Με μια πρώτη ματιά, η απάντηση στο ερώτημα είναι απλή: τα ιδιωτικά πανεπιστήμια απαγορεύονται γιατί δεν τα επιτρέπει το Σύνταγμα. Αλλά τίποτε δεν είναι τόσο απλό, απόλυτο και δεδομένο, ιδίως στο Συνταγματικό Δίκαιο.
Το άρθρο 16 του Συντάγματος ορίζει πως η παιδεία αποτελεί «βασική αποστολή του Κράτους» (παρ. 2). Προβλέπει ότι η ανώτατη εκπαίδευση «παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου» (παρ. 5). Επίσης, τους απονέμει «πλήρη αυτοδιοίκηση» (παρ. 5). Εντούτοις, θέτει τα ιδρύματα «υπό την εποπτεία του Κράτους» και αναγνωρίζει στους καθηγητές τους την ιδιότητα του «δημόσιου λειτουργού» (παρ. 6). Οι διατάξεις αυτές, όπως ερμηνεύονται μέχρι σήμερα από το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο της Χώρας, το Συμβούλιο της Επικρατείας, απαγορεύουν την ίδρυση και τη λειτουργία ιδιωτικών πανεπιστημίων (ΣτΕ, Ολ 2274/1990, 3457/1998).
Κράτος και Ανώτατη Παιδεία: Από τα προγενέστερα Συντάγματα στο Σύνταγμα του 1975
Τα πράγματα δεν ήταν όμως πάντα έτσι.[1] Το Σύνταγμα του 1911 απέκλειε το εκπαιδευτικό μονοπώλιο του Κράτους. Επέτρεπε την ίδρυση πανεπιστημιακών σχολών από ιδιώτες (όπως η «Πάντειος» και η «Βιομηχανική Σχολή» του Πειραιά, το σημερινό Πανεπιστήμιο Πειραιώς). Το Σύνταγμα του 1952, την επαύριον του εμφυλίου, εξάρτησε την λειτουργία ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων από προηγούμενη κρατική άδεια και κατέστησε τους καθηγητές δημοσίους υπαλλήλους. Οι κοινοβουλευτικές συζητήσεις κατά την ψήφιση του συνταγματικού κειμένου είναι αποκαλυπτικές: σκοπός των συγκεκριμένων ρυθμίσεων ήταν, μέσα από τη στενή εξάρτηση των Πανεπιστημίων από το Κράτος, να προάγονται συγκεκριμένες αξίες και ιδεολογικά πρότυπα.
Τα χουντικά συντάγματα του 1968 και 1973 ενέτειναν την εξάρτηση αυτή, προσδίδοντας στα Πανεπιστήμια τη μορφή του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.) και ενισχύοντας την κρατική εποπτεία. Κάπως έτσι φτάσαμε στο ισχύον άρθρο 16 του Συντάγματος του 1975, οι διατάξεις του οποίου ουδέποτε αναθεωρήθηκαν έκτοτε. Δεν είναι χωρίς σημασία ότι όλα ανεξαιρέτως τα κόμματα της εποχής διαπνέονταν από έντονο κρατισμό για την ανώτατη παιδεία. Το 1975, το ενδεχόμενο ίδρυσης ιδιωτικών Πανεπιστημίων ήταν συνολικά απορριπτέο.
Η αποκλειστική οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης υπό κρατικές δομές: Η αναγκαιότητα της δημόσιας παρέμβασης
Από τη μία, η εκπαίδευση δεν αποτελεί μια συνηθισμένη υπηρεσία, ώστε να αφεθεί στο «αόρατο χέρι» της αγοράς. Η δημόσια παρέμβαση είναι αναγκαία. Διασφαλίζει, πρώτον, την ποιότητα, δεύτερον, τη συνολική ανάπτυξη της έρευνας και της επιστήμης (και όχι μόνο των «εμπορικά δημοφιλών» σχολών) και τρίτον, την ισότιμη και αξιοκρατική πρόσβαση στο αγαθό της παιδείας, ανεξάρτητα από τις οικονομικές δυνατότητες του καθενός. Γενικότερα, όπως μπορεί να το διαπιστώσει κανείς κοιτώντας και τις άλλες Χώρες της Ευρώπης, το οργανωτικό πρότυπο των δημόσιων -και ως ένα βαθμό δωρεάν – Πανεπιστημίων δεν θα μπορούσε να υποκατασταθεί πλήρως και ικανοποιητικά από ιδιωτικά ιδρύματα, πόσο μάλλον κερδοσκοπικού χαρακτήρα. Τα καλύτερα Πανεπιστήμια στη Γηραιά Ήπειρο ήταν και είναι δημόσια.
