Διάγραμμα
Ι. Εισαγωγικές παρατηρήσεις
ΙΙ. Η σχέση της Βουλής και των Ανεξάρτητων Αρχών
ΙΙΙ. Η ακρόαση Προέδρου Ανεξάρτητης Αρχής
ΙV. Επίμετρο
Ι. Εισαγωγικές παρατηρήσεις[1]
Το αίτημα που απεστάλη μέσω επιστολής από τον Προέδρο της Αρχής Διασφάλισης Απορρήτου των Επικοινωνιών (Α.Δ.Α.Ε.) προς τον Πρόεδρο της Βουλής και τον Πρόεδρο της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας έθεσε εκ νέου το ζήτημα της σχέσης των ανεξάρτητων αρχών με τη Βουλή. Υπενθυμίζεται ότι η εν λόγω πράξη του Προέδρου της Α.Δ.Α.Ε. ανατροφοδότησε και επέτεινε τη διεξαγόμενη δημόσια συζήτηση σχετικά με τις αρμοδιότητες της Α.Δ.Α.Ε..
Στην σύντομη ανάλυση, που ακολουθεί, επιχειρείται η εξέταση των βασικών διαδικαστικών και ουσιαστικών ζητημάτων που ετέθησαν.
ΙΙ. Η σχέση της Βουλής και των Ανεξάρτητων Αρχών
Ο έλεγχος της Βουλής επί των ανεξάρτητων αρχών προβλέπεται στο πλαίσιο του κοινοβουλευτικού και του δημοκρατικού πολιτεύματός μας. Η σχετική διαδικασία προβλέπεται απευθείας στο Σύνταγμα, προκειμένου να διευκολύνονται οι πολίτες στην γνώση και κατανόηση των πράξεων των ανεξάρτητων αρχών. Συγκεκριμένα, στην παρ. 1 του άρθρου 138Α του Κανονισμού της Βουλής (ΚτΒ) προβλέπεται η υποβολή της ετήσιας έκθεσης πεπραγμένων κάθε ανεξάρτητης αρχής επί της οποίας διεξάγεται σχετική συζήτηση στην Ολομέλεια.
Σημειώνεται, ότι η επιλογή των προσώπων που στελεχώνουν τις ανεξάρτητες αρχές πραγματοποιείται από τον κοινοβουλευτικό σχηματισμό της Διάσκεψης των Προέδρων[2]. Είναι εύλογο ότι η αρμοδιότητα αυτή δικαιολογεί τον κοινοβουλευτικό έλεγχο επί των ανεξάρτητων αρχών.
Στη διάταξη του άρθρου 101Α παρ. 3 Συντ. ο συνταγματικός νομοθέτης παραπέμπει στις διατάξεις του ΚτΒ, ώστε να συγκεκριμενοποιούνται όχι μόνο τα σχετικά ζητήματα που αφορούν στη σχέση των ανεξάρτητων αρχών με τη Βουλή, αλλά και στον κοινοβουλευτικό τους έλεγχο. Προς εκπλήρωση της συνταγματικής αυτής επιταγής θεσπίστηκε το άρθρο 138Α ΚτΒ. Με το εν λόγω άρθρο προβλέπεται όχι μόνο η κοινοβουλευτική λογοδοσία τους αλλά και η δυνατότητά τους να απευθύνονται στη Βουλή προς ενημέρωσή της.
Δηλαδή, οι σχέσεις της Βουλής και των ανεξάρτητων αρχών οργανώνονται, ώστε η πρώτη να είναι σε θέση να ελέγχει ή να ζητά τη συνδρομή τους και αντιστοίχως οι ανεξάρτητες αρχές να εκπληρώνουν την υποχρέωση ενημέρωσης που φέρουν και να αποτείνονται στη Βουλή για ζητήματα που άπτονται του έργου τους.
