Μετά από επτά χρόνια διαπραγματεύσεων, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συμφώνησαν στα τέλη του 2023 στη μεταρρύθμιση του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου (ΚΕΣΑ), της νομοθεσίας για το άσυλο που έχει υιοθετήσει η ΕΕ επί τη βάσει της Σύμβασης της Γενεύης του 1951 για το Καθεστώς των Προσφύγων, μέσα από ένα πλέγμα κανονισμών και οδηγιών για την προστασία και τα δικαιώματα των προσφύγων, τις διαδικασίες αναγνώρισής τους και την κατανομή της ευθύνης για την εξέταση των αιτημάτων ασύλου τους μεταξύ των κρατών μελών. Τα νομοθετικά κείμενα του ΚΕΣΑ ολοκληρώθηκαν το 2005 και τροποποιήθηκαν ήδη το 2013. Πολύ σύντομα, ωστόσο, εκκίνησαν και πάλι διαπραγματεύσεις επί νομοθετικών προτάσεων που κατέθεσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή το 2016 και εν συνεχεία το 2020 στο πλαίσιο του «Νέου Συμφώνου για τη Μετανάστευση και το Άσυλο».[1]
Αντίθετα με τις εξαγγελίες των θεσμών της ΕΕ περί επίτευξης «ιστορικής συμφωνίας» για το άσυλο,[2] η συμφωνηθείσα μεταρρύθμιση του ΚΕΣΑ συνιστά σοβαρή και ανησυχητική οπισθοδρόμηση των ευρωπαϊκών κανόνων για την προστασία των προσφύγων και μετωπική σύγκρουση με το διεθνές προσφυγικό δίκαιο και τα ανθρώπινα δικαιώματα, χωρίς να αντιμετωπίζει πραγματικά τα δομικά προβλήματα της άνισης κατανομής των προσφύγων μεταξύ των ευρωπαϊκών χωρών και της συστηματικής μη συμμόρφωσης των κρατών, όπως η Ελλάδα, με τις στοιχειώδεις υποχρεώσεις παροχής συνθηκών αξιοπρεπούς διαβίωσης στους ανθρώπους που ζητούν προστασία και δίκαιης εξέτασης των αιτημάτων τους.[3]
Αποτελεί, δε, κατάφωρη αποτυχία της εναρμόνισης των συστημάτων ασύλου των κρατών μελών της Ένωσης, τα οποία, με την έγκριση – σχεδόν αυτούσιων – των θέσεων του Συμβουλίου επί των κειμένων στις διαπραγματεύσεις,[4] εξασφαλίζουν ευρεία διακριτική ευχέρεια στην υλοποίηση εξαιρετικά περίπλοκων κανόνων ως προς την οργάνωση και λειτουργία των διαδικασιών ασύλου τους και τον τρόπο παροχής «αλληλεγγύης» προς άλλα κράτη μέλη υπό πίεση,[5] καθώς και ευρύτατες παρεκκλίσεις από τις υποχρεώσεις τους. Το ενωσιακό κεκτημένο αποδομείται μάλιστα κατά τρόπο εξόχως ανορθόδοξο για τους λάτρεις του συνταγματικού δικαίου και της καλής νομοθέτησης: αφενός, με την αντικατάσταση των εν ισχύ ευρωπαϊκών οδηγιών από κανονισμούς χαμηλότερων προδιαγραφών και ασαφέστερης διατύπωσης,[6] αφετέρου, με τη θέσπιση αυτοτελούς κανονισμού παρεκκλίσεων από τις διατάξεις του ΚΕΣΑ σε συνθήκες «κρίσεων», «ανωτέρας βίας» και «εργαλειοποίησης μεταναστών».[7]
Από την πληθώρα των προβληματικών αλλαγών που φέρνει η μεταρρύθμιση της ενωσιακής νομοθεσίας, επιλέγονται δύο σημεία σε σχέση με τις διαδικασίες απονομής του ασύλου: η αυθαίρετη στέρηση ελευθερίας στις διαδικασίες συνόρων και η διεύρυνση της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας». Αμφότερα ρυθμίζονται στον επερχόμενο Κανονισμό για τις διαδικασίες ασύλου,[8] ο οποίος θα αντικαταστήσει την Οδηγία 2013/32/ΕΕ για τις διαδικασίες ασύλου.