Από την άλλη ωστόσο, η αναντίρρητη ανάγκη για αυξημένη δημόσια μέριμνα, στο όνομα του κοινωνικού αγαθού της παιδείας και του θεμελιώδους δικαιώματος στην εκπαίδευση, δεν προϋποθέτει αναγκαστικά τη δημιουργία κρατικού μονοπωλίου. Το μονοπώλιο αποτέλεσε ιστορικά ένα συνταγματικό τέχνασμα για τη χειραγώγηση των Πανεπιστημίων από τους εκάστοτε κρατούντες, έστω και εάν το ιδεολογικό πρόσημο δεν ήταν πάντοτε το ίδιο. Το δημόσιο πανεπιστήμιο μπορεί μεν να είναι απαλλαγμένο από τους κινδύνους που εγκυμονεί η αναζήτηση κέρδους, όχι όμως και από εκείνους της μικροπολιτικής. Εξάλλου, οι πόροι για την επιβίωσή του εξαρτώνται από τα αρμόδια υπουργεία και τον κρατικό προϋπολογισμό.
Η αυτοδιοίκηση, την οποία ευαγγελίζεται το Σύνταγμα, αποδεικνύεται ψευδεπίγραφη, λόγω του στενού εναγκαλισμού των ΑΕΙ με το Κράτος. Υπάρχει όμως και κάτι ακόμη, ίσως χειρότερο. Όπως κάθε τι μονοπωλιακό, το κρατικό πανεπιστήμιο έχει την τάση να καταστεί αδιάφορο για καινοτομία, αναξιοκρατικό και εν τέλει… κλειστό. Οι κλειστοί θεσμοί δεν συνάδουν με την αυτενέργεια, την αξιοκρατία και την ελευθερία, δηλαδή με τις αξίες στις οποίες στηρίζεται διαχρονικά η παιδεία και η έρευνα. Παρατηρούνται ακόμη, φαινόμενα ανεξέλεγκτης ή και άνομης δράσης. Όπως συμβαίνει γενικώς με τα μονοπώλια.
Ο τεταμένος διάλογος για την οργάνωση της ανώτατης παιδείας στην Ελλάδα
Τα τελευταία χρόνια, η συζήτηση για τον τρόπο οργάνωσης της ανώτατης παιδείας στην Ελλάδα εντάθηκε για δύο λόγους. Πρώτον, διότι οι πόροι για την παιδεία συρρικνώνονται συνεχώς (και) λόγω της οικονομικής κρίσης. Τα ελληνικά ΑΕΙ σταδιακά υποστελεχώνονται με τη μη αντικατάσταση του ακαδημαϊκού προσωπικού το οποίο συνταξιοδοτείται. Τα κονδύλια για έρευνα, υποδομές και διοικητικό προσωπικό συνεχώς συρρικνώνονται.
Ανεξάρτητα από την εύλογη κριτική ότι η Πολιτεία οφείλει να επενδύει περισσότερα στην παιδεία και να διαχειρίζεται καλύτερα τα οικονομικά του οίκου της, το πρόβλημα παραμένει. Τα κρατικά έσοδα ουδέποτε διασφάλισαν διαχρονικά και με αποτελεσματικό τρόπο μια βιώσιμη ανώτατη παιδεία υψηλού επιπέδου˙ είτε γιατί οι πόροι ήταν ανεπαρκείς, είτε γιατί δεν χρησιμοποιούνται σωστά (ή και για τα δύο). Συμβαίνει μάλιστα το παράλογο, οι γραφειοκρατικές αγκυλώσεις να είναι δρακόντειες (να χρειάζονται δεκάδες υπογραφές για την αγορά ακόμη και γραφικής ύλης στα Πανεπιστήμια), αλλά τα χρήματα να μην χρησιμοποιούνται με το βέλτιστο τρόπο για την ικανοποίηση των πανεπιστημιακών αναγκών.
