Ερώτημα Πολίτη:
Ποιες είναι οι θεμελιώδεις διάφορες μεταξύ κατοχυρωμένων και μη κατοχυρωμένων Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών;
Απάντηση Πολίτη
1.Η βασική διαφορά μεταξύ συνταγματικώς κατοχυρωμένων, αφενός, και νομοθετικώς προβλεπόμενων, αφετέρου, ανεξάρτητων αρχών έγκειται στο γεγονός ότι οι πρώτες δεν μπορούν να καταργηθούν ούτε να αναρρυθμιστούν από τον κοινό νομοθέτη. Με άλλα λόγια, ο νομοθέτης δεν έχει την εξουσία ούτε να τις καταργήσει ούτε να τις «αποχαρακτηρίσει», να τις μετατρέψει, δηλαδή, σε αυτοτελείς διοικητικές υπηρεσίες, εφόσον ο νομικός χαρακτήρας τους (και συνακολούθως το νομικό καθεστώς τους και η διαδικασία επιλογής των μελών τους) προβλέπεται από το ίδιο το Σύνταγμα (άρθρο 101Α). Περαιτέρω, με εκτελεστικό του Συντάγματος νόμο ρυθμίζονται τα βασικά θεσμικά χαρακτηριστικά καθώς και θέματα σχετικά με το προσωπικό και τον καθορισμό των προσόντων των μελών των συνταγματικώς κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών (Ν. 3051/2002, ΦΕΚ Α΄ 220, Συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές κ.λπ, ο οποίος τροποποιήθηκε με το άρθρο 61 του Ν. 4055/2012, ΦΕΚ Α΄ 51 και με το άρθρο 85 του Ν. 4139/2013, ΦΕΚ Α΄ 74). Κοντολογίς, η υπόστασή τους δεν υπάγεται στην εξουσία του κοινού νομοθέτη.
2. Όσον αφορά τις νομοθετικώς προβλεπόμενες ανεξάρτητες αρχές, χαρακτηρίζονται μεν από το βασικό στοιχείο της αποδέσμευσης από ιεραρχικούς ή εποπτικούς ελέγχους, αλλά ο νομοθέτης μπορεί ελεύθερα τόσο να τις καταργήσει, όσο και να τις μετατρέψει σε αυτοτελείς διοικητικές υπηρεσίες. Χαρακτηριστικό παράδειγμα, συναφώς, αποτελεί η Εθνική Αρχή Ιατρικώς Υποβοηθούμενης Αναπαραγωγής (η οποία συστάθηκε ως ανεξάρτητη αρχή με το άρθρο 19 του Ν. 3305/2005 και μετατράπηκε σε αυτοτελή διοικητική υπηρεσία υπαγόμενη απ’ ευθείας στον Υπουργό Υγείας με το άρθρο 4 του Ν. 4558/2018). Περαιτέρω, ο κοινός νομοθέτης διαθέτει ευρεία εξουσία ρύθμισης της διαδικασίας επιλογής των μελών τους, η οποία δεν περιβάλλεται με την εγγύηση της απόφασης της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής. Θα μπορούσε να αναφερθεί συναφώς η ΑΔΙΠ (Αρχή διασφάλισης της ποιότητας στην Ανώτατη Εκπαίδευση, που πρόκειται να καταργηθεί και να αντικατασταθεί από άλλο φορέα) η οποία, κατά τον ιδρυτικό της νόμο (άρθρο 10 του Ν. 3374/2005), είναι «ανεξάρτητη διοικητική αρχή», έχει διοικητική αυτοτέλεια και «εποπτεύεται από τον Υπουργό Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων για τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεών της». Η πρόβλεψη όμως αυτή, καίτοι δεν προσκρούσει σε συνταγματική διάταξη, καθιστά την εν λόγω αρχή «ψευδεπίγραφη», αφού της αφαιρεί το κύριο χαρακτηριστικό στοιχείο μιας ανεξάρτητης αρχής, δηλαδή την αποδέσμευση από τον ιεραρχικό έλεγχο και την εποπτεία υπέρτερης διοικητικής αρχής, εν προκειμένω του Υπουργού Παιδείας. Περαιτέρω, τα μέλη της ΑΔΙΠ διορίζονται με απόφαση του Υπουργού Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, ενώ για τον διορισμό του Προέδρου της ζητείται η γνώμη της Επιτροπής Μορφωτικών Υποθέσεων της Βουλής. Δεν εφαρμόζεται, δηλαδή, για τις μη συνταγματικώς κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές, η διαδικασία του άρθρου 101Α (άρθρο 11 του Ν. 3374/2005).
