Μια πράξη νομοθετικού περιεχομένου (ΠΝΠ) μπορεί να έχει αναδρομική ισχύ;

Ερώτημα πολίτη:

Μια πράξη νομοθετικού περιεχομένου μπορεί να έχει αναδρομική ισχύ; Είναι δυνατόν τα άρθρα που περιλαμβάνονται σε αυτή να τεθούν σε εφαρμογή πριν την έκδοση της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως;

Απάντηση:

Έννοια, νομική φύση, προϋποθέσεις εκδόσεως και περιεχόμενο των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου

Οι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ) ως πηγή του Συνταγματικού Δικαίου ρυθμίζονται από το άρθρο 44 παρ. 1 Σ που ορίζει: «Σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, ύστερα από πρόταση του Yπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Oι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Bουλή για κύρωση σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 παράγραφος 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της Bουλής σε σύνοδο. Aν δεν υποβληθούν στη Bουλή μέσα στις προαναφερόμενες προθεσμίες ή αν δεν εγκριθούν από αυτή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής».

Τα χαρακτηριστικά στοιχεία της νομικής φύσης της ΠΝΠ είναι τα εξής: 

• Αποτελεί νομοθετική πράξη που εκδίδεται στο πλαίσιο του λεγόμενου «Δικαίου της Ανάγκης», στο μέτρο που αυτό αναγνωρίζεται και προβλέπεται από το Σύνταγμα (πρβλ. και άρθρα 48, 22 παρ. 4 και 18 παρ. 3 Σ, που αφορούν όμως άλλες περιπτώσεις του «Δικαίου της Ανάγκης»).
• Αν και νομοθετική πράξη εκδίδεται σε σύνθετη διοικητική ενέργεια κατ’ αρχήν από τα κατ’ άρθρο 26 παρ. 2 Σ όργανα της εκτελεστικής εξουσίας και κατά επιτρεπτή απόκλιση από την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, χωρίς όμως την ανάγκη προϋπάρχουσας νομοθετικής εξουσιοδότησης, σε αντίθεση προς τις προβλέψεις του άρθρου 43 Σ για τις λοιπές κανονιστικές πράξεις της Διοικήσεως. Την νομιμοποιητική της βάση αντλεί η έκδοσή της κατευθείαν από το άρθρο 44 παρ. 1 Σ.
• Ως Δίκαιο της Ανάγκης μπορεί να εκδοθεί κατ’ απόκλιση από την κοινή νομοθέτηση μόνο υπό τις αυστηρές προϋποθέσεις έκδοσης που ορίζει το άρθρο 44 παρ. 1 Σ, δηλ. σε περιπτώσεις ανάγκης, οι οποίες πρέπει να είναι έκτακτες, η δε ανάγκη να είναι σωρευτικά εξαιρετικά επείγουσα και απρόβλεπτη. Οι αόριστες αυτές νομικές έννοιες ως έννοιες που συνιστούν εξαίρεση από τον κανόνα πρέπει να ερμηνεύονται στενά, η πολιτική πρακτική, όμως, κατά την περίοδο 2010-2016 όχι μόνο έδωσε μία ευρεία ερμηνεία στους όρους αυτούς, αλλά ενίοτε και κατ’ αντίθεση προς την γραμματική τους διατύπωση. Το δε ΣτΕ έχει νομολογήσει σε πάγια και σταθερή νομολογία ότι οι έννοιες αυτές ως εμπίπτουσες στην διαχείριση της πολιτικής εξουσίας δεν υπόκεινται στον ακυρωτικό του έλεγχο^[1].
• Παρά το ότι η ΠΝΠ εκδίδεται καταρχήν από τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, θα πρέπει εντός των προθεσμιών που ορίζει το άρθρο 44 παρ. 1 Σ να υποβληθεί στην Βουλή και να κυρωθεί με νόμο κατά την συνήθη δικαιοπαραγωγική διαδικασία, δηλ. συζήτηση και ψήφιση από την Βουλή κατά τα άρθρα 70 επ. Σ και μάλιστα από την Ολομέλεια της Βουλής κατ’ άρθρο 72 παρ. 1 Σ σύμφωνα με ρητή επιταγή του άρθρου 44 παρ. 1 Σ, έκδοση και δημοσίευση από τον ΠτΔ κατά το άρθρο 42 παρ. 1 Σ.
• Σε περίπτωση εμπρόθεσμης υποβολής στην Βουλή και κύρωσης με νόμο αποκτά ισχύ τυπικού νόμου αναδρομικά (ex tunc) από τον χρόνο της αρχικής έκδοσής της.
• Σε περίπτωση μη κύρωσής της κατά την συνήθη δικαιοπαραγωγική διαδικασία είτε γιατί η Βουλή αρνηθεί να την ψηφίσει είτε γιατί παρέλθουν άπρακτες οι προθεσμίες που ορίζει το άρθρο 44 παρ. 1 Σ χάνει την ισχύ της αλλά εφεξής (ex nunc) και όχι αναδρομικά (ex tunc) από την αρχική της έκδοση και δημοσίευση.
• Εκ των παραπάνω λόγων το περιεχόμενο της ΠΝΠ μπορεί μεν να εμπίπτει καταρχήν στην ύλη της κοινής νομοθέτησης, πρέπει όμως να έχει τα χαρακτηριστικά των αυστηρών προϋποθέσεων εκδόσεώς της.

