Οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές στην Ελλάδα διαχωρίζονται σε τρεις κατηγορίες:
(α) τις συνταγματικά κατοχυρωμένες
(β) τις επιβαλλόμενες από το ενωσιακό δίκαιο και το ευρωπαϊκό κεκτημένο και
(γ) τις ιδρυθείσες κατά αποκλειστική πρωτοβουλία της κυβερνώσας πλειοψηφίας.
Στην πρώτη κατηγορία υπάγονται πέντε άμεσα προβλεπόμενα από το Σύνταγμα ανεξάρτητα όργανα του κράτους: Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (ΑΠΔΠΧ), Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (ΑΔΑΕ), Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (ΕΣΡ), Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (ΑΣΕΠ) και Συνήγορος του Πολίτη (ΣτΠ).
Στη δεύτερη κατηγορία υπάγονται οι ανεξάρτητοι ρυθμιστές αγορών (Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας, Επιτροπή Ανταγωνισμού, Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων, αλλά και η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (ΑΠΔΠΧ) και το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (ΕΣΡ), αλλά και εγγυητές δικαιωμάτων (Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης).
Στην τρίτη κατηγορία υπάγεται οτιδήποτε κρίνει η εκάστοτε κοινοβουλευτική πλειοψηφία άξιο να αναγορευθεί σε ανεξάρτητη αρχή: ο Συνήγορος του Καταναλωτή, η Αρχή Διασφάλισης Ποιότητας στην Εκπαίδευση, η Ελληνική Στατιστική Αρχή (ΕΛ.ΣΤΑΤ.), η Αρχή Ιατρικώς Υποβοηθούμενης Αναπαραγωγής, η Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων, η Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων). Το πρόβλημα με την τρίτη κατηγορία είναι ότι ιδρύονται και καταργούνται, άμεσα ή έμμεσα (π.χ. υποστελέχωση, υποχρηματοδότηση), ανάλογα με τα κέφια της εκάστοτε κυβέρνησης.
Η κεντρική ιδέα πίσω από την Εθνική Αρχή Διαφάνειας: Η αναγκαιότητα νομικής θωράκισης
Μια τέτοια ανεξάρτητη αρχή της τρίτης κατηγορίας είναι και η ιδρυθείσα Εθνική Αρχή Διαφάνειας (Ε.Α.Δ.), η οποία ιδρύθηκε με τον Ν.4622/2019 για το «επιτελικό κράτος». Η ίδρυση της Αρχής αυτής βασίζεται σε μια πολύ σωστή γενική ιδέα: ο πληθωρισμός των ελεγκτικών σωμάτων που έχουν ιδρυθεί την τελευταία 25ετία (Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης, Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης, Γενική Γραμματεία Καταπολέμησης της Διαφθοράς κ.τ.λ.) παρέμειναν κυβερνητικές υπηρεσίες όπου κάθε φορά η πλειοψηφία στελέχωνε ηγεσίες με «ημέτερους».
Η κεντρική ιδέα είναι όλα αυτά τα σώματα να υπαχθούν σε έναν ενιαίο, ανεξάρτητο από την Κυβέρνηση φορέα, ώστε να επιτελέσουν αποτελεσματικότερα την αποστολή τους. Η επιλογή της ηγεσίας της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας (Ε.Α.Δ.) θα γίνεται κατόπιν διαδικασιών προκηρύξεων και επιλογής από όργανο με αυξημένες εγγυήσεις αμεροληψίας, το οποίο όμως θα διαμορφώνει απλώς μια «βραχεία λίστα» υποψηφίων από την οποία και μόνο θα επιλέγει η κυβέρνηση ποιους τελικά θα διορίσει επικεφαλής της Ε.Α.Δ. Άρα, το πρώτο θετικό βήμα είναι η επιλογή της ηγεσίας από κλειστό κύκλο επιλεγέντων με τεχνοκρατικά κριτήρια. Το πρώτο αρνητικό είναι ότι ο τελικός διορισμός είναι και πάλι με επιλογή της Κυβέρνησης.
