Μετά τα αποτελέσματα των εκλογών της 21ης Μαΐου, την αποτυχία σχηματισμού Κυβέρνησης που να μπορεί να λάβει ψήφο εμπιστοσύνης από τη Βουλή, όπως κατέδειξαν και οι δύο φάσεις της κατ’ άρθρο 37 παρ. 2 και 3 εδ. α΄ και β΄ Σ διαβούλευσης της ΠτΔ, αυτή των διερευνητικών εντολών και της σύσκεψης των αρχηγών των κοινοβουλευτικών κομμάτων υπό την προεδρία της, η ΠτΔ ανέθεσε κατ’ άρθρο 37 παρ. 3 εδ. γ΄ Σ την εντολή σχηματισμού Κυβέρνησης στον Πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου κ. Ιωάννη Σαρμά για να σχηματίσει Κυβέρνηση όσο το δυνατόν ευρύτερης αποδοχής για να διενεργήσει εκλογές, όπως ορίζει η σχετική συνταγματική διάταξη.
Πρέπει να σημειωθεί ότι κατ’ αντίθεση με την περιρρέουσα ατμόσφαιρα που είχε δημιουργηθεί τις τελευταίες ημέρες, η οποία ελαυνόταν από την πρακτική εφαρμογή του άρθρου 37 παρ. 3 εδ. γ΄ Σ τον Αύγουστο του 2015, η ΠτΔ με τον δέοντα συνταγματικό τρόπο ακροάσθηκε τους αρχηγούς των κομμάτων διά ζώσης με τη σύγκληση σύσκεψης υπό την προεδρία της και όχι τηλεφωνικά, κάτι που δεν θα ήταν θεσμικά ευπρεπές. Στην λύση της υπηρεσιακής Κυβέρνησης με Πρωθυπουργό τον Πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου πρέπει να κατέληξε η ΠτΔ, αφού προηγουμένως διερεύνησε το ενδεχόμενο, όπως ορίζει πάντα το εδ. γ΄ της κρίσιμης συνταγματικής διάταξης, σχηματισμού Κυβέρνησης από όλα τα κόμματα, κάτι που από τις θέσεις των κομμάτων δεν μπορούσε να καταστεί δυνατό. Αυτά όσον αφορά την πρακτική εφαρμογή της διάταξης περί «υπηρεσιακής» Κυβέρνησης στην περίπτωσή μας, όπως αυτή δημιουργήθηκε μετά τις τελευταίες εκλογές.
Η ορολογία του Συντάγματος
Όσον αφορά την συνταγματική έννοια της λεγόμενης «υπηρεσιακής» εκλογικής Κυβέρνησης, πρέπει να επισημανθεί ότι ο όρος δεν χρησιμοποιείται από τον συνταγματικό νομοθέτη αλλά, όπως προαναφέρθηκε, χρησιμοποιείται αυτός της Κυβέρνησης «όσο το δυνατόν ευρύτερης αποδοχής για να διενεργήσει εκλογές». Έχει επικρατήσει, όμως, όχι μόνο στην πολιτική, αλλά και στην επιστημονική καθομιλουμένη, να χρησιμοποιείται ο όρος «υπηρεσιακή» Κυβέρνηση κατά την προδικτατορική ορολογία, όταν κατά κανόνα, αλλά χωρίς συνταγματική πρόβλεψη, τις εκλογές διενεργούσαν Κυβερνήσεις με αποκλειστικά αυτό το αντικείμενο και Πρωθυπουργούς είτε πρώην ή και εν ενεργεία ανώτατους δικαστικούς λειτουργούς είτε απόστρατους στρατηγούς ή άλλους επιφανείς παράγοντες του κοινωνικού βίου. Ορθά έχει χαρακτηριστεί ο θεσμός της «υπηρεσιακής» Κυβέρνησης, δείγμα ανωριμότητας του πολιτικού βίου, εφόσον αποσκοπεί στη διεξαγωγή αδιάβλητων εκλογών, αυτό από μόνο του θα έπρεπε για ένα δημοκρατικό καθεστώς να θεωρείται αυτονόητο, φανερώνει, όμως, δυσπιστία στην πολιτική και τους πολιτικούς και κυρίως την απερχόμενη κοινοβουλευτική Κυβέρνηση ότι δεν μπορούν να διενεργήσουν γνήσιες και αδιάβλητες εκλογές κατά το άρθρο 52 Σ.