Υποχρεωτικές διαδικασίες συνόρων σε καθεστώς αυθαίρετης κράτησης
Με τον νέο Κανονισμό για τις διαδικασίες ασύλου, η διαδικασία συνόρων, ενέχουσα μειωμένες εγγυήσεις και συντετμημένες προθεσμίες για τους πρόσφυγες, καθίσταται υποχρεωτική για τα κράτη μέλη της ΕΕ σε σχέση με ορισμένες κατηγορίες αιτήσεων ασύλου, διατηρούμενης της προαιρετικής διευρυμένης εφαρμογής της σε περισσότερες περιπτώσεις. Στη δε περίπτωση της «εργαλειοποίησης μεταναστών», τα κράτη μπορούν να εφαρμόζουν τη διαδικασία συνόρων στο σύνολο των αιτούντων άσυλο που εισέρχονται στο έδαφός τους.
Ήδη υπό την προαιρετική μορφή της στην Οδηγία 2013/32/ΕΕ για τις διαδικασίες ασύλου, η διαδικασία συνόρων αποτελεί καθιερωμένη πρακτική στην Ελλάδα από την υπογραφή της Κοινής Δήλωσης ΕΕ-Τουρκίας του 2016 μέχρι σήμερα, οδηγώντας στον εγκλωβισμό χιλιάδων ανθρώπων σε καταυλισμούς στα νησιά του Ανατολικού Αιγαίου, υπό απολύτως ακατάλληλες συνθήκες διαβίωσης που επισύρουν διαχρονική καταδίκη της χώρας από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) για απάνθρωπη και εξευτελιστική μεταχείριση, από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου για τη Μόρια Λέσβου[9] και το Βαθύ Σάμου,[10] μέχρι την έκδοση ασφαλιστικών μέτρων για τις νεόδμητες Κλειστές Ελεγχόμενες Δομές (ΚΕΔ) των νησιών που χρηματοδοτήθηκαν εξ ολοκλήρου από την ΕΕ.[11]
Ειδοποιό διαφορά για τη χώρα, ωστόσο, θα αποτελέσει η «πλασματική είσοδος» των αιτούντων άσυλο υπό το νέο ΚΕΣΑ. Σύμφωνα με τον επικείμενο Κανονισμό για τις διαδικασίες ασύλου, οι υπαγόμενοι στη διαδικασία συνόρων θα θεωρούνται ως μη εισελθόντες στην ελληνική επικράτεια καθ’όλη τη διάρκεια της διαδικασίας ασύλου τους και, σε περίπτωση απόρριψης του αιτήματός τους, μέχρι την επιστροφή τους στη χώρα καταγωγής ή σε χώρα από την οποία διήλθαν. Το ανωτέρω πλάσμα δικαίου καθίσταται εφαρμόσιμο μόνο με την επιβολή αδιάκριτης αυτόματης κράτησης, de jure ή de facto,[12] συνισταμένης όχι μόνο σε σφοδρή παράβαση του δικαιώματος στην ελευθερία αλλά και σε μία διοικητικά ανέφικτη και μη βιώσιμη πολιτική εγκλεισμού χιλιάδων ανθρώπων ως κρατουμένων εντός των ΚΕΔ και αντίστοιχων δομών στα νησιά και στα χερσαία σύνορα.
