1. Το πρόβλημα
To 2016 ψηφίστηκε τροπολογία που ανέθετε τη διενέργεια των διαγωνισμών για τις τηλεοπτικές άδειες στον Υπουργό Τύπου. Η διάταξη κρίθηκε το 2017 αντισυνταγματική από το ΣτΕ, ως προς την ουσία της. Η τροπολογία κατατέθηκε εκπρόθεσμα (την παραμονή, στις 21.45 το βράδυ), σε άσχετο νομοσχέδιο, το οποίο αφορούσε σε διεθνή συμφωνία με την Λευκορωσία για τις διεθνείς µεταφορές και συζητείτο με συνοπτική διαδικασία.[1] Το 2021, ήρθε με τη διαδικασία του κατεπείγοντος νομοσχέδιο για τη δημόσια υγεία και τις συνέπειες της πανδημίας. Λίγες ώρες πριν την ψηφοφορία, κατατέθηκε άσχετη τροπολογία που καταργούσε (σιωπηρώς!) το δικαίωμα ενημέρωσης σε άρση του απορρήτου για λόγους εθνικής ασφάλειας.[2] Και αυτή η διάταξη κρίθηκε αντισυνταγματική στην ουσία από το ΣτΕ, στη γνωστή υπόθεση Ανδρουλάκη. Τί δεν πάει καλά; Είναι η έλλειψη θεσμικών αντανακλαστικών; Είναι ο κυνισμός ότι, όταν έρθει η αντιπολίτευση στην εξουσία, θέλει τα χέρια της ελεύθερα; Μπορεί να γίνει κάτι σε επίπεδο συνταγματικής αναθεώρησης;
Καταρχάς, πρέπει να αναγνωρίσουμε την ευχέρεια που πρέπει να έχει η εκάστοτε Κυβέρνηση να συντονίζει την νομοθετική δράση και να αποφεύγει την κωλυσιεργία. Το κοινοβουλευτικό πολίτευμα προϋποθέτει λειτουργική σχέση ανάμεσα στην εκτελεστική και τη νομοθετική εξουσία. Αλλιώς τα γρανάζια του δεν λειτουργούν. Ωστόσο οι ανάγκες του κοινοβουλευτισμού δεν απαιτούν νομοθέτηση της μορφής που χαρακτηρίζει τις ανωτέρω τροπολογίες. Σε τίποτε δεν εξυπηρετεί να εισάγονται ρυθμίσεις επί τροχάδην, δίχως να μπορεί να επέλθει η στοιχειώδης διαβούλευση, να οργανωθεί στοιχειωδώς η δημόσια αντιπαράθεση και να γίνουν κατανοητές οι συνέπειες – που σε αυτές τις δύο περιπτώσεις ήταν η ρύθμιση κρίσιμων ζητημάτων κατά τρόπο αντίθετο στο Σύνταγμα. Και δεν πρόκειται μόνο για τις ακραίες περιπτώσεις. Εξίσου προβληματίζει η συλλήβδην συζήτηση όλων των άρθρων (ενίοτε ασύνδετων) σε ενιαία συζήτηση ή η σύντμηση των προθεσμιών που επιτρέπουν ένα επείγον νομοσχέδιο (προσοχή: όχι κατεπείγον) να ψηφίζεται ακόμη και την ίδια εβδομάδα που κατατίθεται. Ή οι τροπολογίες που κατατίθενται μία ή δύο ημέρες πριν την έναρξη της συζητήσεως (και οι οποίες χαρακτηρίζονται εμπρόθεσμες διότι … δεν έχει εμπρόθεσμα εκδοθεί η ημερήσια διάταξη για το νομοσχέδιο), ώστε να έχουμε de facto κατεπείγουσα διαδικασία και δίχως δυνατότητα ανάγνωσης σε κοινοβουλευτική επιτροπή. Ή η μεταχείριση συλλήβδην όλων των τροποποιήσεων άρθρων του νομοσχεδίου όχι ως τροπολογιών, (όπως θα έπρεπε όταν αλλάζει ουσιωδώς το νόημα), αλλά ως νομοτεχνικών βελτιώσεων, ώστε να μην ακολουθείται καμία ειδική διαδικασία.[3]
Όλα αυτά συχνά συνεπάγονται όχι ταχύρρυθμη διεξαγωγή, πράγμα επιθυμητό, αλλά ταχύρρυθμη διεκπεραίωση του νομοθετικού έργου. Είναι επομένως αναγκαία η αναπροσαρμογή της διαδικασίας στο Σύνταγμα, ώστε να διασφαλίζεται ορθολογικότητα, διαφάνεια και δυνατότητα τα αμφισβητούμενα ζητήματα να αναδεικνύονται επαρκώς και να είναι καθαρή η δημόσια αντιπαράθεση. Αλλά και για έναν πιο απλό λόγο. Διότι η κατά σύστημα παρέκκλιση ή και παράβαση κανόνων της διαδικασίας είναι ασύμβατη προς τη συνταγματική κανονικότητα και εθίζει σε ολισθηρές οδούς.