Πρόκειται λοιπόν για μία περιορισμένης χρονικής ισχύος και καθηκόντων Κυβέρνηση, με ειδική σύνθεση και συγκεκριμένο αντικείμενο.
Η μέχρι τώρα πρακτική εφαρμογή
Η διάταξη περί της «υπηρεσιακής» όπως και της λεγόμενης «οικουμενικής εκλογικής» Κυβέρνησης, που προβλέπονται εναλλακτικά και κατά σειρά στο άρθρο 37 παρ. 3 εδ. γ΄ Σ, ετέθη με τη συνταγματική αναθεώρηση του 1986 και συνταγματοποίησε την προδικτατορική πρακτική, η οποία με την σειρά της ήλκε την καταγωγή της από τις πρακτικές του 19ου αιώνα επί βασιλείας Γεωργίου Α΄. Άρα εφαρμόστηκε από το 1986 και μετά σε τρεις μέχρι τώρα περιπτώσεις. Η παρούσα είναι χρονικά η τέταρτη.
Έτσι, περίπτωση «υπηρεσιακών» Κυβερνήσεων και Πρωθυπουργών είχαμε στις ακόλουθες περιπτώσεις:
Μετά την παραίτηση της Κυβέρνησης Τζαννετάκη (συγκυβέρνησης ΝΔ και ενιαίου Συνασπισμού της Αριστεράς και της Προόδου) για τη διεξαγωγή των δεύτερων εκλογών του 1989, στις 5 Νοεμβρίου. Πρωθυπουργός διορίστηκε ο τότε Πρόεδρος του Αρείου Πάγου Ιωάννης Γρίβας.
Η δεύτερη περίπτωση ήταν κατά τις δεύτερες εκλογές του 2012, που διεξήχθησαν στις 17 Ιουνίου, με Κυβέρνηση υπό τον τότε Πρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας, Παναγιώτη Πικραμμένο.
Η τρίτη περίπτωση ήταν αυτή της Κυβέρνησης που διαδέχθηκε την πρώτη Κυβέρνηση Τσίπρα, μετά την παραίτησή της τον Αύγουστο του 2015, που διεξήγαγε τις εκλογές της 20ης Σεπτεμβρίου, με Πρωθυπουργό την τότε Πρόεδρο του Αρείου Πάγου, Βασιλική Θάνου.
Η σύνθεση της Κυβέρνησης
Η «υπηρεσιακή» Κυβέρνηση αποτελείται από πρόσωπα εξωκοινοβουλευτικά, που δεν θέτουν υποψηφιότητα στις επερχόμενες εκλογές, κατά κανόνα τεχνοκράτες, Πανεπιστημιακούς, απόστρατους Ανώτατους Αξιωματικούς των Ενόπλων Δυνάμεων και των Σωμάτων Ασφαλείας ή απόμαχους πολιτικούς. Τα μέλη της πρέπει να πληρούν τα τυπικά προσόντα που ορίζει το άρθρο 81 παρ. 2 Σ. Ο Πρωθυπουργός μπορεί να είναι μόνο ένας εκ των Προέδρων των τριών Ανωτάτων Δικαστηρίων. Εάν ένα ή περισσότερα ή τοσούτω μάλλον και τα τρία Ανώτατα Δικαστήρια δεν έχουν Πρόεδρο, γιατί η θέση χηρεύει λόγω θανάτου, παραίτησης ή συμπλήρωσης του ορίου ηλικίας του Προέδρου, κατά την ορθότερη άποψη ο ΠτΔ μπορεί να διορίσει τον νόμιμο αναπληρωτή του. Η ερμηνεία αυτή συνάγεται και από την πρακτική εφαρμογή άλλων διατάξεων του Συντάγματος που αναφέρονται σε νόμιμη συγκρότηση Δικαστηρίου (π.χ. άρθρο 100 παρ. 2 για το ΑΕΔ, άρθρο 99 παρ. 2 Σ για το Δικαστήριο Αγωγών Κακοδικίας) με ex officio συμμετοχή των Προέδρων των Ανωτάτων Δικαστηρίων, τα οποία όμως πολλάκις αναπληρούνται από τον νόμιμο αναπληρωτή τους, αλλά και για πρακτικούς λόγους, στην ακραία περίπτωση που η θέση και των τριών Ανωτάτων Δικαστηρίων χηρεύει για διάφορους λόγους.
