Η διαπίστωση ότι η ελληνική δημόσια Διοίκηση λειτουργεί με πολύ προβληματικό τρόπο και χρειάζεται εκ βάθρων αναμόρφωση, όχι μόνο όσον αφορά την «καθημερινότητα» αλλά και τη «φιλοσοφία» της, αποτελεί κοινοτοπία στον ελληνικό δημόσιο διάλογο. Η «ευκαιρία» της κρίσης και οι υποχρεώσεις εκ των διαδοχικών Μνημονίων, ιδίως του Τρίτου (οι ρυθμίσεις του άρθρου 3, παράγραφος Γ.5. του νόμου 4336/13.08.2015 είχαν ως τίτλο «Ένα σύγχρονο Κράτος και μια σύγχρονη Δημόσια Διοίκηση»), χάθηκαν χωρίς να γίνει το αναγκαίο ποιοτικό άλμα. Η προηγούμενη κυβέρνηση ψήφισε όσα ήταν αναγκασμένη να ψηφίσει, αλλά έκανε βήματα προς τα πίσω και όσον αφορά την κομματικοποίηση του κράτους και στο πεδίο της αξιολόγησης και ολοκληρώνοντας την απόκρουση της τεχνικής βοήθειας των «θεσμών» (Task Force).
Είναι συνεπώς καλοδεχούμενο και διόλου αμελητέο που η παρούσα κυβέρνηση δεν έμεινε στα προεκλογικά λόγια και έφερε ως πρώτο νομοθέτημα της ένα σχέδιο για το «επιτελικό κράτος». Όμως μια μεταρρύθμιση, πόσο μάλλον μια τόσο σημαντική μεταρρύθμιση, δεν κρίνεται, και πάντως δεν είναι ορθό επιστημονικά να κρίνεται, μόνο σε επίπεδο θετού δικαίου. Πρέπει να αναζητείται και να αξιολογείται ο βαθμός υλοποίησης των σκοπών που τίθενται και που στη συγκεκριμένη περίπτωση συνδέονται άρρηκτα όχι τόσο με τη βελτίωση του ίδιου του Κράτους, όσο με την παροχή καλύτερων υπηρεσιών στον πολίτη.
Το περιεχόμενο του σχετικού Νομοσχεδίου
Το νομοσχέδιο που κατατέθηκε και συζητείται αυτές τις μέρες στη Βουλή έχει τέσσερα κύρια μέρη. Το πρώτο, με τίτλο «Κυβέρνηση και Κυβερνητικά όργανα», συγκεντρώνει και ενοποιεί διατάξεις που προκύπτουν σήμερα είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από ειδικούς νόμους. Ως βασικός νεωτερισμός προβάλλει η σύσταση δύο κυβερνητικών Συμβουλίων, για την Οικονομική Πολιτική και για την Εθνική Ασφάλεια, αφήνοντας έτσι έξω τα ζητήματα κοινωνικής πολιτικής, ενώ κυβερνητικές Επιτροπές μπορούν να συστήνονται ad hoc με πράξεις υπουργικού συμβουλίου, μια μέθοδος που παρουσιάζει αρκετούς κινδύνους.
Το δεύτερο μέρος αναφέρεται στην «Οργάνωση της Κεντρικής Δημόσιας Διοίκησης», την οποία ορίζει ως το σύνολο των φορέων που απαρτίζουν την Προεδρία της Δημοκρατίας, την Προεδρία της Κυβέρνησης, τα Υπουργεία και τις αποκεντρωμένες υπηρεσίες τους, τις αποκεντρωμένες διοικήσεις (αυτοδιοίκηση) και τις ανεξάρτητες αρχές (η κατάταξη είναι προβληματική γιατί συγχέει τα επίπεδα και τους ρόλους).