«Ασφαλείς τρίτες χώρες» με μειωμένη ασφάλεια
Κορωνίδα της μεταρρύθμισης του ΚΕΣΑ αποτελεί η αποδυνάμωση των προϋποθέσεων για την εφαρμογή της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας», ως λόγου άρνησης παροχής προστασίας χωρίς εξέταση των αιτημάτων στην ουσία, κατ’ επίκληση της δυνατότητας των προσφύγων να λάβουν προστασία πριν φτάσουν στην ΕΕ.[13] Με ελάχιστη αντίσταση από το Ευρωκοινοβούλιο, το Συμβούλιο κατόρθωσε να αποδομήσει κρίσιμες προδιαγραφές για την εφαρμογή της άνω έννοιας, με απώτερο σκοπό τη μετακύλιση της ευθύνης των ευρωπαϊκών κρατών για την προστασία των προσφύγων προς «τρίτες χώρες» με περιορισμένες υποδομές. Η μεταρρύθμιση επισφραγίζει την πολιτική «εξωτερίκευσης» που ακολουθεί η ΕΕ ιδίως την τελευταία δεκαετία, σε πλήρη αντίφαση με το πνεύμα της Σύμβασης της Γενεύης του 1951 και με την πραγματικότητα της υποδοχής άνω των ¾ του παγκόσμιου προσφυγικού πληθυσμού σε αναπτυσσόμενες χώρες.[14]
Οι συμφωνηθείσες διατάξεις του Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου φέρνουν την «ασφαλή τρίτη χώρα» σε ευθεία σύγκρουση με το θεμελιώδες δικαίωμα στο άσυλο και με την αρχή της μη επαναπροώθησης (non-refoulement), υπονομεύουν δε την ασφάλεια δικαίου και τη δίκαιη και ενδελεχή εξέταση των αιτημάτων ασύλου, όπως έχουν ερμηνευτεί από το ΕΔΔΑ[15] και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ).[16] Συγκεκριμένα:
(α) Η έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας» δύναται να εφαρμόζεται σε χώρες που θα συμπεριλαμβάνονται σε ενωσιακό κατάλογο ασφαλών χωρών, σε παράλληλους εθνικούς καταλόγους, αλλά και σε χώρες εκτός καταλόγων.
(β) Η συμμόρφωση της τρίτης χώρας με τα απαιτούμενα κριτήρια ασφαλείας, όπως η προστασία από δίωξη και κακομεταχείριση, θα ελέγχεται μόνο ως προς τους «μη υπηκόους». Θα μπορούν συνεπώς να κρίνονται ασφαλείς για πρόσφυγες χώρες οι οποίες διώκουν τους δικούς τους πολίτες, «παράγοντας» οι ίδιες προσφυγικό πληθυσμό.
(γ) Η κύρωση και τήρηση των προδιαγραφών της Σύμβασης της Γενεύης του 1951 δεν θα αποτελεί προϋπόθεση για τον χαρακτηρισμό χώρας ως «ασφαλούς». Θα αρκεί η παροχή «αποτελεσματικής προστασίας», στην οποία δεν περιλαμβάνεται η χορήγηση άδειας διαμονής στους πρόσφυγες ή το δικαίωμα στην εργασία και στην οικογενειακή επανένωση.
(δ) Μόνη η ύπαρξη συμφωνίας της τρίτης χώρας με την ΕΕ θα αποτελεί τεκμήριο πλήρωσης των κριτηρίων ασφαλείας, βάσει του οποίου θα μπορεί να χαρακτηρίζεται ως «ασφαλής τρίτη χώρα».
Με την ψήφιση των νομοθετημάτων του Νέου Συμφώνου για τη Μετανάστευση και το Άσυλο, η αποδόμηση του ΚΕΣΑ θα έχει άμεσες δυσμενείς συνέπειες για την Ελλάδα, τόσο για τους ανθρώπους που ζητούν προστασία όσο και για τις αρχές που εξετάζουν τα αιτήματά τους και τις τοπικές κοινωνίες που τους φιλοξενούν. Απαραίτητη προϋπόθεση για τον μετριασμό των συνεπειών αυτών είναι η εφαρμογή της νέας ευρωπαϊκής νομοθεσίας κατά τρόπο απολύτως σύμφωνο με το διεθνές προσφυγικό δίκαιο και τα ανθρώπινα δικαιώματα.