Σε κάθε περίπτωση το ποιος από τους τρεις Προέδρους θα διοριστεί Πρωθυπουργός εναπόκειται στην διακριτική ευχέρεια του ΠτΔ, ο οποίος όμως θα πρέπει να ακούσει και τους Αρχηγούς των κομμάτων. Η αρχαιότητα μεταξύ των τριών είναι ένα κριτήριο, δεν είναι όμως ούτε το αποκλειστικό ούτε το κύριο, άλλωστε η πρακτική αυτό κατέδειξε μέχρι τώρα (π.χ. ο Ιωάννης Γρίβας ήταν ο νεότερος στην αρχαιότητα μεταξύ των τότε τριών που επελέγη το 1989).
Όσον αφορά την επιλογή των μελών της Κυβέρνησης, ναι μεν ισχύει καταρχήν τυπικά ο κανόνας του άρθρου 37 παρ. 1 Σ περί διορισμού των από τον ΠτΔ με πρόταση του Πρωθυπουργού, πλην, όμως, αυτή η αρμοδιότητα του Πρωθυπουργού σχετικοποιείται από το άρθρο 37 παρ. 3 εδ. γ΄ Σ που απαιτεί η σύνθεση της Κυβέρνησης να είναι «ευρύτερης αποδοχής», εννοώντας από τα κόμματα. Άρα τα κόμματα έχουν ουσιαστική συμμετοχή στην επιλογή των μελών της Κυβέρνησης. Πάντως, οι διορισθέντες Υπουργοί δεν είναι απαραίτητο να είναι της πλήρους αποδοχής των κομμάτων, αρκεί η «ευρύτερη αποδοχή», όπως αναφέρει η συνταγματική διάταξη.
Ο χρονικός ορίζοντας της «υπηρεσιακής» Κυβέρνησης
Η υπηρεσιακή Κυβέρνηση αναδεικνύεται με τον διορισμό του Πρωθυπουργού και των Υπουργών πριν τη διάλυση της Βουλής, αυτό προκύπτει και από την αλληλουχία ενεργειών που θέτει το εδ. γ΄ για τον ΠτΔ («ο ΠτΔ … αναθέτει τον σχηματισμό Κυβέρνησης…. και διαλύει την Βουλή»). Ο βίος της περατούται με την ανάδειξη της επόμενης Κυβέρνησης κατά το άρθρο 37 Σ μετά τις εκλογές που θα επακολουθήσουν. Στην ακραία περίπτωση που δεν σχηματιστεί κοινοβουλευτική Κυβέρνηση ούτε μετά τις εκλογές που διενεργήσει η υπηρεσιακή Κυβέρνηση σύμφωνα με τους ορισμούς του άρθρου 37 παρ. 2 και 3 Σ, τότε ο ΠτΔ πρέπει να διορίσει εκ νέου Πρωθυπουργό και αυτός Υπουργούς, οι οποίοι μπορεί, όχι όμως κατ’ ανάγκη, να είναι οι ίδιοι. Σε περίπτωση που έχει λήξει η θητεία του υπηρεσιακού Πρωθυπουργού στο Ανώτατο Δικαστήριο στο οποίο υπηρετεί ως Πρόεδρος, τότε αποκλείεται αυτομάτως από τους υποψηφίους που μπορεί να επιλέξει ο ΠτΔ, οπότε μπορεί να επιλέξει κατά τα ανωτέρω τον νόμιμο αναπληρωτή του ή κάποιον άλλον εκ των Προέδρων των Ανωτάτων Δικαστηρίων.