Πάντως, η κεντρική ιδέα της συγχώνευσης των ελεγκτικών σωμάτων σε μια ανεξάρτητη αρχή είναι εύστοχη και πρέπει να θωρακιστεί νομικά, ώστε να μην επιτραπεί σε επόμενη κυβερνητική αλλαγή η εκ νέου επανίδρυση διακριτού Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, διακριτού Σώματος Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης κ.ο.κ.
Η αντίσταση στο ξήλωμα μπορεί να γίνει μόνο αν μια ανεξάρτητη αρχή γ’ κατηγορίας προαχθεί σε α’ κατηγορίας, δηλαδή αν η Ε.Α.Δ. γίνει η 6η συνταγματικά προβλεπόμενη ανεξάρτητη αρχή ή εάν – πιο σύνθετο – προβλεφθεί υποχρεωτικά από το ενωσιακό δίκαιο (το οποίο όμως δεν έχει τέτοια ισχυρή δυνατότητα παρέμβασης σε ζητήματα του σκληρού πυρήνα της κρατικής γραφειοκρατίας).
Το επίμαχο ζήτημα των αρμοδιοτήτων
Το επόμενο ζήτημα είναι οι αρμοδιότητες. Τι θα κάνει ακριβώς η Ε.Α.Δ.; Θα είναι απλά μια νέα παραεισαγγελία, όπως η Αρχή Καταπολέμησης Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες, που απλά διεξάγει προανάκριση και μετά στέλνει στην κανονική εισαγγελία το πόρισμα; Ή μήπως θα έχει έναν ευρύτερο ρόλο που υπερτείνει την καταπολέμηση της διαφθοράς και αφορά όντως την κατά πολύ πιο οριζόντια έννοια της διαφάνειας που βρίσκεται και στον τίτλο της;
Ο νομοθέτης φαίνεται να έχει επιλέξει τις πρώτες λύσεις. Ένα «ΣΔΟΕ» κατά της διαφθοράς που ασχολείται ακόμη και με καταγγελίες για τον αντικαπνιστικό νόμο. Αλλά με σοβαρές εξαιρέσεις: δεν παρεμβαίνει σε εκκλησιαστικά νομικά πρόσωπα και το στρατιωτικό προσωπικό των Ενόπλων Δυνάμεων και δεν ελέγχει υπουργούς και υφυπουργούς!
Αν θέλουμε να είμαστε ειλικρινείς, δεν φταίει μόνο ο καημένος ο νομοθέτης που δεν έχει συστηματοποιηθεί το γενικότερο νομικό ζήτημα της αρχής της διαφάνειας. Η επιστημονική επεξεργασία του θέματος είναι αποσπασματική, περιπτωσιολογική και δεν έχει να παρουσιάσει την δογματική σταθερότητα άλλων σύγχρονων κλάδων, όπως είναι π.χ. το δίκαιο του ανταγωνισμού ή ακόμη και το δίκαιο της προστασίας προσωπικών δεδομένων.
Οι αρμοδιότητες της Ε.Α.Δ. όπως περιγράφονται στο ίδιο το άρθρο 83 του Ν.4622/2019, αποτυπώνουν αυτή την ευρύτατη, αποσπασματική βεντάλια που περιλαμβάνει τα «πόθεν έσχες» μέχρι τις καταγγελίες για τη δημόσια υγεία, χωρίς καμία επεξεργασμένη συνοχή. Ξεχνάει, επίσης, ο νομοθέτης ότι υπάρχουν ελεγκτικά σώματα που δεν ανήκουν στο κεντρικό κράτος, αλλά στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (π.χ. υγειονομικό των Περιφερειών), τα οποία δεν καταργούνται, αλλά και ως αυτοδιοικητικές υπηρεσίες δεν νοείται να καταστούν τμήματα ανεξάρτητης αρχής.
Όπως τα πάντα στη δημόσια διοίκηση, έτσι και η Εθνική Αρχή Διαφάνειας (Ε.Α.Δ.) θα κριθεί από την αποτελεσματικότητά της, με πρώτο σημαντικό σταθμό τη διαδικασία στελέχωσης της διοίκησής της.
Εδώ θα είμαστε, για να δούμε τί περισσότερο μπορεί να προσφέρει από την ήδη καταργηθείσα Γενική Γραμματεία Καταπολέμησης της Διαφθοράς.
Βασίλης Σωτηρόπουλος
Δικηγόρος
