτουργίας του Κράτους δικαίου στη χώρα μας, και ιδιαιτέρως σημαντική, κατά την εκτίμησή μας, για τη διαφύλαξη του θεσμικού κύρους του Δικαστηρίου, το οποίο λειτουργεί ως de facto συνταγματικό δικαστήριο. Η απόφαση αυτή έπρεπε σε κάθε περίπτωση να εκδοθεί, έστω και καθυστερημένα.
Ως προς την ουσία της απόφασης, στον πυρήνα της μείζονας πρότασης του Δικαστηρίου βρίσκεται, όπως είναι αναμενόμενο, το δικαίωμα στην υγεία, υπό τη διττή του διάσταση: ως ατομικό δικαίωμα (προστασία της ατομικής υγείας και σωματικής και ψυχικής ακεραιότητας του ατόμου από προσβολές και διακινδυνεύσεις, καθώς και ελευθερία αυτοκαθορισμού) και ως κοινωνικό δικαίωμα (υποχρέωση του Κράτους προς παροχή στους πολίτες υπηρεσιών υγείας υψηλού επιπέδου και, γενικώς, προς λήψη των αναγκαίων εκάστοτε θετικών μέτρων που αποβλέπουν στην προστασία της υγείας, έτσι ώστε να διασφαλίζεται η δημόσια υγεία). Από τον συγκερασμό των δύο όψεων του δικαιώματος, προκύπτει, αφενός, ότι σε περίπτωση που το Κράτος τεθεί αντιμέτωπο με μία πανδημία, η οποία απειλεί εντόνως τη δημόσια υγεία και θέτει σε κίνδυνο την ατομική υγεία αλλά και τη ζωή των πολιτών, έχει τότε την υποχρέωση, βάσει και της αρχής της προφύλαξης (ή της αρχής της πρόληψης), να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για την αποτροπή της μετάδοσης του ιού. Ο στόχος αυτός συνδέεται βέβαια και με την αποτροπή κατάρρευσης του εθνικού συστήματος υγείας. Είναι ιδιαίτερα σημαντικό ότι το ΣτΕ αναγνωρίζει το τελευταίο αυτό στοιχείο, ανάγοντας τη διατήρηση της απρόσκοπτης λειτουργίας του σε συνταγματική υποχρέωση. Όπως επίσης αξιοσημείωτη είναι και η αναγνώριση ότι οι πολίτες έχουν δικαίωμα να απαιτήσουν την πραγμάτωση της σχετικής (θετικής) υποχρέωσης του Κράτους.
Αφετέρου, το δικαίωμα στην υγεία θέτει και τα όρια μίας τέτοιας επέμβασης του νομοθέτη ή της κανονιστικώς δρώσας διοίκησης στα θεμελιώδη δικαιώματα των πολιτών. Βασικό εργαλείο του ελέγχου είναι σαφώς η αρχή της αναλογικότητας από κοινού με την αρχή της ισότητας, αν και οι περιορισμοί θεμελιώνονται εξίσου και στην επίκληση του χρέους επίδειξης κοινωνικής αλληλεγγύης του άρθρου 25 παρ. 4 Σ. Η τελευταία αυτή διάταξη, που ενεργοποιήθηκε εκ νέου εν μέσω της πανδημίας, επιβάλλει στους πολίτες όχι μόνο να ανέχονται περιορισμούς των δικαιωμάτων τους, αλλά και μία υποχρέωση μέριμνας για την ατομική τους υγεία, με σκοπό να αποτραπεί η μετάδοση της ασθένειας σε άλλους και εν τέλει η υπέρμετρη επιβάρυνση του συστήματος υγείας. Με τον τρόπο αυτό, παρατηρείται μία υπέρβαση της λογικής της κλασικής φιλελεύθερης ρήτρας του άρθρου 5 παρ. 1 Σ («Kαθένας έχει δικαίωμα…εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώματα των άλλων») προς όφελος μιας περισσότερο κοινωνιοκεντρικής θεώρησης των δικαιωμάτων. Μένει να φανεί κατά πόσο η προσέγγιση αυτή εντάσσεται αυστηρά στο πλαίσιο της πανδημίας ή θα δώσει λαβή και για διαφορετικές νομολογιακές προσεγγίσεις.