Από τα προβλεπόμενα στο άρθρο 138Α ΚτΒ, αξιοσημείωτα, είναι τα εξής:
1. Η πρόβλεψη τριών ειδών εκθέσεων. Συγκεκριμένα, στην παρ. 1[3] προβλέπεται η έκθεση πεπραγμένων που κάθε ανεξάρτητη αρχή υποχρεούται να υποβάλλει στον Πρόεδρο της Βουλής (εφεξής: ΠτΒ) μέχρι την 31η Μαρτίου κάθε έτους και τις ειδικές εκθέσεις των παρ. 2[4] και 3[5]. Η αρχή της δημοσιότητας τηρείται και η αξίωση ενημέρωσης που έχει η Βουλή από τις ανεξάρτητες αρχές εκπληρώνεται με τους παραπάνω τρόπους. Εν αντιθέσει με την έκθεση πεπραγμένων της παρ. 1, που έχει περιοδικά χαρακτηριστικά, η ειδική έκθεση της παρ. 3 υποβάλλεται από τις ανεξάρτητες αρχές μόνο όταν παραγγελθεί από την αρμόδια επιτροπή, ώστε να ενημερωθεί η Ολομέλεια της Βουλής για υπόθεση που παρουσιάζει γενικότερο ενδιαφέρον. Η διαπίστωση του χαρακτήρα μιας υπόθεσης ως γενικότερου ενδιαφέροντος επαφίεται, ευλόγως, στην κρίση της Βουλής, η οποία βρίσκεται εγγύτερα στην πηγή νομιμοποίησης των λειτουργιών. Επομένως, η αξίωση ενημέρωσης απορρέει και από την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας.
Τέλος, η ειδική έκθεση της παρ. 2 μπορεί να υποβληθεί με πρωτοβουλία ανεξάρτητης αρχής και αφορά θέματα αρμοδιότητάς της. Από τη συστηματική ερμηνεία των παρ. 2 και 3 παρατηρείται ότι ο ΚτΒ διακρίνει τα ζητήματα γενικότερου ενδιαφέροντος από αυτά των αρμοδιοτήτων των ανεξάρτητων αρχών. Δηλαδή, στη δεύτερη περίπτωση τα ζητήματα αυτά περιορίζονται στην εσωτερική της λειτουργία ή στον τρόπο άσκησης των αρμοδιοτήτων αυτών όπως προβλέπονται στο Σύνταγμα και τυποποιούνται στον νόμο. Για τον λόγο αυτό, η ειδική έκθεση της παρ. 2 μπορεί να υποβληθεί με πρωτοβουλία της αρχής, ενώ στην περίπτωση του θέματος γενικότερου ενδιαφέροντος οι ανεξάρτητες αρχές δεν αυτενεργούν.
2. Επίσης, προβλέπεται στη διάταξη του άρθρου 138Α παρ. 7 περ. α’ είδος κοινοβουλευτικής αναφοράς ως δικαίωμα υπέρ των ανεξάρτητων αρχών. Δυνάμει της εν λόγω διάταξης οι ανεξάρτητες αρχές δύνανται να θέτουν στη Βουλή κάθε ζήτημα που αφορά στην εκπλήρωση της αποστολής τους. Στο σημείο αυτό αξίζει να σημειώσουμε ότι η αναφορά της ανεξάρτητης αρχής προβλέπεται να υποβάλλεται στον Πρόεδρο της Βουλής και όχι σε αυτόν της οικείας επιτροπής.
Πέραν της διαδικαστικής προϋπόθεσης τίθεται και μια ουσιαστική. Η αναφορά πρέπει να έχει ως αντικείμενο θέματα που ανάγονται στην εκπλήρωση της αποστολής τους και αίτημα την προώθηση και την επίλυσή τους. Στο εννοιολογικό πεδίο των θεμάτων που καθάπτονται της αποστολής τους, προφανώς εντάσσονται ζητήματα οργανωτικού ή οικονομικού χαρακτήρα μιας και η ίδια η Βουλή δύναται να έχει γνώση επ’ αυτών, αλλά και ζητήματα που αφορούν στην συνταγματικώς ή νομοθετικώς καθορισμένη αποστολή τους.