3. Δεν πρέπει, ωστόσο, να παροράται ότι ορισμένες από τις μη συνταγματικώς κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές, δηλαδή τις νομοθετικά προβλεπόμενες, ιδρύονται ή λειτουργούν κατόπιν επιταγής της κοινοτικής/ενωσιακής νομοθεσίας, στο πλαίσιο των διαδικασιών απελευθέρωσης σημαντικών αγορών και διαθέτουν αρμοδιότητες ρύθμισης των σχετικών αγορών (κανονιστικές, ελεγκτικές, αποφασιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες, έκδοση κατευθυντήριων γραμμών, παραγωγή soft law). Ως χαρακτηριστικό παράδειγμα τέτοιας αρχής με ευρύτατες, μάλιστα, εξουσίες θα μπορούσε να αναφερθεί, πρωτίστως, η Επιτροπή Ανταγωνισμού (ΕΑ), η οποία έχει «διακεκριμένη νομική προσωπικότητα» και είναι αρμόδια για την τήρηση των άρθρων 101 και 102 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των διατάξεων της ελληνικής νομοθεσίας περί ανταγωνισμού. Στο ίδιο πλαίσιο, η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (ΡΑΕ), η οποία έχει επίσης ιδία νομική προσωπικότητα, αποφασίζει για τη χορήγηση, την τροποποίηση και την ανάκληση αδειών άσκησης ενεργειακών δραστηριοτήτων και επιβάλλει ρυθμιστικά μέτρα και όρους σε όσους δραστηριοποιούνται στον τομέα της ενέργειας. Επίσης, έχει ελεγκτικές αρμοδιότητες ως προς τον τρόπο άσκησης των παρεχόμενων με τις άδειες δικαιωμάτων και ως προς την τήρηση των οικείων υποχρεώσεων από τους κατόχους των αδειών, επιβάλλοντας διοικητικές κυρώσεις. Με τον ν. 4001/2011, με τον οποίο προσαρμόσθηκε η εσωτερική νομοθεσία προς τις Οδηγίες της «τρίτης ευρωπαϊκής ενεργειακής δέσμης», που κατοχυρώνουν τον αποφασιστικό ρόλο των ανεξάρτητων ρυθμιστικών αρχών ως εγγυητών της εύρυθμης λειτουργίας της ενεργειακής αγοράς, η θέση της ΡΑΕ ενισχύθηκε σημαντικά. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει και η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ΕΕΤΤ), η οποία είναι η εθνική ρυθμιστική αρχή στους τομείς των ηλεκτρονικών επικοινωνιών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και ασκεί τον έλεγχο, τη ρύθμιση και την εποπτεία των οικείων αγορών Είναι από τις πρώτες ανεξάρτητες αρχές της ελληνικής έννομης τάξης και έχει τη μορφή συλλογικού οργάνου. Κατοχυρώθηκε ως «ανεξάρτητη διοικητική αρχή» με τον Ν. 2867/2000, ο οποίος έχει αντικατασταθεί διαδοχικά από τον Ν. 3431/2006 και εν συνεχεία από τον Ν. 4070/2012.
4. Μολονότι, λοιπόν, οι ρυθμιστικές δεν έχουν συνταγματική κατοχύρωση, η ύπαρξη και η λειτουργία τους προβλέπονται από το παράγωγο δίκαιο της Ένωσης, πράγμα που αποκλείει ευρείες κανονιστικές παρεμβάσεις του Έλληνα νομοθέτη στο νομικό καθεστώς τους.
Περαιτέρω πληροφορίες παρακάτω:
Τι είναι οι Ανεξάρτητες Αρχές και σε τι χρησιμεύουν; (Ευγενία Β. Πρεβεδούρου)
K. Παπανικολάου, Η εξουσία των ανεξάρτητων αρχών, Εκδ. Σάκκουλα, 2018
Θ. Γαλάνη, Ανεξάρτητες Ρυθμιστικές Αρχές. Μια ανάγνωση του ενωσιακού κεκτημένου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2019.
Ευγενία Β. Πρεβεδούρου
Καθηγήτρια Νομικής Σχολής ΑΠΘ
