Η ενίσχυση της «κυβερνησιμότητας» των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.), δηλαδή της δυνατότητας αποτελεσματικής και ορθολογικής διοίκησής τους, αποτέλεσε προγραμματική δέσμευση της Νέας Δημοκρατίας κατά την πρόσφατη προεκλογική περίοδο. Το ζήτημα είχε ανακύψει κυρίως από τη θέσπιση, με πρωτοβουλία της προηγούμενης Κυβέρνησης («πρόγραμμα ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ Ι» – νόμος 4555/2018), του συστήματος της απλής αναλογικής στην κατανομή των εδρών στα Δημοτικά και στα Περιφερειακά Συμβούλια, με συνέπεια οι παρατάξεις των εκλεγέντων Δημάρχων και των Περιφερειαρχών να μην διαθέτουν, κατά κανόνα, την απόλυτη πλειοψηφία των εδρών τους.
Από την άποψη αυτή, το νομοθετικό εγχείρημα της νέας Κυβέρνησης για την ενίσχυση της «κυβερνησιμότητας» των Ο.Τ.Α. (σχέδιο νόμου «Ρυθμίσεις του Υπουργείου Εσωτερικών, διατάξεις για την ψηφιακή διακυβέρνηση και άλλα επείγοντα ζητήματα», άρθρα 1-12) διαθέτει, τουλάχιστον στις γενικές κατευθύνσεις της, απτή -και μάλιστα νωπή- ουσιαστική νομιμοποίηση.
Κανόνες και αρχές του Συντάγματος για την οργάνωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Η κριτική προσέγγιση και η συνταγματική αποτίμηση των νέων αυτών ρυθμίσεων προϋποθέτουν απάντηση στα πρωταρχικά εν προκειμένω ερωτήματα: Ποιες αρχές εγγυάται το Σύνταγμα όσον αφορά την οργάνωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και, ασφαλώς, τι είδους Δημοτική Αρχή έχει ανάγκη το διοικητικό σύστημα της χώρας;
Το Σύνταγμα, αν και δεν περιλαμβάνει ειδικές ρυθμίσεις για το εκλογικό σύστημα ανάδειξης των αιρετών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, καταλείποντας έτσι ευρύτερα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας στον κοινό νομοθέτη, εντούτοις οριοθετεί τη ρυθμιστική αυτή ευχέρεια κατοχυρώνοντας επιμέρους κανόνες, όπως είναι ιδίως η ισότητα του εκλογικού δικαιώματος και της αναλογικότητας (βλ. ενδεικτικά Α.Ε.Δ. 13/1997, 36/1990, 35/1985, Σ.τ.Ε. 1788/2014 επτ., 2140/2013 Ολομ., 3684/2009 Ολομ.), αλλά και οι αρχές της αποτελεσματικότητας, της ορθολογικής οργάνωσης και της διαφάνειας στη δράση των αρχών των Ο.Τ.Α. (πρβλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 38/2013).
Αδυναμίες του συστήματος της απλής αναλογικής
Το σύστημα της απλής («άδολης» και «ανόθευτης», όπως αποκαλούνταν παλαιότερα με διάθεση λαϊκιστικής υπερβολής) αναλογικής που υιοθέτησε η προηγούμενη κοινοβουλευτική πλειοψηφία δεν θα μπορούσε, όπως είναι προφανές, να συγκεράσει κατά τρόπο γόνιμο και παραγωγικό τις ανωτέρω αρχές, ούτε να ανταποκριθεί στις σύγχρονες απαιτήσεις ενός Δήμου ή μίας Περιφέρειας.
Η εμπειρία από τη λειτουργία των Ο.Τ.Α. πρώτου και δεύτερου βαθμού στη χώρα μας βεβαιώνει του λόγου του ασφαλές. Η έλλειψη της πλειοψηφίας των εδρών στα συλλογικά όργανα (ιδίως στο Δημοτικό Συμβούλιο και στο Περιφερειακό Συμβούλιο) από τις παρατάξεις των εκλεγμένων Δημάρχων και Περιφερειαρχών συνιστούσε απόλυτη εγγύηση ακυβερνησίας των Ο.Τ.Α. και, συνακόλουθα, σταδιακής απαξίωσής τους. Τα παραδείγματα στη λειτουργία Δήμων όπου οι συνδυασμοί των Δημάρχων απώλεσαν για διάφορους λόγους την πλειοψηφία στα Δημοτικά Συμβούλια (λ.χ. απομάκρυνση δημοτικών συμβούλων από την πλειοψηφούσα παράταξη) είναι, τουλάχιστον κατά κανόνα, χαρακτηριστικά.