Μολοταύτα και λαμβάνοντας υπόψη την προεκτεθείσα διάκριση των εκθέσεων, η αναφορά της αρχής δεν μπορεί να περιλαμβάνει γενικό αίτημα ενημέρωσης της Βουλής ή σύγκλησης της αρμόδιας επιτροπής. Η σχέση Βουλής και ανεξάρτητων αρχών δεν είναι σχέση δύο ισοδύναμων θεσμικών οργάνων.
Επομένως, ενώ η Βουλή έχει αξίωση ενέργειας από τις ανεξάρτητες αρχές και αυτές αντιστοίχως υποχρέωση εκτέλεσής της, δεν ισχύει το αντίστροφο. Οι ανεξάρτητες αρχές δεν δύνανται να εξαναγκάσουν ή να παρέμβουν στη βούληση του αντιπροσωπευτικού σώματος.
Στο πλαίσιο της διενεργηθείσας συζήτησης που εκκίνησε από το ζήτημα των επισυνδέσεων και μετά την ψήφιση του ν. 5002/2022, υποστηρίχθηκε[6], ότι διάταξή του εφαρμόζεται σωρευτικά με τον ΚτΒ. Συγκεκριμένα, στο δημόσιο διάλογο προεβλήθη ο ισχυρισμός ότι μαζί με τον ΚτΒ (άρθρο 138Α) εφαρμόζεται και η διάταξη του άρθρου 8 παρ. 6 του εν λόγω νόμου. Συγκεκριμένα, η ανωτέρω διάταξη ορίζει ότι: «Ο Πρόεδρος της Α.Δ.Α.Ε. ενημερώνει για θέματα άρσεων απορρήτου επικοινωνιών τον Πρόεδρο της Βουλής, τους αρχηγούς των κομμάτων που εκπροσωπούνται στη Βουλή και τον Υπουργό Δικαιοσύνης». Συνεπώς, η ενημέρωση από τον Πρόεδρο της Α.Δ.Α.Ε. που προβλέπεται στο άρθρο 8 του ν. 5002/2022 δεν πρέπει να συγχέεται με τα οριζόμενα στο άρθρο 138Α. Η ενημέρωση του άρθρου 8 δεν ασκείται με τις διατυπώσεις των εκθέσεων ή της αναφοράς του ΚτΒ, αλλά σύμφωνα με όσα προβλέπει ο νόμος. Αν η πραγματική βούληση της Α.Δ.Α.Ε. είναι η ενημέρωση για θέματα άρσεων απορρήτου για λόγους εθνικής ασφάλειας εφαρμοστέα είναι η διάταξη του άρθρου 8[7] παρ. 6 του ν. 5002/2022, με αποδέκτες της ενημέρωσης τους ΠτΒ, αρχηγούς των κομμάτων που εκπροσωπούνται στη Βουλή και τον Υπουργό Δικαιοσύνης.
ΙΙΙ. Η ακρόαση του Προέδρου Ανεξάρτητης Αρχής
Το δικαίωμα κλήτευσης που διαθέτει η Βουλή και οι σχηματισμοί της απευθείας από το Σύνταγμα (άρθρο 66) είναι βασικό στοιχείο της λειτουργίας της ως αντιπροσωπευτικού σώματος των Ελλήνων πολιτών. Αξιομνημόνευτο είναι ότι μπορούν να κλητευθούν εκτός των Υπουργών[8] και άλλα πρόσωπα, είτε είναι στελέχη της δημόσιας διοίκησης είτε δικαστικοί λειτουργοί είτε απλοί πολίτες, που ενδέχεται να συμβάλλουν στην ενημέρωση και πληροφόρηση της Βουλής αλλά και στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας του κοινοβουλευτικού ελέγχου.