Από το 2009 και την έλευση της κρίσης είναι πλέον βέβαιο ότι ο οβολός του Κράτους είναι υπο-πολλαπλάσιος των αναγκών. Μοιραία, τα ελληνικά ΑΕΙ, παρά την αδιαμφισβήτητη ποιότητά τους, δυσκολεύονται να συναγωνιστούν τα ξένα πανεπιστήμια, σε ένα παγκοσμιοποιημένο πλέον περιβάλλον ακαδημαϊκής έρευνας και επιστήμης.
Δεύτερον, η συζήτηση για τον τρόπο οργάνωσης της ανώτατης παιδείας στην Ελλάδα εντάθηκε υπό την πίεση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Ένωση αντιλαμβάνεται την ιδιαιτερότητα της παιδείας (βλ. άρθρα 165 και 166 της ΣΛΕΕ). Δεν παρεμβαίνει στο μοντέλο οργάνωσης της ανώτατης εκπαίδευσης στα κράτη-μέλη, ούτε απαιτεί από τη χώρα μας να αλλάξει το Σύνταγμά της. Τα ΑΕΙ μπορούν να παραμείνουν ως έχουν στην Ελλάδα. Επιμένει, ωστόσο, στην τήρηση των θεμελιωδών ελευθεριών τις οποίες κατοχυρώνουν οι Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ιδίως, στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων και των υπηρεσιών (βλ. άρθρα 45, 49 και 56 της ΣΛΕΕ, επίσης, βλ. τις αποφάσεις του ΔΕΚ στις υποθέσεις C-153/02 – Neri και C-340/89 – Vlassopoulou).
Θέτει η Ελλάδα εμπόδια στη χρήση τίτλων σπουδών από τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης;
Όποιος σπουδάζει επιτυχώς σε ένα κράτος-μέλος, μπορεί να χρησιμοποιήσει τους τίτλους που αποκτά σε οποιοδήποτε άλλο κράτος της Ένωσης. Τα κράτη υποδοχής δεν επιτρέπεται να του θέτουν υπέρμετρα και αδικαιολόγητα εμπόδια ή διατυπώσεις. Όσες φορές η Ελλάδα προσπάθησε να εισαγάγει τέτοια εμπόδια (συνήθως, γραφειοκρατικές διαδικασίες αναγνώρισης αλλοδαπών πτυχίων) προσέκρουσε στο δίκαιο της Ένωσης (βλ. τις αποφάσεις του ΔΕΚ στις υποθέσεις C-274/05 – Επιτροπή κ. Ελληνικής Δημοκρατίας, C-84/07 – Επιτροπή κ. Ελληνικής Δημοκρατίας, επίσης, βλ. ΣτΕ (Ολ) 2770/2011 και ΣτΕ 3099-3104/2017). Έτσι, χιλιάδες νέοι φεύγουν σήμερα από τη χώρα μας για να σπουδάσουν σε άλλα ευρωπαϊκά ιδρύματα. Εφόσον τα ιδρύματα αυτά είναι αναγνωρισμένα στα κράτη όπου εδρεύουν, η Ελλάδα έχει ελάχιστα όπλα να εναντιωθεί˙ ακόμη και όταν πρόκειται για Σχολές ιδιωτικές, κερδοσκοπικές ή και κατώτερου επιπέδου από τις εγχώριες.
Κατά συνέπεια, το οργανωτικό μοντέλο της μεταπολίτευσης για την ανώτατη εκπαίδευση δοκιμάζεται ποικιλοτρόπως. Είναι αμφίβολο, εάν επιτυγχάνει τους σκοπούς για τους οποίους δημιουργήθηκε. Υποτίθεται πως το κρατικό μονοπώλιο διασφαλίζει ισότιμη και αξιοκρατική πρόσβαση σε όλους. Στην πραγματικότητα, εντούτοις, όσοι έχουν χρήματα μπορούν εναλλακτικά να σπουδάσουν σε κάποιο άλλο κράτος της Ε.Ε., αποκτώντας τα ίδια επαγγελματικά δικαιώματα με τους πτυχιούχους των ημεδαπών ΑΕΙ. Ωφελούνται, δηλαδή, οι οικονομικά ισχυρότεροι.