Από τα παραπάνω συνάγεται ότι η ΠΝΠ συνιστά ιδιότυπη νομοθετική πράξη που κατά την πρώτη φάση εκδίδεται ως κανονιστική διοικητική πράξη (ουσιαστικός νόμος) και εν συνεχεία αφού κυρωθεί κατά την συνήθη δικαιοπαραγωγική διαδικασία αποκτά και μάλιστα αναδρομικά όπως ορίζει ρητά το άρθρο 44 παρ. 1 Σ ισχύ τυπικού νόμου.

Μάλιστα το ΣτΕ την αντιμετωπίζει ως ιδιότυπο τυπικό νόμο αρνούμενο να δεχθεί το παραδεκτό της αίτησης ακυρώσεως που στρέφεται κατευθείαν κατά αυτής ακόμα και κατά την πρώτη φάση πριν την νομοθετική της κύρωση και όταν ακόμα αποτελεί κατά νομική ακριβολογία κανονιστική διοικητική πράξη^[2].

Για να απαντήσουμε, όμως, στο ερώτημα εάν η ΠΝΠ μπορεί να έχει αναδρομική ισχύ πρέπει να εξετάσουμε πρώτα εάν και πότε αυτό είναι επιτρεπτό καταρχήν και για τους κοινούς νόμους.

Το επιτρεπτό (κανόνας) και η απαγόρευση (εξαιρέσεις) της αναδρομικότητας των νόμων

Σύμφωνα με το άρθρο 103 ΕισΝΑΚ «[ο] νόμος αρχίζει να ισχύει δέκα ημέρες μετά τη δημοσίευσή του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως». Ο νόμος, όμως, μπορεί να ορίζει και διαφορετικό χρόνο έναρξης ισχύος του που είναι συνήθως ο χρόνος της δημοσίευσης στο ΦΕΚ.

Σύμφωνα με το άρθρο 2 ΑΚ που απηχεί γενική αρχή του Δικαίου «[ο] νόμος ορίζει για το μέλλον, δεν έχει αναδρομική δύναμη και διατηρεί την ισχύ του εφόσον άλλος κανόνας δικαίου δεν τον καταργήσει ρητά ή σιωπηρά». Αν και γενική αρχή του δικαίου η αρχή της απαγόρευσης της αναδρομικότητας του νόμου που κατοχυρώνεται στο άρθρο 2 ΑΚ δεν έχει αυξημένη τυπική ισχύ αλλά ισχύ κοινού νόμου, κατά συνέπεια μπορεί ο νόμος να ορίζει διαφορετικά ως προς την αναδρομικότητα της ισχύος του.

Το Σύνταγμα προβλέπει, όμως, ρητά τέσσερις περιπτώσεις που απαγορεύεται η αναδρομικότητα του νόμου και δη στα άρθρα 7 παρ. 1 (αρχή απαγόρευσης αναδρομικής ισχύος του δυσμενέστερου για τον κατηγορούμενου ποινικού νόμου), 77 παρ. 2 (απαγόρευση αναδρομικότητας των ψευδοερμηνευτικών νόμων), 78 παρ. 2 (μερική απαγόρευση αναδρομικότητας νόμου που επιβάλει φορολογικές επιβαρύνσεις) και 54 παρ. 1 (απαγόρευση αναδρομικότητας του εκλογικού νόμου). Από e contrario ερμηνεία συνάγεται ότι κατά τα άλλα και καταρχήν ο συνταγματικός νομοθέτης επιτρέπει την αναδρομικότητα του νόμου.