Αν κλητευθεί προς ακρόαση ο Πρόεδρος ή μέλη ανεξάρτητης αρχής εφαρμόζεται αμιγώς ο ΚτΒ (παρ. 5 του άρθρου 138Α, παρ. 1 του άρθρου 38, παρ. 6 του άρθρου 41Α ΚτΒ). Λαμβάνοντας υπόψη ότι αρμόδια για τα σχετικά ζητήματα είναι η ειδική μόνιμη Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας εφαρμοστέο, είναι το άρθρο 43Α[9] ως ειδικό και το άρθρο 43[10] ΚτΒ ως γενική ρύθμιση περί λειτουργίας των ειδικών επιτροπών.
Βάσει του συνδυασμού των ανωτέρω διατάξεων η Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας μπορεί να καλέσει ενώπιον της και τους προέδρους των ανεξάρτητων αρχών. Καθίσταται σαφές ότι η αυτόκλητη παρουσία τους δεν προβλέπεται, πολλώ δε μάλλον η συνεδρίαση επιτροπής προς εξέταση αιτήματος εκ μέρους τους να κλητευθούν ενώπιον τους[11]. Το προτεινόμενο προς παρουσία πρόσωπο κλητεύεται υποχρεωτικά αν το ζητήσουν τα δύο πέμπτα (2/5) των μελών της επιτροπής (βλ. παρ. 4 άρθρου 41Α).
Αναφορικά με τον δημόσιο ή κεκλεισμένων των θυρών χαρακτήρα της συνεδρίασης της επιτροπής παρατηρητέα τα εξής:
Τη συνταγματική εξαίρεση[12] της κάμψης της αρχής της δημοσιότητας εξειδικεύει ο ΚτΒ στην παρ. 6 του άρθρου 57 για τις διαρκείς επιτροπές. Ειδική ρύθμιση αποτελεί, επίσης, η παρ. 1 του άρθρου 38 ΚτΒ, το οποίο εφαρμόζεται και στις ειδικές μόνιμες επιτροπές και σε περίπτωση ακροάσεων Προέδρων Ανεξάρτητων Αρχών. Για να ενεργοποιηθεί η εξαίρεση απαιτείται είτε εισήγηση του ενός τρίτου (1/3) των μελών της επιτροπής ή του Προέδρου της.
Διερευνητέο είναι αν κατά την ακρόαση Προέδρου Ανεξάρτητης Αρχής μπορεί να ισχύει ο απόρρητος χαρακτήρας που ο ΚτΒ επιφυλάσσει στις περιπτώσεις που αντικείμενο ελέγχου είναι η Εθνική Υπηρεσία Πληροφοριών (ΕΥΠ). Επισημαίνεται ότι οι εξαιρέσεις ερμηνεύονται πάντοτε στενά και δεν χωρεί αναλογική εφαρμογή, η οποία συνάγεται ερμηνευτικά. Διαφορετικό είναι το ζήτημα αν υπάρξουν κατά τη συνεδρίαση ακρόασης παρεμπίπτοντα ζητήματα που αφορούν στη λειτουργία της ΕΥΠ και μεταβληθεί εξ’ αυτού το αντικείμενο ελέγχου της επιτροπής. Ο ΚτΒ χρησιμοποιεί στο άρθρο 43Α παρ. 2 περ. α’ τον όρο «συζητήσεις» και όχι «συνεδριάσεις» για τη λειτουργία της ΕΥΠ. Η έννοια της συζήτησης καταλαμβάνει κάθε έκφραση γνώμης κατά τη διάρκεια συνεδρίασης.
Κατά τα λοιπά, τον σχετικό προβληματισμό επιτείνει και η πιθανολογούμενη πρόθεση του Προέδρου της Α.Δ.Α.Ε. να ενημερώσει τη Βουλή για ζητήματα άρσης του απορρήτου που αφορούν εξ ορισμού την ΕΥΠ.