Μίνως Μουζουράκης
Δικηγόρος, Νομικός Σύμβουλος & Υπεύθυνος Προάσπισης Δικαιωμάτων, Υποστήριξη Προσφύγων στο Αιγαίο (RSA)
Υποσημειώσεις:
[1] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο, COM(2020) 609, 23 Σεπτεμβρίου 2020.
[2] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Commission welcomes the major progress achieved by Parliament and Council on the New Pact on Migration and Asylum», STATEMENT/23/6708, 20 Δεκεμβρίου 2023.
[3] Μίνως Μουζουράκης & Cathryn Costello, «Human Rights Violations to Deflect Refugees: The EU Council Agreement on Asylum Reform as an Intensification of Policies Tried and Failed», Verfassungsblog, 25 Ιουνίου 2023 <URL>.
[4] Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για τους Πρόσφυγες και τους Εξόριστους (ECRE), «Asylum reforms: Parliament fights its corner», 8 Δεκεμβρίου 2023 <URL>.
[5] RSA, «Άμεσος κίνδυνος για το δικαίωμα στο άσυλο ο λαβύρινθος διαδικασιών του Συμβουλίου της ΕΕ», 14 Ιουνίου 2023 <URL>.
[6] Μίνως Μουζουράκης, «More laws, less law: The European Union’s New Pact on Migration and Asylum and the fragmentation of “asylum seeker” status» (2021) 26:3-4 European Law Journal 171.
[7] Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Proposal for a [Crisis Regulation] – Adoption of a mandate for negotiations with the European Parliament, 13800/23, 4 Οκτωβρίου 2023 <URL>.
[8] Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Amended proposal for [an Asylum Procedures Regulation] – General approach, 10444/23, 13 Ιουνίου 2023 <URL>.
[9] E.F. κατά Ελλάδας, Προσφυγή 16127/20, 5 Οκτωβρίου 2023, H.A. κατά Ελλάδας, Προσφυγές 4892/18 και 4920/18, 13 Ιουνίου 2023.
[10] D.S. κατά Ελλάδας, Προσφυγή 2080/19, 30 Νοεμβρίου 2023, M.L. κατά Ελλάδας, Προσφυγή 8386/19, 23 Νοεμβρίου 2023, M.Β. κατά Ελλάδας, Προσφυγή 8389/19, 23 Νοεμβρίου 2023, A.D. κατά Ελλάδας, Προσφυγή 55363/19, 4 Απριλίου 2023.
[11] ΕΣΠ, «Απολύτως ακατάλληλες συνθήκες διαβίωσης στη νέα Κλειστή Ελεγχόμενη Δομή της Κω: Ασφαλιστικά μέτρα χορηγεί το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου», 14 Δεκεμβρίου 2023 <URL>, in.gr, «Πρόσφυγες: Η Ελλάδα έχασε εκδίκαση ασφαλιστικών μέτρων για την δομή της Σάμου», 21 Σεπτεμβρίου 2023 <URL>.
[12] Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Asylum procedures at the border: European Implementation Assessment, ΡΕ654.201, Νοέμβριος 2020 <URL>.
[13] Μίνως Μουζουράκης, «Η έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας» στη μεταρρύθμιση του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου» (2018) 1/2018 ΕφΔΔ 11.
[14] Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες, Global Trends Report 2022, 30 Ιουνίου 2023 <URL>.
[15] Ilias & Ahmed κατά Ουγγαρίας, Προσφυγή 47287/15, 21 Νοεμβρίου 2019.
[16] C-924/19 PPU Országos Idegenrendeszeti Főigazgatóság Dél–alföldi Regionális Igazgatóság, 14 Μαΐου 2020, C-564/18 Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), 19 Μαρτίου 2020.