Επίσης, το συνταγματικό πλαίσιο του άρθρου 16 υποτίθεται πως προάγει την ποιοτική ανώτατη εκπαίδευση. Η ποιότητα, όμως, τίθεται πλέον διπλά σε αμφισβήτηση. Αφενός από τις παθογένειες των ελληνικών ιδρυμάτων και αφετέρου από το γεγονός ότι πολλοί συμπατριώτες μας αναζητούν πανεπιστημιακή μόρφωση εκτός Ελλάδος, συχνά σε ευτελούς ποιότητας Ιδρύματα. Είναι αναγκαία η αναθεώρηση του άρθρου 16 του Συντάγματος;
Είναι αναγκαία η αναθεώρηση του άρθρου 16 του Συντάγματος;
Ήρθε λοιπόν η ώρα να ξαναδούμε το άρθρο 16 του Συντάγματος για την ανώτατη παιδεία. Συνήθως, η αντιπαράθεση λαμβάνει τη μορφή δύο ακραίων θέσεων. Η πρώτη επιμένει στη διατήρηση του status quo. Να παραμείνει αμετάβλητο το κρατικό μονοπώλιο των ΑΕΙ. Η δεύτερη αξιώνει να επιτραπεί εν γένει και χωρίς αστερίσκους η ίδρυση ιδιωτικών πανεπιστημίων. Υπάρχουν, ωστόσο και άλλοι τρόποι να προσεγγίσει κανείς το συνταγματικό αυτό ζήτημα. Όπως υπάρχουν και περισσότεροι ορισμοί για το τι σημαίνει «δημόσιο» και τι «ιδιωτικό» Πανεπιστήμιο.
Ας επιμείνουμε λίγο στο τελευταίο αυτό ερώτημα. Καταρχάς, «Δημόσιο Πανεπιστήμιο» δεν σημαίνει αναγκαστικά και κρατικό μονοπώλιο. Το Σύνταγμα, ως έχει σήμερα, απαιτεί τα ΑΕΙ να λαμβάνουν τη μορφή «Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου» (Ν.Π.Δ.Δ.). Δεν αποκλείει κατά τρόπο απόλυτο τη δημιουργία Σχολών στις οποίες θα συμμετέχουν μη κερδοσκοπικοί φορείς (π.χ. κοινωφελή Ιδρύματα), αλλοδαπά ΑΕΙ, ίσως και ιδιώτες, αρκεί να λάβουν νομικό ένδυμα του Ν.Π.Δ.Δ. και να παραμείνουν (κάτι αυτονόητο) υπό κρατική εποπτεία.
Σημειωτέον ότι και ένα αμιγώς «ιδιωτικό» Πανεπιστήμιο δεν θα έπαυε να είναι «δημόσιο» ως προς ορισμένες εκφάνσεις του. Θα παρείχε στο κοινωνικό σύνολο υπηρεσίες που ενδιαφέρουν έντονα το «γενικό συμφέρον», άρα «δημόσιες υπηρεσίες» με τη λειτουργική έννοια του όρου. Μοιραία, θα υπόκειτο ούτως ή άλλως στη ρυθμιστική εποπτεία της Πολιτείας ώστε να είναι αρκούντως ανοικτό και προσβάσιμο στην κοινωνία. Οι παραπάνω σκέψεις μας οδηγούν στη δεύτερη επισήμανση: «Ιδιωτικό Πανεπιστήμιο» δεν σημαίνει αναγκαστικά και κερδοσκοπική επιχείρηση, η οποία λειτουργεί μόνο με τους νόμους της αγοράς.
Εξετάζοντας το μέλλον της ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα
Επιστρέφοντας στο άρθρο 16 του Συντάγματος και υπό το φως των παραπάνω παρατηρήσεων, υπάρχουν οι ακόλουθες εναλλακτικές για το μέλλον της ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα.
Πρώτον, να μην αλλάξει κάτι. Να διατηρηθεί το υφιστάμενο οργανωτικό μοντέλο ως έχει, καταβάλλοντας προσπάθεια για την θεραπεία των παθογενειών και τη σταδιακή βελτίωση των εγχώριων ΑΕΙ.