2. Η δυσχέρεια αντιμετώπισης
Ποιά είναι η δυσχέρεια για την αποτελεσματική αντιμετώπιση του προβλήματος; Κατά μία οικεία στο πολιτικό προσωπικό αντίληψη, η οργάνωση της διαδικασίας είτε θα ανήκει στην πλειοψηφία, οπότε θα υπάρχει αυθαιρεσία της πλειοψηφίας, είτε θα δίνει δικαίωμα βέτο σε μέρος της αντιπολίτευσης, οπότε θα υπάρχει κωλυσιεργία. Τρίτη οδός δεν είναι νοητή. Και επειδή η κάθε ισχυρή αντιπολίτευση προσδοκά να γίνει κυβέρνηση, η πρώτη εκδοχή αντιμετωπίζεται ως λιγότερο κακή.
Είμαστε όμως καταδικασμένοι (σε αντίθεση με πολλές ακμάζουσες δημοκρατίες της Ευρώπης) να βιώνουμε αυτό το παίγνιο μηδενικού αθροίσματος; Αν και το άρθρο μας θα καταλήξει με μία επιφύλαξη, δεν πρέπει να παρασυρθούμε σε βιαστική απάντηση. Αντίθετα, πρέπει να διερευνήσουμε κάθε πεδίο συνεννόησης, το οποίο νομίζω μπορεί να διαμορφωθεί αν δοθούν τα κατάλληλα κίνητρα και καταστεί λιγότερο δραματικό το διακύβευμα σε αμφότερα τα μέρη αν συμβιβαστούν.
Για παράδειγμα, υπάρχει η αντίληψη ότι δεν υπάρχει πεδίο συνεννόησης στην επιλογή μελών ανεξάρτητων αρχών. Ωστόσο, η γνώμη μου είναι ότι το σύστημα συναινετικής επιλογής, ως ίσχυε πριν την αναθεώρηση του 2019 (επιδίωξη ομοφωνίας, άλλως πλειοψηφία 4/5 των μελών), δεν ήταν καταδικασμένο να αποτύχει: μπορούσε να επιβιώσει με μία απλή τροποποίηση, ότι η πλειοψηφία των 4/5 νοείται επί όσων δίδουν θετική ή αρνητική ψήφο (ώστε να έχει τη δυνατότητα κάποιος να ψηφίσει παρών δίχως να ματαιώσει την επιλογή). Οδηγήθηκε σε αδιέξοδο για άλλους λόγους, σε συνάρτηση με δύο περιπτώσεις, που αφορούν ακριβώς τα ζητήματα επί των οποίων ομίλησαν οι ανωτέρω τροπολογίες: το διαγωνισμό για τις τηλεοπτικές άδειες, που οδήγησε στην αδυναμία συγκρότησης του ΕΣΡ, και την περίπτωση των παρακολουθήσεων των επικοινωνιών, που οδήγησε στα τρέχοντα. Η αδυναμία συνεννόησης επί της διαδικασίας είναι συχνά προϊόν κλιμακωτής κρίσης επί της ουσίας, που μπορεί να αποφεύγεται. Και που η έλλειψη θεσμικών αντανακλαστικών την καθιστά πιο πιθανή.