Οι αρμοδιότητες της Κυβέρνησης
Ναι μεν ισχύει και για την υπηρεσιακή Κυβέρνηση ο κανόνας του άρθρου 82 παρ. 1 Σ ότι η Κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της Χώρας, σύμφωνα με τους ορισμούς του Συντάγματος και των νόμων, πλην όμως ο κανόνας αυτός σχετικοποιείται από τον ειδικό σκοπό που έχει αυτή η Κυβέρνηση, δηλ. να διεξαγάγει γνήσιες και ανόθευτες εκλογές. Έτσι, οι αρμοδιότητές της περιορίζονται στα τρέχοντα και επείγοντα ζητήματα, ενώ δεν μπορεί να αποφασίσει για μείζονα ζητήματα που δεν είναι επείγοντα και οι επιπτώσεις τους ξεπερνούν τον χρονικό ορίζοντα του βίου αυτής της Κυβέρνησης. Έτσι, δεν μπορεί να λάβει αποφάσεις για την οικονομική και κοινωνικοασφαλιστική πολιτική, πλην της πληρωμής μισθών και συντάξεων, δεν μπορεί να προβεί σε μεταρρυθμίσεις στην Παιδεία, που ούτως ή άλλως απαιτούν νομοθετική παρέμβαση που δεν μπορεί να κάνει (μπορεί όμως να διενεργήσει τις εξετάσεις εισαγωγής των υποψηφίων στα Πανεπιστήμια), δεν μπορεί να υπογράψει διεθνείς συμφωνίες με άλλα κράτη ή διεθνείς οργανισμούς, δεν μπορεί να επιλέξει την ηγεσία των Ανωτάτων Δικαστηρίων κατά το άρθρο 90 παρ. 5 Σ ή την ηγεσία των Ενόπλων Δυνάμεων και των Σωμάτων Ασφαλείας κ.ά. Ο Πρωθυπουργός μπορεί όμως να εκπροσωπήσει τη χώρα μας σε διεθνείς διασκέψεις ή τις συνεδριάσεις οργάνων διεθνών οργανισμών, όπως π.χ. στην συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της ΕΕ, όπως και οι καθ’ ύλην αρμόδιοι Υπουργοί στις συνεδριάσεις του Συμβουλίου της ΕΕ ανάλογα με το χαρτοφυλάκιό τους.
Η παρούσα διαδικασία
Σύμφωνα με τα παραπάνω, η μετεκλογική διαδικασία διαβούλευσης της ΠτΔ με τους Αρχηγούς των κομμάτων υπήρξε συνταγματικά άψογη, η δε επιλογή του Προέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως υπηρεσιακού Πρωθυπουργού από την ΠτΔ υπήρξε η καλύτερη δυνατή, χωρίς αυτό να υποτιμά και τις Προέδρους των άλλων δύο Ανωτάτων Δικαστηρίων, όχι τόσο λόγω του ότι είναι ο αρχαιότερος εκ των τριών Προέδρων των Ανωτάτων Δικαστηρίων, αλλά κυρίως λόγω του ήθους, της ακεραιότητας, της επιστημοσύνης, των ικανοτήτων και του βαρέως βιογραφικού του επιλεγέντος. Ευχόμαστε στον κ. Σαρμά καλή επιτυχία στα καθήκοντά του.
Χαράλαμπος Τσιλιώτης
Αναπληρωτής Καθηγητής Τμήματος Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων Πανεπιστημίου Πελοποννήσου, Διευθυντής Ινστιτούτου Διαφάνειας και Θεμελιωδών Δικαιωμάτων Ευρωπαϊκού Οργανισμού Δημοσίου Δικαίου, Μέλος Επιτροπής Συνταγματικών Δικαιωμάτων ΔΣΑ