Πέραν τούτων, όμως, ανεπίτρεπτη από άλλη νομική βάση και δη τις αρχές της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του ιδιώτη προς τον νομοθέτη και της ασφάλειας του δικαίου που κατοχυρώνονται συνταγματικά από την γενική συνταγματική αρχή του Κράτους Δικαίου (άρθρο 25 παρ. 1 εδ. α΄ Σ) πρέπει να θεωρηθεί υπό προϋποθέσεις η αναδρομικότητα διατάξεων νόμου που θίγουν κεκτημένα δικαιώματα και συμφέροντα που ο ιδιώτης στήριξε δικαιολογημένα στις προβλέψεις του νόμου^[3]. Ιδιαίτερα δε για κεκτημένα περιουσιακά δικαιώματα η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη προκύπτει και από το δικαίωμα στην περιουσία υπό την έποψη του άρθρου 1 παρ. 1 Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, τελεί όμως υπό τους περιορισμούς της παρ. 2 του ιδίου άρθρου^[4].

Συμπέρασμα

Η ΠΝΠ αν και κατά τον χρόνο εκδόσεώς της αποτελεί ουσιαστικό νόμο, έχει τα χαρακτηριστικά του τυπικού νόμου, αποκτά δε ισχύ τυπικού νόμου και μάλιστα αναδρομικά από τον χρόνο έκδοσής της αφ’ ης στιγμής κυρωθεί νομοθετικά με τυπικό νόμο.

Μπορεί να έχει περιεχόμενο που ρυθμίζεται από τυπικό νόμο με την προϋπόθεση ότι το ρυθμιστικό της πεδίο αφορά έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης.

Ως ιδιότυπος τυπικός νόμος δεν μπορεί να έχει αναδρομική ισχύ για τις περιπτώσεις που απαγορεύεται από το Σύνταγμα ή την ΕΣΔΑ η αναδρομικότητα του νόμου.

Ακόμα, όμως, και σε περιπτώσεις που η αναδρομικότητα του νόμου καταρχήν δεν απαγορεύεται, ως Δίκαιο της Ανάγκης κατά τα ανωτέρω δεν μπορεί κατά κανόνα να καλύπτει περιπτώσεις αναδρομικά.

Κατ’ εξαίρεση, όμως, είναι επιτρεπτή με ΠΝΠ η αναδρομική ρύθμιση καταστάσεων, δηλ. καταστάσεων που ανατρέχουν σε χρόνο προγενέστερο της έκδοσής της, με την αυστηρή προϋπόθεση, όμως, ότι οι καταστάσεις αυτές περιέχουν τα χαρακτηριστικά των έκτακτων περιπτώσεων εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης και που λόγω του απρόβλεπτου χαρακτήρα τους δεν πρόλαβε να ρυθμίσει η ίδια η Πράξη από τον χρόνο έκδοσής της. Παρέπεται ότι ο προγενέστερος αυτός χρόνος πρέπει να είναι βραχύς σε σχέση με τον χρόνο έκδοσης της ΠΝΠ.

Υποσημειώσεις:

[1] Πρβλ. μεταξύ πολλών ΣτΕ Ολ 2291/2015.

[2] Πρβλ. μεταξύ άλλων ΣτΕ 1250/2003, ΣτΕ 3612/2002.

[3] Πρβλ. ΣτΕ 1508/2002.

[4] Πρβλ ΕΔΔΑ, απόφαση της 29 Νοεμβρίου 1991, αρ. υπόθ. 1274/87, Α 222 1992, σκ. 51 επ. (Pine Valley Development LTD και λοιποί ./. Ιρλανδίας), ΕΔΔΑ, απόφαση της 20 Νοεμβρίου 1995, αρ. υπόθ. 17849/91 Α 332 1995, σκ. 29 επ. (Pressοs Compania Naviera S.A. και λοιποί ./. Βελγίου) και από την ελληνική νομολογία ΕφΑθ 879/2000 ΔΕΕ 2001, σελ. 1267.

Χαράλαμπος Μ. Τσιλιώτης
Επίκουρος Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου Τμήματος Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων Πανεπιστημίου Πελοποννήσου