3. Προτάσεις
Παραμένει ωστόσο το ερώτημα: όσο επί της ουσίας υπάρχει πόλωση, μπορεί να γίνει σεβαστή ορθολογική διαδικασία, δίχως να δίδεται λαβή σε συστηματική κωλυσιεργία;
Κατά τη γνώμη μου, μπορούν να απαιτηθούν ορισμένες βασικές εγγυήσεις ορθολογικότητας και διαφάνειας:
- Σημείο κλειδί είναι να διακρίνονται εκείνα τα ζητήματα με τα οποία πρέπει να ασχολείται η Ολομέλεια, από το πλήθος των διατάξεων.[4] Αυτό σημαίνει ότι η Ολομέλεια θα πρέπει να διαθέτει τον πολύτιμο χρόνο της στα ζητήματα που αφήνουν ανοικτά οι επιτροπές και να δίδεται η δυνατότητα στην αντιπολίτευση να έχει στοιχειώδη άνεση χρόνου για επικεντρωμένη, αυτοτελή συζήτηση σε ορισμένα από αυτά.
- Να τηρούνται απαρέγκλιτα ορισμένες ελάχιστες προθεσμίες (π.χ. δύο ημερών) για τη δεύτερη ανάγνωση στην επιτροπή[5] και για την εισαγωγή στην Ολομέλεια.
- Αν είναι αναγκαία κάπου η κατεπείγουσα διαδικασία, να επανέρχεται το ζήτημα στη Βουλή προς ώριμη επιβεβαίωση.[6][7]
- Επειδή, κατά τη γνώμη μου, η εισαγωγή άσχετων ρυθμίσεων στο ίδιο νομοσχέδιο είναι αναπόφευκτη (αλλιώς ο αριθμός των νόμων θα αυξανόταν δραματικά και θα καταπονείτο αδικαιολόγητα η εθνική αντιπροσωπεία), να προβλεφθεί σχετική διαδικασία για κάθε περίπτωση προσθήκης νέου άρθρου (π.χ. υποχρεωτικά πρώτη ανάγνωση σε επιτροπή και έκθεση της επιστημονικής υπηρεσίας).
- Τέλος, θα συνέβαλε, δίχως υποχρεωτικότητα, εμπλοκή της Βουλής και στο προ-κοινοβουλευτικό νομοπαρασκευαστικό στάδιο (π.χ. ενημέρωση της αρμόδιας επιτροπής στο πλαίσιο της δημόσιας διαβούλευσης)
Η νέα κατάστρωση της διαδικασίας πρέπει να συνοδεύεται με σαφείς εγγυήσεις τηρήσεως στο πλαίσιο διακομματικού προεδρείου, και αμφότερα να τεθούν ρητά στο Σύνταγμα. Το διακομματικό προεδρείο είχε ζητηθεί το 1975 κατά την σύνταξη του Συντάγματος, από την τότε αντιπολίτευση, αλλά δεν έγινε δεκτό. Θεσμοθετήθηκε σε ένα βαθμό από τους Προέδρους Αλευρά και Κακλαμάνη σε επίπεδο Κανονισμού της Βουλής. Ωστόσο, η σημερινή διαμόρφωση του θεσμού της Διάσκεψης των Προέδρων – με πολυπληθή και κυμαινόμενη σύνθεση, η οποία εξαρτάται από την κανονιστική βούληση της εκάστοτε πλειοψηφίας- δεν ανταποκρίνεται σε λογική διακομματικού Προεδρείου. Ομοίως, το διακομματικό προεδρείο πρέπει να κατοχυρώνεται και σε επίπεδο επιτροπών, περιλαμβανομένων των εξεταστικών. Ως προς την τήρηση, η βασική αντίληψη πρέπει να είναι ότι απόκλιση από την τακτική ρύθμιση προϋποθέτει συγκατάθεση μέρους της αντιπολίτευσης ή άλλη διευθέτηση που να παρέχει αντισταθμίσματα (π.χ. η ανωτέρω προτεινόμενη, ότι νομοσχέδιο που ψηφίστηκε με κατεπείγουσα διαδικασία επανέρχεται προς νέα συζήτηση και ψήφιση εντός σαράντα ημερών, οπότε υπάρχει η δυνατότητα ώριμου ελέγχου, τροποποίησης ή μη ανανεώσεως της ρύθμισης).