Σύμφωνα με το Δικαστήριο, η επέμβαση είναι συνταγματικώς ανεκτή, εφόσον: α) προβλέπεται από ειδική νομοθεσία, η οποία λαμβάνει υπόψιν τα κρατούντα σχετικώς έγκυρα και τεκμηριωμένα επιστημονικά, ιατρικά και επιδημιολογικά πορίσματα, β) τα μέτρα που λαμβάνονται για την αντιμετώπιση της υγειονομικής κρίσεως επιβάλλονται χωρίς αδικαιολόγητες διακρίσεις, γ) παρέχεται δυνατότητα εξατομικευμένης εξαιρέσεως και δ) τα μέτρα αυτά λαμβάνονται για το απολύτως αναγκαίο χρονικό διάστημα και, πάντως, μέχρι την εξεύρεση λύσης για την ανάσχεση της πανδημίας. Η περιοδική επανεξέταση των μέτρων επιβάλλεται, ώστε να συμβαδίζουν ανά πάσα στιγμή με τα επιδημιολογικά δεδομένα (αντικειμενικά επιστημονικά στοιχεία) και την εξέλιξη των έγκυρων επιστημονικών παραδοχών (γνώμη των ειδικών). Εφόσον πάντως συμφωνούν με τις επικαιροποιημένες γνώμες των ειδικών επιστημόνων, τότε αυτά τεκμαίρονται ως αναγκαία, πρόσφορα και αναλογικά μέσα επίτευξης του συνταγματικού δημόσιου σκοπού της προστασίας της υγείας.
Πρέπει εδώ να σημειωθεί ότι σε σχέση με την κρατούσα γενική θεωρία δικαιωμάτων το Δικαστήριο δεν υιοθετεί το κριτήριο της παραβίασης του πυρήνα του δικαιώματος. Πολύ δύσκολα θα μπορούσε να φανταστεί κανείς περιπτώσεις, στις οποίες δικαιώματα όπως η ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, η ελευθερία μετακίνησης, η θρησκευτική λατρεία ή το δικαίωμα στην εργασία, θα μπορούσαν να θιγούν πιο έντονα και δραστικά, σε βαθμό παροδικής σχεδόν εκμηδένισης, από ό,τι με τα μέτρα που προβλέπονται, μεταξύ άλλων, και από την προσβαλλόμενη απόφαση (απαγόρευση ιδιωτικών συναθροίσεων, αναστολή λειτουργίας καταστημάτων λιανικού εμπορίου, χώρων εστίασης, αθλητικών εγκαταστάσεων, απαγόρευση συμμετοχής του κοινού στην τέλεση θρησκευτικών λειτουργιών κτλ.). Παρόλα αυτά, δεν φαίνεται να γίνεται επίκληση του πυρήνα του δικαιώματος, του οποίου η παραβίαση, καθιστά, κατά τη θεωρία, αντισυνταγματικό τον περιορισμό. Ίσως είναι η κατάλληλη στιγμή να επανεξεταστεί ο ρόλος και ο λόγος ύπαρξης στη θεωρία αυτής της ιδιαιτέρως αμφίσημης έννοιας, που συσκοτίζει ορισμένες φορές τα αληθή κριτήρια του ελέγχου που όντως εφαρμόζει η νομολογία (επιστημονική τεκμηρίωση, αναλογικότητα, παροδικότητα, ισότητα του μέτρου), εκτός και αν η έννοια του πυρήνα επαναπροσδιοριστεί, ώστε να αποκτήσει ένα σαφές περιεχόμενο.
