Το νομοσχέδιο που ψηφίστηκε πριν λίγες εβδομάδες στη Βουλή αφορά το εξαιρετικά κρίσιμο ζήτημα της θεσμοθέτησης ενός συστήματος πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Το ζήτημα αυτό είχε απασχολήσει ενδελεχώς την Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων για την προετοιμασία του νόμου για τη μεταρρύθμιση και ανασυγκρότηση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και του Κράτους, στο έργο της οποίας συμβάλαμε αμφότεροι, ο πρώτος εκ των υπογραφόντων το παρόν κείμενο ως μέλος και ο δεύτερος ως πρόεδρος. Με βάση τις εργασίες εκείνης της Επιτροπής, μια σύνοψη των οποίων δημοσιεύθηκε τον Φεβρουάριο του 2021, προβαίνουμε στις ακόλουθες παρατηρήσεις επί του νόμου.
Η πρώτη και σημαντικότερη διαφορά μεταξύ των δύο κειμένων βρίσκεται στο ότι η Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων του 2020 αντελήφθη και ανέλυσε την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση ως μια μεταρρύθμιση λειτουργικού χαρακτήρα, πράγμα το οποίο δεν συμβαίνει με τον νέο νόμο. Σε αυτόν, η Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση απομειώνεται ως μια επιπλέον αρμοδιότητα του Υπουργού Εσωτερικών, παρά τα περί αντιθέτου διαλαμβανόμενα στα πρώτα άρθρα (1-6) του νόμου. Ενώ, δηλαδή, στα άρθρα αυτά παρατίθενται ορισμοί που συνάδουν προς τις προτάσεις της διοικητικής επιστήμης για την Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση, στη συνέχεια δεν αναπτύσσεται η προσήκουσα μεθοδολογία ούτε αποτυπώνεται το νέο σύστημα διακυβέρνησης.
Συγκεκριμένα, ενώ στο άρθρο 3 ορίζεται ορθά η έννοια της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης και της ταξινόμησης των δημοσίων πολιτικών με βάση το λειτουργικό κριτήριο που προτείνεται από το Διεθνές Πρότυπο Ταξινόμησης των Λειτουργιών της Κυβέρνησης (Classification of the Functions of Government-COFOG), στα επόμενα άρθρα δεν αναλύεται η δομή του ενιαίου «διοικητικού πλέγματος», ούτε ο τρόπος με τον οποίο θα γίνει η μετάβαση από το υφιστάμενο σύστημα αρμοδιοτήτων στο νέο πλαίσιο των λειτουργικών περιοχών.
Μάλιστα, ο συντάκτης του νόμου δείχνει να ξεχνάει ή, σκοπίμως, να αγνοεί όσα λέει από το ένα άρθρο στο άλλο. Ενώ δηλαδή στο άρθρο 3 οριοθετεί την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση ως λειτουργική μεταρρύθμιση, στο αμέσως επόμενο άρθρο, αναφερόμενος στο εθνικό σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, ορίζει ως όργανα υπεύθυνα για τη λειτουργία του τον Υπουργό Εσωτερικών, τον Γενικό Γραμματέα Ανθρώπινου Δυναμικού Δημοσίου Τομέα του Υπουργείου Εσωτερικών, τους καθ’ ύλην αρμόδιους Γενικούς ή Ειδικούς Γραμματείς κάθε Υπουργείου και τη Γενική Διεύθυνση Δημοσίων Οργανώσεων της Γενικής Γραμματείας Ανθρώπινου Δυναμικού Δημοσίου Τομέα του Υπουργείου Εσωτερικών. Θα μετέχουν, επίσης, εκπρόσωποι των αποκεντρωμένων διοικήσεων της χώρας, της ΕΝΠΕ και της ΚΕΔΕ. Αυτοί όλοι αναφέρονται υπό τον τίτλο του άρθρου 5 «εθνικό σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», ενώ προφανώς δεν πρόκειται περί αυτού αλλά για τα μέλη κάποιου Συμβουλίου, το οποίο είναι μάλλον το αναφερόμενο στο άρθρο 11 με τίτλο «Σύσταση Εθνικού Συμβουλίου πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης» με γνωμοδοτικό χαρακτήρα.