Τέλος, προτείνεται να υπάρχει δικαστικός έλεγχος τηρήσεως εκείνων των ρυθμίσεων που κατοχυρώνουν τη θεσμική ισορροπία και υπερβαίνουν την σφαίρα θεμιτής επιρροής της εκάστοτε πλειοψηφίας. Διότι μία πλειοψηφία που γνωρίζει ότι τα δικαστήρια θα αρνηθούν να εφαρμόσουν διατάξεις που ψηφίστηκαν με σημαντικές παραβάσεις, δεν θα το αποτολμήσει. Ο έλεγχος θα πρέπει να γίνεται με ευθεία προσφυγή σε συγκεκριμένο δικαστήριο (π.χ. στο ΑΕΔ, ή στο ΣΤΕ συγκροτούμενο και με συμμετοχή καθηγητών Νομικής) και η απόφαση να εκδίδεται σε σύντομο χρόνο.
* * *
Όλα αυτά τα εισηγούμαστε με μία επιφύλαξη. Το Σύνταγμα μας έχει αστοχίες. Όμως, μπορεί να γίνει χειρότερο. Αν υπερψηφιστεί μία διάταξη με 180 βουλευτές στην πρώτη Βουλή, αρκούν 151 για να αποφασίσουν πώς θα αναθεωρηθεί, στη δεύτερη. Ποιος επομένως θα ολοκληρώσει την αναθεώρηση; Τί γίνεται αν, στο όνομα της κυβερνητικής σταθερότητας, κληθούν ως κυβερνητικοί εταίροι αντισυστημικές, φοβικές δυνάμεις; Οπότε θα διεκδικήσουν συναπόφαση στην αναθεώρηση, ως μέρος της συμφωνίας. Η διασφάλιση ορθολογικού κοινοβουλευτισμού απαιτεί πρωτίστως κάτι διαρκές και επίμονο: ισχυρά θεσμικά αντανακλαστικά. Αν τα απωλέσουμε, καμία αναθεώρηση δεν μας σώζει.
Νίκος Παπασπύρου
Αναπληρωτής καθηγητής συνταγματικού δικαίου στη Νομική Σχολή (ΕΚΠΑ), Διατέλεσε Ειδικός Γραμματέας της Βουλής των Ελλήνων (2009-2015).
Πηγή: Το κείμενο αποτελεί αναπτυγμένη μορφή άρθρου που αρχικά δημοσιεύθηκε στην εφημερίδα το ΒΗΜΑ της ΚΥΡΙΑΚΗΣ, 27.10.2024
[1] Τροπολογία 186/1 10.2.2016 (άρθρο τρίτο 4367/16). Προσβάσιμη (με την σφραγίδα εκπρόθεσμη) στο 9485305.pdf.