Οι επιδιωκόμενοι στόχοι των νέων διατάξεων
Με τις διατάξεις που υιοθέτησε η νέα κοινοβουλευτική πλειοψηφία επιχειρείται η αντιμετώπιση των μειζόνων κινδύνων που κληροδότησε ο Κλεισθένης με την απλή αναλογική. Εν πρώτοις, θεσμοποιείται και διευκολύνεται με αυτές η «σύμπραξη» της παράταξης του Δημάρχου ή Περιφερειάρχη με έτερες παρατάξεις, με σκοπό την ενίσχυση της πρώτης και τη δημιουργία μιας «ενιαίας» παράταξης.
Περαιτέρω, θεσπίζεται ως υποχρεωτική η πλειοψηφία του συνδυασμού του Δημάρχου ή Περιφερειάρχη στα βασικά συλλογικά όργανα (Οικονομική Επιτροπή και Επιτροπή Ποιότητας Ζωής), καθώς και στα νομικά πρόσωπα των Ο.Τ.Α. και στους συνδέσμους τους, ενώ παράλληλα ενισχύονται οι αρμοδιότητες της Οικονομικής Επιτροπής με την προσθήκη νέων.
Οι ανωτέρω ρυθμίσεις κινούνται, δίχως αμφιβολία, προς τη σωστή κατεύθυνση, αφού με αυτές περιορίζονται σημαντικά οι κίνδυνοι αδυναμίας «κυβερνησιμότητας» των Ο.Τ.Α. ή, ακόμη, ανορθολογικών συναλλαγών -σε ad hoc μάλιστα βάση- μεταξύ συνδυασμών ή και μεμονωμένων συμβούλων. Κίνδυνοι που θα μπορούσαν, σε ορισμένες τουλάχιστον περιπτώσεις, να οδηγήσουν σε φαινόμενα αδιαφάνειας και ανορθολογικής διαχείρισης. Κυρίως όμως να επιφέρουν αδυναμία των Ο.Τ.Α. να ανταποκριθούν στις εξαιρετικά σημαντικές, συνταγματικά προβλεπόμενες, αρμοδιότητές τους στο επίπεδο των τοπικών υποθέσεων (άρθρο 102 Συντ.).
Και τούτο διότι είναι προφανές ότι ουδείς νόμος (όπως βεβαίως αυτός του «Κλεισθένη») μπορεί να εξαναγκάσει σε συνεργασίες αντίπαλων συνδυασμών, ούτε, πολύ περισσότερο, να εγγυηθεί εκ των προτέρων μια τέτοια – μακροχρόνια και σταθερή μάλιστα – συνεργασία, ιδίως σε τοπικές κοινωνίες όπου η σύνθεση του Δημοτικού Συμβουλίου δεν διασφαλίζει, το αντίθετο μάλιστα, συνθήκες minimum συναίνεσης. Η εμπειρία επιβεβαιώνει και στην περίπτωση αυτή του λόγου του ασφαλές.
Μια πρώτη αποτίμηση της νομοθετικής παρέμβασης της νέας Κυβέρνησης
Η νομοθετική παρέμβαση της Κυβέρνησης στην ύλη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης ήταν, συνεπώς, επιβεβλημένη. Τούτο, παρά το γεγονός ότι δεν αποδείχθηκε ίσως όσο έπρεπε τολμηρή, αφού σειρά αρμοδιοτήτων έκδοσης ατομικών διοικητικών πράξεων εξακολουθούν να παραμένουν, αδικαιολόγητα, στα Δημοτικά και Περιφερειακά Συμβούλια (ήτοι σε όργανα κατ’ εξοχήν επιφορτισμένα με κανονιστικές και προγραμματικές αρμοδιότητες) και δεν μεταβιβάζονται, όπως άλλωστε πρότεινε η Κ.Ε.Δ.Κ.Ε., στα λοιπά ατομικά και συλλογικά όργανα. Πρόκειται, συνεπώς, συνολικά θεωρούμενη, για μια αναγκαία, αλλά -αδικαιολόγητα- φοβική νομοθετική παρέμβαση.
Απομένει να διαπιστώσουμε στο μέλλον εάν η νέα Κυβέρνηση θα επιδιώξει, μέσα από μια συστηματική και γενναία νομοθετική πρωτοβουλία, να απελευθερώσει την Τοπική Αυτοδιοίκηση από επιμέρους οργανωτικά και λειτουργικά βάρη που συνεπάγονται τα προγενέστερα Προγράμματα «Καλλικράτης» και «Κλεισθένης», διαμορφώνοντας τους θεσμικούς όρους για μετατροπή των Ο.Τ.Α. σε σύγχρονους αναπτυξιακούς μηχανισμούς, οι οποίοι θα ανταποκρίνονται στις προσδοκίες των δημοτών και στις ιδεολογικές, πολιτικές και κανονιστικές προδιαγραφές της αρχής της επικουρικότητας.
Απόστολος Παπακωνσταντίνου
Διδάκτωρ Συνταγματικού Δικαίου – Δικηγόρος