Οι βασικές καινοτομίες εδώ είναι αφενός ένας χρήσιμος αλλά υπερβολικά θεωρητικός κατάλογος «αρχών καλής διακυβέρνησης και χρηστής διοίκησης» (νομιμότητα, διαφάνεια και λογοδοσία, αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα, αναγκαιότητα και επικουρικότητα, αξιοκρατία και επαγγελματισμός, που συμπληρώνονται από «κανόνες καλής νομοθέτησης» εντός του τρίτου μέρους) και αφετέρου η σύσταση μιας νέας αυτοτελούς «υπηρεσίας», της «Προεδρίας της Κυβέρνησης», η οποία υπάγεται απευθείας στον Πρωθυπουργό.
Το τρίτο, το πιο σύντομο αλλά και το πιο χρήσιμο μέρος, έχει τίτλο «Λειτουργία Επιτελικού κράτους» και οργανώνει τα περί προγραμματισμού (ακόμα και ως προς τον ετήσιο αριθμό των νομοσχεδίων, κανονιστικών πράξεων και αναγκών σε προσωπικό ανά Υπουργείο), παρακολούθησης της εφαρμογής και αξιολόγησης του κυβερνητικού έργου.
Το τέταρτο μέρος επιγράφεται «Διαφάνεια και Ακεραιότητα» και θεσμοθετεί κανόνες για κωλύματα, ασυμβίβαστα και συγκρούσεις συμφερόντων κυβερνητικών στελεχών, μελών επιτροπών και δημοσίων υπαλλήλων (βασικός νεωτερισμός η πρόβλεψη «κωλύματος μετά την υπηρέτηση» – cooling off period), ενώ προβλέπει και τη συγκρότηση «οριζόντιας» όσο και πολυπλόκαμης Εθνικής Αρχής Διαφάνειας, εντός της οποίας πρόκειται να συσταθεί και Αρχή Δεοντολογίας για την επιτήρηση και, εφόσον χρειαστεί, την επιβολή κυρώσεων για παραβάσεις των κανόνων διαφάνειας.
Τα θετικά και αρνητικά στοιχεία του νομοσχεδίου
Στα θετικά του νομοσχεδίου μπορούν να περιληφθούν ο ενοποιητικός και τυποποιητικός χαρακτήρας του, η έμφαση στη διαφάνεια μέσα από δεσμευτικούς κανόνες και η προσπάθεια που γίνεται να δοθούν περισσότερες αρμοδιότητες και στην αποκεντρωμένη Διοίκηση και στην ιεραρχία εντός των Υπουργείων, ιδίως μέσω της εξουσίας τελικής υπογραφής στον Υπηρεσιακό Γενικό Γραμματέα για μια σειρά ατομικών διοικητικών πράξεων (προκηρύξεις, σύσταση συλλογικών οργάνων, υπηρεσιακά ζητήματα υπαλλήλων, πειθαρχικά – άδειες- υπερωρίες). Το βασικό πρόβλημα, κατά τη γνώμη μου, είναι η υπερφόρτωση του διοικητικού σχήματος, έτσι ώστε το «επιτελικό» κράτος να κινδυνεύει να μην είναι διόλου ευέλικτο, και άρα όχι πολύ αποτελεσματικό.
Το προτεινόμενο μοντέλο έχει υπερβολικά πολλά Υπουργεία, υπερβολικά πολλά κυκλώματα εξουσίας (Πρωθυπουργικό, υπουργικά, συντονιστικά), υπερβολικά πολλούς Γραμματείς (Γενικούς, Ειδικούς, Υπηρεσιακούς), υπερβολικά πολλές επικαλύψεις αρμοδιοτήτων (ειδικά στο συντονιστικό επίπεδο, όπου θα συνυπάρχουν η Προεδρία της Κυβέρνησης, μια ειδική Υπηρεσία εντός κάθε Υπουργείου, μια ειδική Γραμματεία Παρακολούθησης Κυβερνητικού Έργου, η νεοϊδρυόμενη Πολιτική Επιτροπή Παρακολούθησης και το επίσης νεοϊδρυόμενο, εντός της Εθνικής Επιτροπής Διαφάνειας, Εθνικό Συντονιστικό Όργανο). Όλα αυτά πλήττουν και την ευελιξία και την αποτελεσματικότητα και, τελικά, την «επιτελικότητα».