IV. Επίμετρο
Υπενθυμίζεται ότι οι ανεξάρτητες αρχές λειτουργούν στο πλαίσιο της εκτελεστικής λειτουργίας, αλλά οι νόμιμες αρμοδιότητές τους επιτρέπουν να λειτουργούν ως θεσμικά αντίβαρα για τη διασφάλιση ορισμένων ατομικών ελευθεριών. Ωστόσο, δέον να επισημανθεί ότι η δράση τους πρέπει να γίνεται σύμφωνα με την αρχή της λειτουργικής ορθότητας, η οποία απορρέει από τη θεμελιώδη αρχή του κράτους δικαίου. Ο κίνδυνος της υπερχειλούς άσκησης αρμοδιότητας από ανεξάρτητη αρχή θέτει πολλαπλό θεσμικό πρόβλημα.
Ας μην παροράται ότι οι σχέσεις της Βουλής με άλλα θεσμικά όργανα, που καταστρώνονται και τυποποιούνται τόσο στο Σύνταγμα όσο και στον ΚτΒ, διέπονται από την αρχή της αναγνώρισης της υπεροχής της (neither more less nor than this).
Κωνσταντίνος Γ. Μουρτοπάλλας
Μεταπτυχιακός φοιτητής στο ΠΜΣ «Δημοσίου Δικαίου και Πολιτικής Επιστήμης» του Τμήματος Νομικής του ΔΠΘ, με ειδίκευση στο Συνταγματικό Δίκαιο
Υποσημειώσεις:
[1] Η αρχική επιστολή-αίτημα παρατίθεται στην επίσημη ιστοσελίδα της Α.Δ.Α.Ε. ως εξής: http://www.adae.gr/nomothetiko-plaisio/leptomereies/article/bdelio-typoy-tis-adae-19012022-b/. Για το επανατεθέν ζήτημα και την νέα επιστολή του Προέδρου της Α.Δ.Α.Ε. παραπέμπεται το από 25.1.2023 Δελτίο Τύπου της Α.Δ.Α.Ε. http://www.adae.gr/nomothetiko-plaisio/leptomereies/article/b-deltio-typoy-tis-adae-25012023-b/, αλλά και η γνωμοδότηση του Επιστημονικού Συμβουλίου της Βουλής, που περιλαμβάνει το σύνολο των επιστολών του Προέδρου της Α.Δ.Α.Ε. προς την Βουλή, διαθέσιμη σε: https://www.in.gr/wp-content/uploads/2023/01/epistimonikosymbuliorammos.pdf.
[2] Για τη Διάσκεψη των Προέδρων βλ. αναλυτικά Β. Γεωργοπούλου, Η Διάσκεψη των Προέδρων: ένα άγνωστο, αλλά σημαντικό όργανο της Βουλής, ΕφημΔΔ 1/2016, σ. 110 – 123.
[3] «1. Κάθε ανεξάρτητη αρχή, συνταγματικά κατοχυρωμένη ή συσταθείσα με νόμο, υποβάλλει στον Πρόεδρο της Βουλής, μέχρι την 31η Μαρτίου κάθε έτους, έκθεση πεπραγμένων για το έργο της κατά το προηγούμενο έτος. Ο Πρόεδρος της Βουλής διαβιβάζει την έκθεση στη μόνιμη επιτροπή θεσμών και διαφάνειας ή στην αρμόδια διαρκή επιτροπή ή και σε επιτροπή συνιστώμενη, κατά περίπτωση, από τη Διάσκεψη των Προέδρων.».
[4] «2. Κάθε ανεξάρτητη αρχή μπορεί να υποβάλλει ειδικές εκθέσεις για θέματα της αρμοδιότητάς της, οι οποίες διαβιβάζονται στις οικείες επιτροπές κατά τα οριζόμενα στην παράγραφο 1.».
[5] «3. Για την ενημέρωση της Βουλής η αρμόδια, κατά την παράγραφο 1, επιτροπή μπορεί να παραγγέλλει στις ανεξάρτητες αρχές τη σύνταξη ειδικών εκθέσεων σε υποθέσεις γενικότερου ενδιαφέροντος. Την παραγγελία αυτή διαβιβάζει στις ανεξάρτητες αρχές ο Πρόεδρος της Βουλής.».
[6] Βλ. τη δεύτερη κατά σειρά επιστολή του Προέδρου της Α.Δ.Α.Ε. όπως παρατίθεται στην υποσημείωση υπ. αρ. 1.