Ξεχωριστής σημασίας είναι επίσης η αναφορά του Δικαστηρίου στην αρχή της ενημερωμένης συναίνεσης που ισχύει ενόψει επεμβάσεων που θίγουν το δικαίωμα ψυχοσωματικής ακεραιότητας του προσώπου. Επικαλούμενο ιδίως το άρθρο 26 της Σύμβασης του Οβιέδο, το ΣτΕ έκρινε ότι το δικαίωμα σε προηγούμενη ενημέρωση και στην παροχή συναινέσεως δεν είναι απόλυτο, αλλά υποχωρεί όταν επιβάλλεται για λόγους δημοσίου συμφέροντος συνιστάμενους, μεταξύ άλλων, στην προστασία της δημόσιας υγείας, εφόσον τούτο προβλέπεται από τον νόμο και τηρείται η αρχή της αναλογικότητας. Με αυτόν τον τρόπο, συντάσσεται με αντίστοιχες κρίσεις άλλων εθνικών και υπερεθνικών δικαστηρίων, οι οποίες αφορούσαν την κατά πολύ σοβαρότερη επέμβαση στο σώμα του υποχρεωτικού εμβολιασμού[3].
Στη συνέχεια, το Δικαστήριο προχωρά στη διατύπωση του νομολογιακού τεστ με βάση το οποίο θα ελεγχθούν τα συγκεκριμένα μέτρα. Επειδή τα μέτρα στηρίζονται σε επίκαιρα επιστημονικά στοιχεία και παραδοχές και για τον πρόσθετο λόγο ότι η συνέχιση της πανδημίας έχει τεράστιες οικονομικές και κοινωνικές επιπτώσεις, αναγνωρίζει ότι θα πρέπει να περιοριστεί σε έναν οριακό έλεγχο αναλογικότητας. Δηλαδή, ελέγχει μόνο αν οι θεσπιζόμενες ρυθμίσεις είναι προδήλως απρόσφορες ή υπερβαίνουν προδήλως το απαραίτητο για την πραγματοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού μέτρο.
Τα δε ειδικότερα μέτρα που ελήφθησαν για την αντιμετώπιση της επιδημίας COVID-19 και τα οποία, μεταξύ άλλων, συνίστανται στην χρήση ατομικών μέσων προστασίας, όπως οι μη ιατρικές μάσκες, στον περιορισμό των μετακινήσεων και την αναστολή δραστηριοτήτων, με σκοπό τον περιορισμό της κινητικότητας, και κύριους στόχους την μείωση του συγχρωτισμού και την αποφυγή της περαιτέρω διασποράς του ιού, κρίνονται επομένως, υπό το φως του παραπάνω τεστ, ως συνταγματικά, καθώς δεν παρίστανται ως προδήλως δυσανάλογα. Η χρήση μη ιατρικής μάσκας, για την οποία προβλέπονται θεμιτές εξαιρέσεις, συνιστάται εξάλλου από τον Π.Ο.Υ. ως μέρος δέσμης μέτρων για την προστασία από τη λοίμωξη, καθώς και από το Ευρωπαϊκό Κέντρο Ελέγχου και Πρόληψης Νοσημάτων. Αντιστοίχως, ο περιορισμός των μετακινήσεων έχει επιβληθεί ως μέτρο σε όλα τα ευρωπαϊκά σχεδόν κράτη. Τέλος, τα πρόστιμα για την παραβίαση των μέτρων δεν θεωρούνται δυσανάλογα.
Κάνοντας έναν σύντομο απολογισμό του διατακτικού και του εν περιλήψει σκεπτικού της απόφασης, καθώς ήταν αναμενόμενο κατά το παράδειγμα άλλων δικαστηρίων, όπως το Γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο[4] και το γαλλικό Συνταγματικό Συμβούλιο[5], το ΣτΕ δεν αμφισβήτησε τη συνταγματικότητα των βασικών μέτρων που υιοθετήθηκαν κατά την πρώτη περίοδο της πανδημίας, παρά τη σοβαρότητα των περιορισμών που επιβλήθηκαν. Πρωτοφανείς οι περιορισμοί, όμως πρωτοφανής και η κατάσταση που βίωσαν όλες οι χώρες, κάτι που εξηγεί γιατί υιοθετήθηκαν περίπου τα ίδια μέτρα σε διάφορες έννομες τάξεις, αν και με διαφορετική ένταση και χρονική διάσταση. Αυτή ειδικά η διαπίστωση δείχνει να βαρύνει στο σκεπτικό του Δικαστηρίου, καθώς προσθέτει αναμφίβολα ένα επιχείρημα υπέρ του εύλογου χαρακτήρα των περιορισμών.