Δεύτερον, να αναθεωρηθούν οι κρίσιμες διατάξεις των παραγράφων 5 και 6 του άρθρου 16 του Συντάγματος και να προβλεφθεί πανηγυρικά η δυνατότητα δημιουργίας ιδιωτικών ΑΕΙ. Η λύση αυτή – εάν θεωρηθεί επιθυμητή – είναι υποθετική και αβέβαιη. Προϋποθέτει την επιτυχή περάτωση της «σφιχτής» αναθεωρητικής διαδικασίας του άρθρου 110 Σ. Με άλλα λόγια, ευρύτατη πολιτική συναίνεση η οποία θα εκφραστεί με αυξημένη κοινοβουλευτική πλειοψηφία. Γεννά ακόμη μια σειρά από ενδιαφέροντα, αλλά και ακανθώδη ζητήματα. Θα επιτραπούν και τα αμιγώς κερδοσκοπικά ιδρύματα; Τι μορφή θα λάβει η δημόσια εποπτεία ώστε να διασφαλίζονται η ποιότητα, η αξιοκρατία και η ισότιμη πρόσβαση;
Τρίτον, να εξαντληθούν τα ερμηνευτικά περιθώρια του άρθρου 16 του Συντάγματος. Τούτο δεν σημαίνει πως είναι δυνατόν να εισαχθούν από την πίσω πόρτα τα «ιδιωτικά Πανεπιστήμια» κάθε είδους. Φαίνεται, όμως, να υπάρχει έδαφος για μια νέα μορφή ΑΕΙ τα οποία, ως Ν.Π.Δ.Δ. ειδικής μορφής, αφενός δεν θα είναι αναγκαστικά κρατικά, αφετέρου δεν θα είναι κερδοσκοπικά. Η λύση αυτή θα έσπαγε κάπως το μονοπώλιο των κρατικά εξαρτώμενων Σχολών και ίσως άφηνε χώρο για μια σοβαρή εναλλακτική πρόταση στο χώρο της ανώτατης παιδείας. Δεν είναι πανάκεια, αλλά ούτε ερμηνευτικά αδιανόητη. Πιθανόν να είναι και η μόνη εφικτή εάν το άρθρο 16 του Συντάγματος παραμείνει παγωμένο στον αναθεωρητικό χρόνο.
Το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει αποδείξει πως διαθέτει το θάρρος για μια πιο επίκαιρη ανάγνωση των συνταγματικών ρυθμίσεων για την παιδεία. Το έπραξε με την απόφαση ΣτΕ (Ολ) 2411/2012, όταν έκρινε σύμφωνη με το Σύνταγμα την εισαγωγή διδάκτρων για τα μεταπτυχιακά, παρά την ρητή πρόβλεψη της παραγράφου 3 του άρθρου 16 πως «όλοι οι Έλληνες έχουν δικαίωμα δωρεάν παιδείας, σε όλες τις βαθμίδες της». Ήταν μια κίνηση ρεαλισμού, αναγκαία στις παρούσες συνθήκες για την επιβίωση των μεταπτυχιακών σπουδών στην Ελλάδα.
Μάλλον κάτι θα πρέπει να αλλάξει προς την κατεύθυνση της προσθήκης νέων μορφών οργάνωσης της ανώτατης παιδείας. Όχι μόνο γιατί υπάρχει μια υπαρκτή ανάγκη, την οποία αποτυπώνει η μαζική αναζήτηση πανεπιστημιακής μόρφωσης εκτός Ελλάδος. Ούτε μόνο για τις μεγάλες προοπτικές που θα άνοιγε η μετατροπή της Ελλάδος σε εξωστρεφή, ακαδημαϊκό προορισμό υψηλού επιπέδου. Αλλά ως τρόπο για να βελτιωθούν τα υφιστάμενα δημόσια ΑΕΙ μέσα από τη σωτήρια επίδραση της συνύπαρξης, της σύγκρισης και της άμιλλας.
Υποσημείωση
[1] Όσοι ενδιαφέρονται περισσότερο, αξίζει να ανατρέξουν στο εξαιρετικό βιβλίου του Νίκου Αλιβιζάτου, «Πέρα από το 16. Τα πριν και τα Μετά», εκδ. Μεταίχμιο, 2007.
Γιώργος Δελλής
Καθηγητής Νομικής Σχολής Πανεπιστημίου Αθηνών