Το ίδιο το εθνικό σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης δεν περιγράφεται πουθενά. Αναφέρονται μόνον στο άρθρο 6 οι γενικές αρχές του. Αυτές δεν είναι παρά οι αρχές που τέθηκαν στον νόμο 4622/2019 για το λεγόμενο «επιτελικό κράτος» και στον νόμο 4720/2014 για τις αρχές της δημοσιονομικής διαχείρισης. Η Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση, όμως, δεν έχει σχέση ούτε με τις αρχές οργάνωσης και λειτουργίας της κυβέρνησης, στην οποία αναφέρεται ο ν. 4622/2019 ούτε με τις γενικές αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης που παραμένουν αμετάβλητες επί δεκαετία.
Ούτε, πάντως, στο άρθρο 7 αναφέρεται κάτι για το Εθνικό Σύστημα. Σε αυτό το άρθρο ανακοινώνεται στον τίτλο του μια «μεθοδολογία κατανομής αρμοδιοτήτων στα επίπεδα διακυβέρνησης σύμφωνα με τη λειτουργική ταξινόμηση», η οποία όμως εξαντλείται στην αναφορά των γενικών όρων ταξινόμησης των δημοσίων πολιτικών που ισχύουν σε όσες χώρες του κόσμου αυτό εφαρμόζεται. Ενώ δηλαδή αναφέρονται οι λειτουργικές περιοχές και οι λειτουργικοί τομείς που αποτελούν τα γενικά επίπεδα ταξινόμησης των πολιτικών, δεν αναφέρεται πουθενά με ποιον τρόπο θα φτάσουμε εκεί στη δική μας χώρα. Πώς, δηλαδή, από το σημερινό σύστημα αρμοδιοτήτων που δεν υπακούει σε κανένα λειτουργικό κριτήριο, θα φτάσουμε στην ταξινόμησή τους στις μνημονευόμενες λειτουργικές κατηγορίες;
Αυτό είναι το κεντρικό ερώτημα, που παραμένει όμως αναπάντητο. Υπάρχει μια αόριστη αναφορά στο ίδιο άρθρο, στην παράγραφο 1, σε μια τυπολογία των αρμοδιοτήτων σε επιτελικές, υποστηρικτικές, επιχειρησιακές και ελεγκτικές, η οποία μπορεί να αποτελέσει μια βάση κατηγοριοποίησής τους. Αλλά ούτε κι εδώ αναφέρεται πώς θα εφαρμοστεί αυτή η τυπολογία. Μάλιστα, είδαμε με κατάπληξη ότι στην παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου καλείται κάθε φορέας του δημόσιου τομέα να εφαρμόσει τη «μεθοδολογία» κάνοντας τα ακόλουθα:
- Να συσχετίσει τις αρμοδιότητές του προς τις δημόσιες πολιτικές που δεν έχει, όμως, σαφώς αναφερθεί ποιες είναι, και
- Να εντοπίσει τους εμπλεκόμενους φορείς σε κάθε επίπεδο διακυβέρνησης και να αξιολογήσει τον σκοπό και το αντικείμενο της εκάστοτε δημόσιας πολιτικής.
Καθένας μπορεί να αντιληφθεί ότι οι δυσκολίες που θα συναντήσουν οι φορείς που θα επιχειρήσουν να εφαρμόσουν τις διατάξεις αυτές θα είναι ανυπέρβλητες. Δεν έχουν ούτε τις υποδομές ούτε τις γνώσεις για να εφαρμόσουν τέτοιας πολυπλοκότητας εγχειρήματα. Πέραν τούτου, είναι εντελώς εσφαλμένο να ζητά ο νομοθέτης να νομοθετήσουν οι αποδέκτες της εφαρμογής του νόμου του!
Αντιθέτως, στην Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων του 2020 είχαμε αναλυτικά διεξέλθει όχι μόνον τα κριτήρια με βάση τα οποία θα γίνει η ταξινόμηση των αρμοδιοτήτων, αλλά και τον μηχανισμό που απαιτείται να δημιουργηθεί προκειμένου αυτή η ταξινόμηση να αποδώσει. Μάλιστα, στην Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων είχαμε επεξεργαστεί δύο σενάρια εφαρμογής της μεθοδολογίας για την Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση που είχαμε αναπτύξει: Εξ αυτών το ένα αφορούσε την πρωτοβάθμια φροντίδα υγείας και το άλλο την πρωτοβάθμια εκπαίδευση. Από τα συμπεράσματά μας αυτά δεν γίνεται, όμως, καμία αξιοποίηση στον νέο νόμο.