Επίσης, η νέα διάρθρωση, ενώ έχει σκοπό να υπηρετήσει την αποκέντρωση αρμοδιοτήτων, την υπονομεύει δημιουργώντας δυο υπερσυγκεντρωτικές δομές. Αφενός την Προεδρία της Κυβέρνησης, που ονομάζεται «υπηρεσία», είναι όμως στην πραγματικότητα ένα Υπερ-υπουργείο με έξι Γενικές γραμματείες και πολυπληθές μόνιμο (340 άτομα) και «πολιτικό» (100 μετακλητοί) προσωπικό, που όχι μόνο θα χαράσσει αλλά και, μοιραία, θα ασκεί πολιτική παράλληλα, ή σε βάρος, όλων των άλλων φορέων. Και αφετέρου την Εθνική Αρχή Διαφάνειας, που συγκεντρώνει τις αρμοδιότητες και τις αποστολές έξι υπαρχόντων ελεγκτικών μηχανισμών, τις εκτείνει σε όλων των βαθμών και των ειδών τις κρατικές δομές (ακόμα και σε ιδιωτικούς φορείς που συναλλάσσονται με το κράτος, κάτι που δεν είναι βέβαιης συνταγματικότητας) και ενισχύει τον αστυνομικό και συντονιστικό τους ρόλο. Ενδιαφέρουσα ιδέα, που θα μπορούσε όμως να δημιουργήσει τεράστια μπλοκαρίσματα στην πράξη.
Τέλος, χωρίς λόγο θα έλεγα, αφού δεν θα άλλαζε τίποτα να εισαγόταν στη Βουλή σε δύο εβδομάδες, το νομοσχέδιο δίνει το κακό παράδειγμα, γιατί παραβαίνει τους κανόνες «χρηστής διοίκησης» και «καλής νομοθέτησης» που το ίδιο θέτει. Η πλήρης έλλειψη διαβούλευσης, ενώ αυτή ρητά προβλέπεται και μάλιστα σε δύο άρθρα του νομοσχεδίου (19 και 63, όπου και ειδική αναφορά στο opengov), θα έπρεπε να αποφευχθεί, για να βγάλει επιτέλους από την πολιτική φαρέτρα το επιχείρημα «μα αυτά έκαναν και οι άλλοι». Θα μπορούσε επίσης να είχε αποφευχθεί, σε ένα κείμενο που κατά τα άλλα θέτει πολλές δικλίδες αξιολόγησης και επιστημοσύνης, την τελική επιλογή για τον κρισιμότατο ρόλο του επικεφαλής της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας να τον κάνει μονοπρόσωπο όργανο, ακόμα και αν αυτό είναι ο Πρωθυπουργός.
Εν κατακλείδι: με εμφανή δείγματα καλής προετοιμασίας και καλών προθέσεων, το νομοσχέδιο δεν δικαιολογεί τις επικρίσεις περί αυθαιρεσιών και κομματικότητας, θα μπορούσε όμως, για να φέρει την αναζητούμενη ουσιαστική και συμβολική τομή, να είναι πιο λιτό και τολμηρό και λιγότερο συγκεντρωτικό και «πρωθυπουργοκεντρικό».
Κώστας Μποτόπουλος
Σύμβουλος Διοίκησης στην Τράπεζα της Ελλάδος, υπεύθυνος για ευρωπαϊκά και διεθνή θέματα
Δικηγόρος παρ’ Αρείω Πάγω, με ειδίκευση στο Δημόσιο και το Οικονομικό Δίκαιο