Επιπρόσθετα, πρέπει να σημειωθεί ότι το Δικαστήριο προβαίνει εδώ, όπως και στην περίφημη απόφαση της Ολομελείας 668/2012 για το Μνημόνιο, στη διατύπωση μίας θέσης αρχής υπέρ του οριακού δικαστικού ελέγχου. Ωστόσο, η καταρχήν αυτή τοποθέτηση δεν πρέπει να ληφθεί παραπλανητικά κατά γράμμα. Διακηρύσσεται μεν ο έλεγχος της πρόδηλης δυσαναλογίας των μέτρων, αλλά τίθενται παράλληλα αυστηρές προϋποθέσεις, προκειμένου να τηρηθεί το ίδιο ευνοϊκό για τα μέτρα κριτήριο ελέγχου. Εξ αυτών εκτιμούμε ως σημαντικότερες προϋποθέσεις, κατά πρώτον, τα επικαιροποιημένα επιδημιολογικά δεδομένα και επιστημονικές παραδοχές, καθώς και το επιχείρημα από τη συγκριτική εξέταση των μέτρων και τη δικαστική αντιμετώπισή τους σε ευρωπαϊκό τουλάχιστον επίπεδο. Δεν πρέπει δηλαδή σε καμία περίπτωση να θεωρείται δεδομένη η επανάληψη της ίδιας κρίσης περί συνταγματικότητας των περιορισμών και στις αποφάσεις που θα ακολουθήσουν και αφορούν επιμέρους πτυχές και ύστερες φάσεις της προσπάθειας αντιμετώπισης της πανδημίας, ιδίως από τη στιγμή που και η αντίστοιχη νομολογία αλλοδαπών δικαστηρίων επέδειξε ανάλογες διακυμάνσεις.
Εν κατακλείδι, με την απόφαση αυτή, καθώς και την αναμενόμενη δημοσίευση της απόφασης για τον υποχρεωτικό εμβολιασμό της ΕΜΑΚ και των υγειονομικών, η Ελλάδα αρχίζει (επιτέλους) σταδιακά να αποκτά μία «νομολογία της πανδημίας», με δικαστικές κρίσεις ουσίας περί (αντι)συνταγματικότητας των μέτρων. Θα έχει ενδιαφέρον, καθώς αυτή αναπτύσσεται και εμπλουτίζεται, να δούμε σε ποιες κατευθύνσεις θα κινηθεί ακριβώς.
Αποστόλης Βλαχογιάννης
Διδάκτωρ Συνταγματικού Δικαίου
Υποσημειώσεις:
[1] http://www.adjustice.gr/webcenter/portal/ste/pageste/epikairotita/apofaseis?contentID=DECISION-TEMPLATE1653639513576&_afrLoop=32903930066774134#!%40%40%3F_afrLoop%3D32903930066774134%26centerWidth%3D65%2525%26contentID%3DDECISION-TEMPLATE1653639513576%26leftWidth%3D0%2525%26rigthWidth%3D35%2525%26showFooter%3Dfalse%26showHeader%3Dtrue%26_adf.ctrl-state%3Dw2kzxlg0c_306.
[2] Έχει προηγηθεί η ανακοίνωση του Προέδρου του ΣτΕ της 10 Οκτωβρίου 2021 σχετικά με το αποτέλεσμα της διάσκεψης των υποθέσεων για τον υποχρεωτικό εμβολιασμό που συζητήθηκαν στην Ολομέλεια στις 8 Οκτωβρίου (υποθέσεις ΕΜΑΚ, ΠΟΕΔΗΝ, σωματείου εργαζομένων ΕΚΑΒ, φυσικών προσώπων), στην οποία όμως παρουσιάζεται με αρκετά ελλειπτικό τρόπο το σκεπτικό.
[3] CE, 6 mai 2019, M. T. et autres, n° 419242, σκ. 16 και ΕΔΔΑ, Vavřička and Others v. the Czech Republic, 8 Απριλίου 2021, 47621/13.
[4] Beschluss vom 19. November 2021, 1 BvR 781/21, 1 BvR 889/21, 1 BvR 860/21, 1 BvR 854/21, 1 BvR 820/21, 1 BvR 805/21, 1 BvR 798/21.
[5] Décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020.