[7] Σύμφωνα με τη γνωμοδότηση του Επιστημονικού Συμβουλίου της Βουλής (σελ. 8, διαθέσιμη σε: https://www.in.gr/wp-content/uploads/2023/01/epistimonikosymbuliorammos.pdf): «Στην περίπτωση αυτή, ο Πρόεδρος της ΑΔΑΕ έχει το καθήκον να θέτει, όσον αφορά τη Βουλή, υπόψιν, απευθείας, του Προέδρου της Βουλής τη σχετική ενημέρωση. Επομένως, χωρίς τη μεσολάβηση κανενός άλλου οργάνου της Βουλής, ούτε, βεβαίως, της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας.».
[8] Α. Δερβιτσιώτης, Η παρουσία των Υπουργών στη Βουλή, εκδ. Π.Ν. Σάκκουλας, Αθήνα, 2007, σελ. 99.
[9] Βλ. κείμενο της διάταξης σε: https://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/%CE%9A%CE%91%CE%9D%CE%9F%CE%9D%CE%99%CE%A3%CE%9C%CE%9F%CE%A3%20%CE%9A%CE%9F%CE%99%CE%9D%CE%9F%CE%92%CE%9F%CE%A5%CE%9B%CE%95%CE%A5%CE%A4%CE%99%CE%9A%CE%9F%20%CE%9A%CE%A9%CE%94%CE%99%CE%9A%CE%9F%CE%A0%CE%9F%CE%99%CE%97%CE%A3%CE%97%202021_3_F.pdf
[10] «1. H λειτoυργία των ειδικών επιτρoπών διαρκεί εωσότoυ πάρoυν oριστική απόφαση για τα νομοσχέδια και τις πρoτάσεις νόμων για την επεξεργασία και εξέταση των oπoίων συστάθηκαν. Σε κάθε περίπτωση oι ειδικές επιτρoπές διαλύoνται αυτoδικαίως με τη λήξη των εργασιών της τακτικής συνόδoυ κατά τη διάρκεια της oπoίας συστάθηκαν. 2. Oι διατάξεις των άρθρων 34 έως 40 και 89 έως 91 τoυ Kανoνισμoύ εφαρμόζoνται και στις ειδικές επιτρoπές. 3. Aν δεν oρίζεται διαφoρετικά, η λειτoυργία των ειδικών επιτρoπών ρυθμίζεται από τις διατάξεις τoυ άρθρoυ 33.».
[11] Σύμφωνα με τη γνωμοδότηση του Επιστημονικού Συμβουλίου της Βουλής (σελ. 6, 7 και 9, διαθέσιμη σε: https://www.in.gr/wp-content/uploads/2023/01/epistimonikosymbuliorammos.pdf): […] «Από τις ανωτέρω διατάξεις προκύπτει ότι τα εξωκοινοβουλευτικά πρόσωπα, πλην των Υπουργών και των Υφυπουργών που δεν διαθέτουν τη βουλευτική ιδιότητα […], δεν δύνανται, εν γένει, να εμφανίζονται ενώπιον της Βουλής αυτοκλήτως […]» και «Περαιτέρω, δεν προβλέπεται, κατά τον Κανονισμό της Βουλής, διά των ως άνω αναφορών, ούτε η υπόδειξη περί συγκλήσεως της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας ούτε η υπόδειξη περί του τρόπου (δημόσια ή μυστική συνεδρίαση) κατά τον οποίο αυτό συνεδριάζει, ούτε η υπόδειξη περί κοινοποιήσεως εγγράφου στα μέλη της (αλλά και στα μέλη οποιασδήποτε Επιτροπής της Βουλής).».
[12] Μ. Καλυβιώτου, Άρθρο 66 σε: Συντάγμα κατ’ άρθρο ερμηνεία (επιμ. Φ. Σπυρόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Χ. Ανθόπουλος/ Γ. Γεραπετρίτης), ό. π., σελ. 1222.