[2] Τροπολογία 826/145 31.3.2021 (άρθρο 87 ν. 4790/21). Προσβάσιμη (με τη σφραγίδα εκπρόθεσμη) στο 11609081.pdf. Αξίζει να σημειωθεί ότι ούτε από το κείμενο της διάταξης, ούτε από τα συνοδευτικά κείμενα προκύπτει ότι καταργείται το δικαίωμα ενημέρωσης σε άρσεις για λόγους εθνικής ασφάλειας. Συγκεκριμένα, ενώ το προϊσχύσαν δίκαιο όριζε ότι «μπορεί η ΑΔΑΕ να αποφασίζει τη γνωστοποίηση», η νέα διάταξη όρισε ότι «στις περιπτώσεις του άρθρου 4 η ΑΔΑΕ δύναται … να αποφασίζει τη γνωστοποίηση», οπότε εξ αντιδιαστολής προέκυπτε ότι στις άλλες περιπτώσεις δεν υπήρχε νομική βάση ενημέρωσης (άρθρο 5 παρ. 9 ν. 2225/94, όπως ίσχυε πριν και μετά την ψήφιση της εν λόγω τροπολογίας). Η αιτιολογική έκθεση ορίζει ότι «η παρούσα ρύθμιση αντιμετωπίζει το ζήτημα της διαχείρισης των συνεπειών της άρσης του απορρήτου των επικοινωνιών. Με την άρση του απορρήτου περιορίζεται ένα συνταγματικό δικαίωμα και πρέπει να προβλεφθούν τα αντίστοιχα αντισταθμιστικά μέτρα»!
[3] Για τη σημερινή κατάσταση, ο αναγνώστης μπορεί να συμβουλευτεί την ερμηνεία του άρθρου 76 Σ και την ερμηνεία των διατάξεων για τις τροπολογίες του άρθρου 74 Σ, στο syntagma watch. Αξίζει να σημειωθεί ότι ακόμη και στο ίδιο Σύνταγμα υπάρχει ευθεία σύγκρουση διατάξεων ως προς το αν τροπολογία βουλευτή είναι παραδεκτή μόνο αν έχει κατατεθεί τρεις τουλάχιστον ημέρες πριν την έναρξη της συζήτησης (άρθρο 74 παρ. 5 όπως αναθεωρήθηκε το 2001: 3 ημέρες, άρθρο 74 παρ. 3 που δεν καταργήθηκε στην αναθεώρηση: μία ημέρα και αν συναινεί η κυβέρνηση απρόθεσμη!!!). Και ενώ θα έπρεπε να γίνει δεκτό ότι η σύγκρουση επιλύεται με την εφαρμογή της νεώτερης ρύθμισης, ενίοτε γίνονται δεκτές τροπολογίες βουλευτών απρόθεσμα (που για να γίνουν δεκτές προϋποθέτουν συγκατάθεση του Υπουργού, άρα συνήθως προσυνεννόηση).
[4] Πρβλ. Ευ. Βενιζέλο, Το Αναθεωρητικό Κεκτημένο, 2002, σελ. 311.
[5] Η δεύτερη ανάγνωση εισήχθη με πρόταση του Προέδρου Πετσάλνικου το 2010, ώστε να υπάρχει ώριμος χρόνος για να υιοθετηθούν βελτιώσεις ή να αναδειχθούν κρυφά ελαττώματα. Η αρχική ρύθμιση (την οποία είχα επιμεληθεί επιστημονικά) προέβλεπε να μεσολαβεί διάστημα επτά πλήρων ημερών, ενώ το 2011 τροποποιήθηκε, ώστε σε περίπτωση επείγοντος να μπορεί να συντμηθεί σε έως δύο ημέρες (άρθρο 90 παρ. 1 ΚτΒ Α΄). Στην πράξη δεν τηρείται ούτε το διήμερο.
[6] Βλ. House of Lords, Constitution Committee, Fast-track legislation: constitutional implications and safeguards [HL 116 2008-09].
[7] Στην ίδια κατεύθυνση, και επειδή οι δύο διαδικασίες ενεργούν ως υποκατάστατα η μία της άλλης, θα συνέβαλε ο έλεγχος των σχεδίων πράξεων νομοθετικού περιεχομένου από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, ώστε να μην εισάγονται ρυθμίσεις στο βαθμό που δεν είναι κατεπείγουσες.