Ο νόμος, ενώ δεν αναφέρεται διεξοδικά στο ρυθμιστικό αντικείμενο που εξαγγέλλει, αντιθέτως είναι αρκετά αναλυτικός όταν πρόκειται για τη δημιουργία δομών ελέγχου της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Αναφέρονται λοιπόν οι αρμοδιότητες του Συντονιστή του Εθνικού Συστήματος Πολυπεπίπεδης Διακυβέρνησης και οι αρμοδιότητες του Κεντρικού Σημείου Αναφοράς, καθώς και ενός επιχειρησιακού κέντρου Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης. Δεν είναι σαφές τι ακριβώς θα κάνουν και πώς θα συντονίζονται όλες αυτές οι δομές με τις υφιστάμενες, χωρίς να δημιουργούν νέες επικαλύψεις. Ενδεχομένως πρόκειται για μια παράλληλη ονοματοδοσία δομών που ήδη υφίστανται. Έτσι, για παράδειγμα, το Επιχειρησιακό Κέντρο Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης δεν είναι άλλο από την υφιστάμενη Γενική Διεύθυνση Δημοσίων Οργανώσεων της Γενικής Γραμματείας Ανθρώπινου Δυναμικού Δημοσίου.
Η πενία ουσιαστικού περιεχομένου του νόμου αντισταθμίζεται από μια ευρύτατη εξουσιοδότηση στο τελευταίο άρθρο του πρώτου μέρους. Έτσι, στο άρθρο 17 ορίζεται ότι με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών μπορεί να ορίζεται το περιεχόμενο και το εύρος κάθε επιπέδου της λειτουργικής ταξινόμησης των δημοσίων πολιτικών, καθώς και κάθε άλλο θέμα σχετικό με τη μεθοδολογία κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ των επιπέδων διακυβέρνησης.
Εν τέλει ο νόμος αφήνει τη ρύθμιση όλων των ουσιαστικών θεμάτων που αφορούν την Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση σε κάποιες εξουσιοδοτήσεις για την έκδοση υπουργικών αποφάσεων.
Πρόκειται για έναν νόμο, ο οποίος έχει περισσότερο συμβολικό παρά ουσιαστικό χαρακτήρα. Ο νομοθέτης επιχειρεί να δώσει την εντύπωση ότι ρυθμίζει και επιλαμβάνεται ενός θέματος το οποίο αποτελεί ένα από τα κρισιμότερα ζητήματα στη θεωρία και πρακτική της διακυβέρνησης.
Σήμερα, όμως, η ύπαρξη πολλών και μεγάλης έντασης κρίσεων έχει οδηγήσει πολλές χώρες σε μια συστηματική προσπάθεια ένταξης στον σχεδιασμό και την εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών τους, όχι απλώς περισσότερων επιπέδων διοίκησης αλλά και απλών πολιτών οι οποίοι θέλουν να συνεισφέρουν στην προσπάθεια αντιμετώπισής τους. Η προσπάθεια αυτή γίνεται ακόμη πιο δύσκολη και επίμοχθη σε χώρες όπως η δική μας, όπου πρέπει όχι μόνο να υπερβούμε τα εμπόδια που αντιμετωπίζουν και οι άλλοι (βλ. υγειονομική κρίση, ενεργειακή κρίση) αλλά και τις ιδιοτυπικές στρεβλώσεις πελατειακού χαρακτήρα που μένουν αλώβητες και με αυτόν τον νόμο.
Σε κάθε περίπτωση, η δρομολόγηση της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης απαιτεί πολλή και σκληρή δουλειά, που δεν μπορεί να υποκατασταθεί από ρυθμίσεις που απλώς παραπέμπουν στο απώτερο μέλλον τη λύση ενός προβλήματος που πρέπει να αντιμετωπιστεί σήμερα.
Παναγιώτης Καρκατσούλης
Εμπειρογνώμονας δημόσιας διοίκησης, Σύμβουλος ΑΣΕΠ, πρ. βουλευτής
Ξενοφών Κοντιάδης
Καθηγητής Δημοσίου Δικαίου στο Πάντειο Πανεπιστήμιο, Πρόεδρος του Κέντρου Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου
