Ι. Η contra constitutionem ερμηνεία του Υπουργείου Παιδείας και η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας
Επιδιώκοντας να διασώσει τη συνταγματικότητα του νόμου για τα ΝΠΠΕ,το Υπουργείο Παιδείας επιχειρεί να ισορροπήσει μεταξύ του άρθρου 16 του Συντάγματος και των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνει το ευρωπαϊκό δίκαιο, ιδίως της ελευθερίας εγκατάστασης. Όμως αναπόδραστα οδηγείται σε πρόδηλη contra constitutionem ερμηνεία και, υπό το πρόσχημα μιας εσφαλμένης αντίληψης για τη δυναμική ερμηνεία και το «ζωντανό» Σύνταγμα, πλήττει επίσης ευθέως τον πυρήνα δύο θεμελιωδών θεσμών του σύγχρονου δημοσίου δικαίου: Το αυστηρό Σύνταγμα και την υποχρεωτική για τα ανώτατα δικαστήρια, όπως το Συμβούλιο της Επικρατείας, προδικαστική παραπομπή στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ).
Με την ερμηνευτική συλλογιστική του το Υπουργείο ζητεί από την Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας να υιοθετήσει θέσεις και ισχυρισμούς που έρχονται σε αντίθεση όχι μόνο με τη ρητή και πάγια νομολογία του Δικαστηρίου αναφορικά με το άρθρο 16 Σ., αλλά με ολόκληρη την παράδοση του αυστηρού Συντάγματος που χαρακτηρίζει τον ελληνικό συνταγματισμό. Αυτή η ερμηνεία προσκρούει σε δύο ρητές, σαφείς και κατηγορηματικές συνταγματικές διατάξεις που ορίζουν αντίστοιχα ότι: «H ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση» (παρ. 5 άρθρ. 16) και «H σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται» (παρ. 8 άρθρ. 16). Εφόσον γίνει δεκτό ότι οι όροι «αποκλειστικά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου» και «η σύσταση απαγορεύεται από ιδιώτες» μπορούν να τεθούν εκποδών στο όνομα της υποτιθέμενης δυναμικής ερμηνείας του Συντάγματος, όπως ισχυρίζεται το Υπουργείο, τότε είναι δύσκολο να φανταστεί ο αντικειμενικός παρατηρητής ποια διατύπωση και ποια διάταξη του αυστηρού Συντάγματος θα μπορούσε να αποτελέσει όριο και φραγμό στον νομοθέτη.
Το αυστηρό και τυπικό Σύνταγμα ως «τεχνική της πολιτικής ελευθερίας» (Αριστόβουλος Μάνεσης), ως δεσμευτικό νομικό κείμενο οριοθέτησης της εξουσίας και θεμέλιο των αντιβάρων της εξουσίας, υφίσταται κανονιστική αποδυνάμωση πλήρη και ολοσχερή, αν η αντίληψη του Υπουργείου Παιδείας για την contra constitutionem δυναμική ερμηνεία γίνει δεκτή από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Το αυστηρό Σύνταγμα στη χώρα μας δεν θα σημαίνει το ίδιο με αυτό που σημαίνει ως σήμερα στην νομική, πολιτική και δημόσια σφαίρα.
Υπό την έννοια αυτή, η απόφαση που καλείται να λάβει το Συμβούλιο της Επικρατείας θα είναι ιστορική, σε μία εποχή που το Σύνταγμα των οριοθετήσεων, το Σύνταγμα των ορίων και των φραγμών στη νομοθετική και στην εκτελεστική εξουσία (δηλαδή στην εκάστοτε κυβερνώσα μονοκομματική πλειοψηφία) είναι περισσότερο από ποτέ αναγκαίο, ιδιαίτερα στην Ελλάδα στην οποία τα θεσμικά αντίβαρα της εξουσίας είναι ως γνωστόν πολλαπλώς αποδυναμωμένα.
Το Υπουργείο Παιδείας υποστηρίζει ότι οι διατάξεις του ν. 5094/2022 για τα ΝΠΠΕ δεν εμπίπτουν στην απαγόρευση του άρθρου 16 Σ. επειδή η εξαίρεση για την ανώτατη εκπαίδευση συνίσταται στην απαγόρευση της σύστασης/ίδρυσης στην ελληνική επικράτεια ιδιωτικών πανεπιστημιακών σχολών ανώτατης εκπαίδευσης. Ειδικότερα προβάλλει ότι οι διατάξεις του ν. 5094/2022 ρυθμίζουν ένα συγγενές, πλην όμως διαφορετικό ζήτημα: την εγκατάσταση και λειτουργία αλλοδαπών ανώτατων πανεπιστημιακών ιδρυμάτων τα οποία υφίστανται ήδη, έχουν έδρα στο εξωτερικό και προφανώς δεν συστήνονται το πρώτον. Ενόψει τούτων το Υπουργείο ισχυρίζεται ότι το συγκεκριμένο ζήτημα δεν καταλαμβάνεται από το γράμμα της απαγόρευσης του άρ. 16 παρ. 8 εδ. β΄ Σ. και κατ’ επέκταση από τις λοιπές προαναφερθείσες ρυθμίσεις του άρθρου 16. Οι εν λόγω ισχυρισμοί του οδηγούν σε καταστρατήγηση του Συντάγματος. Ως εκ τούτου, δεν αντέχουν σε λογική βάσανο για τους εξής λόγους:
α) Όταν το Σύνταγμα απαγορεύει τη σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες και την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από φορείς που δεν αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση, αποβλέπει κατά προφανή λογική συνέπεια και στην απαγόρευση της λειτουργίας τους. Άλλωστε το Σύνταγμα δεν προβλέπει μόνο την απαγόρευση σύστασης ανωτάτων σχολών από ιδιώτες αλλά ρητώς και την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από φορείς που δεν είναι νπδδ με πλήρη αυτοδιοίκηση. Ποια αλήθεια θα ήταν η κανονιστική ratio της απαγόρευσης του άρθρου 16 παρ. 8, αν το Σύνταγμα απαγόρευε μόνον τη σύσταση αλλά επέτρεπε τη λειτουργία σύμφωνα με την επιχειρηματολογία του Υπουργείου Παιδείας που προτείνει την κατανόηση της σχέσης σύσταση και λειτουργίας όχι ως συμπλεκτικής, που είναι πράγματι, αλλά ως αντιθετικής; Η ερμηνεία αυτή καθιστά την απαγόρευση της παρ. 8 ακατανόητη και τη διάταξη ατελέσφορη. Cessante ratione legis, cessat lex ipsa. Η μόνη λογική ερμηνεία της διάταξης της παρ. 8 είναι ότι το Σύνταγμα απαγορεύει τη σύσταση για να αποτρέψει τη λειτουργία και όχι για να την επιτρέψει! Η προτεινόμενη από το Υπουργείο ερμηνεία οδηγεί ευθέως σε καταστρατήγηση του Συντάγματος, υπό το πρόσχημα της δυναμικής ερμηνείας.
β) Η πρόταση για την αντιδιαστολή της σύστασης από τη λειτουργία δεν είναι καινοφανής. Έχει κριθεί και απορριφθεί με μεγάλη πλειοψηφία από την Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας με την απόφαση ΣΕ 3457/1998 Ολομ. η οποία έκτοτε έχει επιβεβαιωθεί κατ’ επανάληψη και αποτελεί πάγια νομολογία. Η απόφαση αυτή αντιμετώπισε το ζήτημα της λειτουργίαςπαραρτήματος ή τμήματος πανεπιστημίου στην Ελλάδα, το οποίο δεν ιδρύεται το πρώτον στη χώρα μας επειδή ήδη υπάρχει στην αλλοδαπή, όπως ακριβώς προβάλλει σήμερα το Υπουργείο, δέχθηκε μάλιστα ότι:
«5. Επειδή από τη διατύπωση αλλά και το πνεύμα των πιο πάνω διατάξεων του άρθρου 16 του Συντάγματος, με τις οποίες προβλέπεται ότι η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται στην Ελλάδα αποκλειστικώς και μόνο από Ιδρύματα, που αποτελούν νομικά πρόσωπα – δημοσίου δικαίου, πλήρως αυτοδιοικούμενα, τα οποία τελούν υπό την εποπτεία του Κράτους και λειτουργούν σύμφωνα με τους νόμους, οι οποίοι διέπουν την οργάνωση και λειτουργία τους, απαγορευομένης της συστάσεως ανωτάτων σχολών από ιδιώτες, συνάγεται ότι δεν είναι επιτρεπτή από το ΔΙΚΑΤΣΑ – το οποίο έχει, κατά νόμον, την αρμοδιότητα, όπως αναλυτικότερα εκτίθεται στις επόμενες σκέψεις, να προβαίνει στην αναγνώριση της ισοτιμίας και αντιστοιχίας τίτλων σπουδών A.E.I, της αλλοδαπής – η αναγνώριση ως χρόνου διανυθέντος εις ομοταγές προς ημεδαπό A.E.I, του χρόνου εκείνου σπουδών του διανυθέντος σε Τμήμα ή Παράρτημα αλλοδαπού Α.Ε.Ι., το οποίο λειτουργεί στην Ελλάδα, με τη μορφή ιδιωτικού φροντιστηρίου ή κέντρου Ελευθέρων Σπουδών. Συνεπώς, νομίμως, το ΔΙΚΑΤΣΑ αρνείται την αναγνώριση της ισοτιμίας του προαναφερθέντα; τίτλου σπουδών, προς τους απονεμομένους από τα ελληνικά Α.Ε.Ι. ” τίτλους σπουδών και λαμβάνοντας υπόψη του μόνο τα έτη σπουδών, τα οποία έχει πραγματοποιήσει στην αλλοδαπή ο κάτοχος του, σε ομοταγές A.E.I, της αλλοδαπής, κατατάσσει αυτόν σε ορισμένο εξάμηνο σπουδών συγκεκριμένου Τμήματος ή Σχολής Ελληνικού A.E.I. Πράγματι, η τυχόν αναγνώριση της ισοτιμίας τίτλου σπουδών, ο οποίος αποκτήθηκε υπό τις προαναφερθείσες συνθήκες από ομοταγές A.E.I, της αλλοδαπής – ως εν προκειμένω – θα οδηγούσε στην αναγνώριση, εκ του αποτελέσματος, ως σπουδών ανωτάτης εκπαιδεύσεως, των σπουδών εκείνων οι οποίες πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα, σε Τμήμα ή Παράρτημα ομοταγούς αλλοδαπού A.E.I, που λειτουργεί στη Χώρα υπό μορφήνιδιωτικού φροντιστηρίου ή Κέντρου Ελευθέρων Σπουδών γεγονός όμως το οποίο θα συνιστούσε καταστρατήγηση του Συντάγματος, το οποίο απαγορεύει τη λειτουργία στην Ελλάδα A.E.I, από ιδιώτες (ολ. ΣτΕ 2274/1990). Μειοψήφησαν οι Σύμβουλοι Α. Τσαμπάση, Γ. Παπαμεντζελόπουλος, Ν. Σακελλαρίου, Α. Ράντος και Ε. Σαρπ, οι οποίοι υποστήριξαν τη γνώμη ότι οι μνημονευμένες διατάξεις του Συντάγματος ρυθμίζουν τα της παροχής στην Ελλάδα ανωτάτης εκπαιδεύσεως και καθορίζουν τη νομική μορφή και το καθεστώς λειτουργίας των Ελληνικών Ιδρυμάτων, τα οποία την παρέχουν και ότι συνεπώς το μόνο το oποίο αποκλείεται, ρητώς, από το Σύνταγμα, είναι η σύσταση στην Ελλάδα από ιδιώτες ανωτάτων Σχολών, όχι όμως και η λειτουργία στην Ελλάδα Τμημάτων ή Παραρτημάτων ομοταγών Ανωτάτων Σχολών που έχουν την έδρα τους στην αλλοδαπή και ειδικότερα σε άλλο κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ενώσεως».
γ) Από την πάγια νομολογία, ενδεικτικά, η ΣΕ2392/2004 αντιμετώπισε ευθέως το ζήτημα της λειτουργίας στην Ελλάδα παραρτημάτων ΑΕΙ της αλλοδαπής και απέρριψε το σχετικό αίτημα βάσει του άρθρ. 16 παρ. 5 και 8 Σ.:
«6. Επειδή, σύμφωνα με το άρθρο 16του Συντάγματος, η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται στην Ελλάδα αποκλειστικώς και μόνον από Ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου πλήρως αυτοδιοικούμενα, τα οποία τελούν υπό την εποπτεία του Κράτους και λειτουργούν σύμφωνα με τους νόμους που διέπουν την οργάνωση και λειτουργίατους (παρ. 5), είναι δε απαγορευμένη η σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες (παρ. 8 εδαφ. β’). Ως εκ τούτου, δεν είναι επιτρεπτή η κατά τις διατάξεις του Ν. 741/1977 αναγνώριση χρόνου σπουδών διανυθέντος σε τμήμα ή παράρτημα Α.Ε.Ι. της αλλοδαπής, το οποίο λειτουργεί στην Ελλάδα με μορφή ιδιωτικού φροντιστηρίου ή Κέντρου Ελευθέρων Σπουδών, ως χρόνου διανυθέντος σε Α.Ε.Ι. της αλλοδαπής ομοταγές προς Ελληνικό Α.Ε.Ι., διότι θα ισοδυναμούσε με αναγνώριση σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα σε ιδιωτικό φορέα ως σπουδών ανωτάτης εκπαιδεύσεως και θα συνιστούσε καταστρατήγηση του Συντάγματος. Συνεπώς, νομίμως το ΔΙΚΑΤΣΑ δεν λαμβάνει υπ’ όψιν τον ως άνω χρόνο και, υπολογίζοντας μόνον τα έτη σπουδών που έχει πραγματοποιήσει εκτός Ελλάδος ο κάτοχος τίτλου σπουδών Α.Ε.Ι. της αλλοδαπής, κατατάσσει αυτόν σε ορισμένο εξάμηνο σπουδών συγκεκριμένου Τμήματος ή Σχολής Ελληνικού Α.Ε.Ι. (Σ.τ.Ε. 3457/1998 Ολομ.)».
δ) Η ΣΕ 626/1994 έχει δεχθεί επίσης ότι:
«6. [..] Επομένως και σπουδές που έγιναν σε ιδιωτική σχολή, σε γνωστικό αντικείμενο ή επιστήμη που δεν διδάσκεται σε κανένα Τμήμα ελληνικού Α.Ε.Ι. δεν μπορούν να αναγνωρισθούν ως σπουδές με ισότιμα αποτελέσματα μα εκείνα σπουδών, που έχουν γίνει σε ημεδαπά Α.Ε.Ι. Εξάλλου, η αρχή της ελεύθερης αναπτύξεως της προσωπικότητας (άρθρο 5 παρ. 1 του Συντ.) επιτρέπει μεν στον καθένα να επιλέξει, αν το επιθυμεί, να σπουδάσει σε ιδιωτικές σχολές στην Ελλάδα, δεν έχει όμως την έννοια ‘ότι επιβάλλεται στο κράτος να νομιμοποιήσει την επιλογή αυτή και να τις εξισώσει από άποψη συνεπειών με σπουδές που έχουν γίνει σε Α.Ε.Ι. κατά μείζονα λόγο, όταν άλλο άρθρο του Συντάγματος (16 παρ. 5 και παρ. 8 εδ. ‘β) επιβάλλει η ανώτατη εκπαίδευση να παρέχεται από Α.Ε.Ι. λειτουργούντα ως ν.π.δ.δ. και απαγορεύει την σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες. Είναι, επομένως, απορριπτέοι ως αβάσιμοι οι λόγοι, με τους οποίους υποστηρίζονται τα αντίθετα και συγκεκριμένα ότι η υποχρέωση παροχής ανωτάτης εκπαιδεύσεως από Α.Ε.Ι. ισχύει μόνον όταν η επιστήμη που επιθυμεί να σπουδάσει κάποιος μέλλων φοιτητής διδάσκεται σε ημεδαπό Α.Ε.Ι. καθώς και ότι υπό την αντίθετη εκδοχή παραβιάζεται το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος».
Η ανωτέρω νομολογία διαψεύδει με τον πλέον σαφή και καθαρό τρόπο τον ισχυρισμό ότι η ερμηνεία του άρθρου 16 Σ. παρ. 5 και 8 που προτείνει το Υπουργείο επιβάλλεται από απρόβλεπτη εξέλιξη των πραγμάτων και από την ανάγκη ερμηνευτικής προσαρμογής των συνταγματικών διατάξεων στις εξελισσόμενες κοινωνικοοικονομικές συνθήκες. Δεν είναι η πάγια ερμηνεία του Συμβουλίου της Επικρατείας για το άρθρ. 16 Σ. προϊόν απολιθωμένης στο χρόνο ερμηνείας του άρθρ. 16 Σ., αλλά αποτέλεσμα μακράς εξέλιξης, στο πλαίσιο της οποίας επήλθε σημαντική προσαρμογή του άρθρ. 16 Σ. στις επιταγές κυρίως του ευρωπαϊκού δικαίου. Η απόφαση ΣΕ 178/2023 Ολομ. συνοψίζει την ισορροπία που εναρμονίζει τόσον τον σεβασμό των επιταγών του άρθρ. 16 Σ. όσο και εκείνων του ευρωπαϊκού δικαίου. Χαρακτηριστικά, η εν λόγω απόφαση της Ολομέλειας έκρινε (σκ. 15) ότι:
«Τέλος, τα ζητήματα της ακαδημαϊκής αναγνώρισης τίτλων σπουδών ανάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας, διαφορετικό δε είναι το ζήτημα της επαγγελματικής αναγνώρισης των τίτλων σπουδών (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2253/2019, 3451/2011 επτ, 39/2001, 2076/1999, 3457/1998 Ολομ, βλ. και την ανωτέρω απόφαση στην υπόθεση Thieffry). Εν όψει των ανωτέρω κανόνων των ενωσιακού δικαίου και με σκοπό την εναρμόνιση της εθνικής νομοθεσίας προς τους κανόνες αυτούς, τροποποιήθηκε, κατά τα ανωτέρω, το π.δ. 38/2010, με τους νόμους 4093/2012 και 4111/2013. […] Ο όρος, εξ άλλου, “αναγνωρισμένος τίτλος” του άρθρου 3 παρ. 5 του π.δ. 38/2010 δεν έχει την έννοια ότι για την αναγνώριση της “επαγγελματικής ισοδυναμίας” του τίτλου απαιτείται είτε προηγούμενη αναγνώριση του τίτλου αυτού, κατά τις ισχύουσες διατάξεις περί ακαδημαϊκής αναγνώρισης του τίτλου, είτε η συνδρομή, πάντως, των σχετικών προϋποθέσεων που προβλέπει η ειδική νομοθεσία για την αναγνώριση αυτή [βλ. ν. 3328/2005 (Α’ 80) περί ΔΟΑΤΑΠ, καθώς και τη νομολογία για τις προϋποθέσεις αναγνώρισης σύμφωνα με τη νομοθεσία αυτή (ΣτΕ 3100/2017 επτ κ.ά.)]. Η αναγνώριση της “επαγγελματικής ισοδυναμίας”, δηλαδή η αναγνώριση από την αρμόδια ελληνική αρχή [ΣΑΕΠ] ότι ο χορηγηθείς κατά τα ανωτέρω από άλλο κράτος-μέλος τίτλος είναι ισοδύναμος, ως προς την κατ’ αρχήν ικανότητα άσκησης από τον κάτοχό του συγκεκριμένης επαγγελματικής δραστηριότητας, με τίτλους του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος, παρέχοντες την αντίστοιχη ικανότητα, δεν αποτελεί και αναγνώριση της ακαδημαϊκής αξίας του τίτλου, αλλά απλώς παρέχει στον κάτοχο του τίτλου που έχει αναγνωρισθεί από το ΣΑΕΠ “την δυνατότητα να αποκτήσει στην Ελλάδα πρόσβαση και να ασκήσει συγκεκριμένη οικονομική δραστηριότητα” με τους ίδιους όρους και προϋποθέσεις υπό τους οποίους δύνανται να ασκήσουν τη δραστηριότητα αυτή οι κάτοχοι “συγκρίσιμων τίτλων του ημεδαπού εκπαιδευτικού συστήματος” [βλ. άρθρο 4 παρ. 3 του π.δ. 38/2010]».
Συνεπώς, είναι σαφές ότι η ισχύουσα νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει καταλήξει παγίως και επιτυχώς στον συγκερασμό των προβλέψεων του άρθρ. 16 με τις επιταγές του ενωσιακού δικαίου προς αναγνώριση των επαγγελματικών δικαιωμάτων που κατοχυρώνει το ευρωπαϊκό δίκαιο μεταξύ των κρατών μελών («επαγγελματική ισοδυναμία»). Επομένως, η ανάγκη για την προσαρμογή της νομολογίας και της ερμηνείας του άρθρ. 16 Σ. στην εξελισσόμενη νομική πραγματικότητα έχει ήδη ληφθεί υπόψη και αντιμετωπιστεί μέσα από τη ανωτέρω θεμελιώδη διάκριση μεταξύ ακαδημαϊκής και επαγγελματικής αναγνώρισης των τίτλων σπουδών, κατ’ επιταγή του άρθρ. 16 παρ. 5 και 8 Σ. Βλ. ΣΕ 178/2023 Ολομ. (σκ. 15) «Συγκεκριμένα, αφενός, η ανωτέρω διαδικασία περιορίζεται στην αναγνώριση της “επαγγελματικής ισοδυναμίας” των τίτλων, όχι δε και της ακαδημαϊκής αξίας τους· αφετέρου, κατά την κρίση του για την αναγνώριση της “επαγγελματικής ισοδυναμίας” το ΣΑΕΠ προβαίνει σε συγκριτική εξέταση των ικανοτήτων που πιστοποιούνται με τους χορηγούμενους από τις αρμόδιες αρχές άλλων κρατών-μελών τίτλους και των γνώσεων και προσόντων που απαιτούνται από την εθνική νομοθεσία».
Πέρα όμως από την νομική εξέλιξη λόγω του ευρωπαϊκού δικαίου, το άρθρ. 16 Σ. δεν έχει εμποδίσει τον κοινό νομοθέτη να ρυθμίσει και να αντιμετωπίσει τις εξελίξεις στο πεδίο της «αγοράς» των μεταλυκειακών σπουδών εκτός κρατικών ΑΕΙ. Όπως δέχεται η ΣΕ 180/2023 Ολομ.:
«7. Επειδή, με τον ν. 3696/2008 (Α’ 177) εισήχθησαν νέες ρυθμίσεις για τη λειτουργία εκπαιδευτηρίων μεταλυκειακής εκπαίδευσης, ως προς τα οποία, προ του νόμου αυτού, ίσχυαν το άρθρο 5 του ν.δ. της 9/9 Οκτωβρίου 1935 (Α’ 451) και ο ν. 1966/1991 (Α’ 147) [άρθρα 13 και 15] για την ίδρυση επαγγελματικών σχολών από ιδιώτες υπό τη μορφή “Εργαστηρίων Ελευθέρων Σπουδών” [ΕΕΣ]· κατά πάγια νομολογία, τα ΕΕΣ εθεωρούντο κοινές εμπορικές επιχειρήσεις και δεν αναγνωρίζονταν από την ελληνική νομοθεσία ως εκπαιδευτικά ιδρύματα (βλ. ΣτΕ 691/2013 Ολομ, 546-47/2016 επτ). Στην αιτιολογική έκθεση του ανωτέρω ν. 3696/2008 αναφέρονται τα εξής: “Ι. Στο πλαίσιο των μεταρρυθμίσεων και του εκσυγχρονισμού των εκπαιδευτικών δομών εισάγεται για πρώτη φορά ρυθμιστικό πλαίσιο για τη λειτουργία των εκπαιδευτηρίων μεταλυκειακής εκπαίδευσης στην Ελλάδα. Ένα ζήτημα που για πολλές δεκαετίες παρέμεινε αρρύθμιστο … δημιουργώντας μια γκρίζα ζώνη στη μεταλυκειακή εκπαίδευση σε βάρος της ποιότητας και της προοπτικής της νέας γενιάς, αντιμετωπίζεται. Η έλλειψη ελέγχου από την Πολιτεία δημιούργησε μία απαξιωτική κατάσταση στον χώρο της μη τυπικής εκπαίδευσης. Αποτέλεσμα ήταν ένα απολύτως άναρχο τοπίο με εξομοίωση ικανών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων με άλλα με ανύπαρκτες υποδομές, στοιχειώδη εκπαιδευτική μεθοδολογία και περιορισμένης ικανότητας διδάσκοντες. Με το σχέδιο νόμου αντιμετωπίζονται τα προβλήματα του παρελθόντος με σεβασμό στην ισορροπία μεταξύ Συντάγματος, κοινοτικού δικαίου και εθνικής νομοθεσίας.
[…] III. Η κύρια φιλοσοφία του σχεδίου νόμου … εδράζεται στα ακόλουθα σημεία: –Το σχέδιο είναι απολύτως συμβατό με το Σύνταγμα, ιδίως δε με το άρθρο 16 που αναθέτει κατ’ αποκλειστικότητα την ανώτατη εκπαίδευση σε ΝΠΔΔ. Η νέα μεταλυκειακή δομή των ‘κολλεγίων’ κατά ρητή πρόβλεψη του νομοσχεδίου δεν αποτελεί πανεπιστημιακή εκπαίδευση και δεν οδηγεί σε πανεπιστημιακό τίτλο. -Το σχέδιο είναι απολύτως συμβατό με το κοινοτικό δίκαιο … Στο πλαίσιο του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, η ρύθμιση των οργανωτικών δομών της εκπαίδευσης ανήκει στα κράτη-μέλη και στο πλαίσιο της ενάσκησης του δικαιώματος αυτού προχωρούμε σήμερα στη θέση κανόνων για την ίδρυση και λειτουργία των Κολλεγίων και των Εργαστηρίων Ελευθέρων Σπουδών. Κύριος στόχος του σχεδίου είναι να εξασφαλίσει την ποιότητα στην παρεχόμενη εκπαίδευση. –Το σχέδιο δεν ρυθμίζει θέματα αναγνώρισης ακαδημαϊκών ή επαγγελματικών προσόντων. Το ζήτημα αυτό, που συνδέεται άμεσα με την ενσωμάτωση στην ελληνική έννομη τάξη κοινοτικών οδηγιών, αποτελεί πεδίο άλλης ρύθμισης. Η αποσύνδεση των δύο νομοθετημάτων είναι θεσμικά δυνατή και πολιτικά σκόπιμη στον βαθμό που η ρύθμιση της εκπαίδευσης και κατάρτισης που επιχειρείται με το παρόν σχέδιο αποτελεί κατεξοχήν ενάσκηση κυριαρχικού δικαιώματος του κράτους.IV. … Καθιερώνεται η μη τυπική βαθμίδα εκπαίδευσης των ‘Κολλεγίων’. Τα Κολλέγια είναι πιστοποιημένοι πάροχοι υπηρεσιών εκπαίδευσης και κατάρτισης που παρέχουν μεταλυκειακή εκπαίδευση στην Ελλάδα … Η πιστοποίηση εκ μέρους του Υπουργείου για τη συνδρομή των νομίμων προϋποθέσεων … παρέχει δύο σημαντικά ευεργετήματα για τους πιστοποιηθέντεςπαρόχους … Αφενός, μόνο αυτοί έχουν το δικαίωμα να φέρουν τον τίτλο ‘Κολλέγιο’ και αφετέρου μόνο νομίμως πιστοποιημένα Κολλέγια μπορούν να παρέχουν προγράμματα σπουδών σε σύμπραξη με εκπαιδευτικά ιδρύματα της αλλοδαπής …”».
Σύμφωνα με το άρθρ. 1 του ν. 3696/2008, όπως ισχύει (μετά το άρθρ. 75 παρ.1 ν. 4310/2014, ΦΕΚ Α 258/8.12.2014):
«1.α. Τα Κολλέγια είναι πάροχοι υπηρεσιών μη τυπικής μεταλυκειακής εκπαίδευσης και κατάρτισης, που παρέχουν κατ`αποκλειστικότητα σπουδές βάσει συμφωνιών πιστοποίησης (validation) και δικαιόχρησης (franchising) με ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα της αλλοδαπής, αναγνωρισμένα από τις αρμόδιες αρχές στη χώρα που εδρεύουν, οι οποίες οδηγούν σε πρώτο πτυχίο (bachelor) τουλάχιστον τριετούς διάρκειας σπουδών και φοίτησης ή μεταπτυχιακό τίτλο σπουδών.
β. Επίσης, περιλαμβάνονται στη συγκεκριμένη κατηγορία (κολλέγια) πάροχοι υπηρεσιών μη τυπικής μεταλυκειακής εκπαίδευσης και κατάρτισης, των οποίων τα προγράμματα σπουδών οδηγούν σε πρώτο πτυχίο (bachelor’s) τουλάχιστον τριετούς διάρκειας ή σε μεταπτυχιακό τίτλο σπουδών (master’s), εφόσον αυτά τα συγκεκριμένα προγράμματα σπουδών έχουν πιστοποίηση (accreditation) από διεθνείς οργανισμούς πιστοποίησης. Με απόφαση του Υπουργού Παιδείας και Θρησκευμάτων ορίζονται οι διεθνείς οργανισμοί πιστοποίησης.»
Σύμφωνα με το άρθρο 10 ν. 3696/2008 (Α’ 177), όπως ισχύει, «Σύμπραξη με ιδρύματα της αλλοδαπής»:
«1. Αποκλειστικά και μόνο Κολλέγια που έχουν ισχύουσα άδεια μπορούν να παρέχουν υπηρεσίες εκπαίδευσης και κατάρτισης της παραγράφου 1 του άρθρου 1 του παρόντος.»
2. Για τη σύμπραξη Κολλεγίου με ίδρυμα της αλλοδαπής απαιτείται να συντρέχουν κατ’ ελάχιστο οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
(α) Η συμφωνία σύμπραξης να υπογράφεται με ίδρυμα της αλλοδαπής νομίμως αναγνωρισμένο από τις αρμόδιες εθνικές αρχές της χώρας του και πιστοποιημένο, εφόσον απαιτείται τούτο σύμφωνα με το δίκαιο της έδρας του.
(β) Οι διδάσκοντες σε Κέντρο Μεταλυκειακής Εκπαίδευσης να έχουν τα τυπικά και ουσιαστικά προσόντα που απαιτούνται για την κατοχή θέσης διδακτικού προσωπικού στο ίδρυμα της αλλοδαπής και τούτο να πιστοποιείται με σχετική βεβαίωση του αλλοδαπού ιδρύματος.
(δ) Οι υπηρεσίες εκπαίδευσης και κατάρτισης που παρέχονται από το Κολλέγιο που συμπράττει να έχουν πιστοποιηθεί επισήμως από το ίδρυμα της αλλοδαπής. “(ε) Οι όροι εισαγωγής, φοίτησης, αξιολόγησης, εξέλιξης και αποφοίτησης των σπουδαστών να είναι συγκρίσιμοι με αυτούς που ισχύουν σε ίδιο ή συγκρίσιμο πρόγραμμα του ιδρύματος της αλλοδαπής.».
(στ) Το Κολλέγιο να έχει αξιολογηθεί υποχρεωτικά: i) από το ίδρυμα της αλλοδαπής και από τις αρχές που προβλέπονται από το δίκαιο της χώρας προέλευσης και ii) από το Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων στο πεδίο της αρμοδιότητάς του.
3. Η συνδρομή των προϋποθέσεων της παραγράφου 2 του παρόντος άρθρου πρέπει να αποδεικνύεται από το Κολλέγιο με την προσκόμιση αντιγράφου της συμφωνίας και κάθε άλλου πρόσφορου αποδεικτικού μέσου. Για το ίδρυμα της αλλοδαπής ζητείται η γνώμη του Δ.Ο.Α.Τ.Α.Π.».
Απλή σύγκριση των διατάξεων του ν. 3696/2008 που αφορά τα «Κολλέγια» με τις ένδικες διατάξεις του ν. 5094/2024 για τα ΝΠΠΕ θα δείξει ότι τα ΝΠΠΕ έχουν στην ουσία ως πρότυπο τη νομοθετική ρύθμιση για τα Κολλέγια, καθώς οι ρυθμίσεις των ΝΠΠΕ είναι αντίστοιχες και από νομοτεχνική άποψη συγκρίσιμες, αν όχι σύμμετρες, με τις διατάξεις για τα Κολλέγια του ν. 3696/2008, όπως ισχύει, με τη διαφορά ότι εκείνες του ν. 5094/2024 ρυθμίζουν τα ίδια θέματα από την οπτική της έμφασης στο ίδρυμα της αλλοδαπής, ενώ ο ν. 3696/2008 τα θεωρούσε από την άποψη των Κολλεγίων. Χαρακτηριστικά, η εκπαιδευτική συμφωνία του ν. 5094/2024 είναι αντίστοιχη της συμφωνίας σύμπραξης των Κολλεγίων στα πλαίσια της άσκησης δικαιώματος δικαιόχρησης, όπως προβλέπεται από τον ν. 3696/2008. Δεν είναι λοιπόν συμπτωματικό το ότι τα πληρούντα τις σχετικές προβλέψεις του ν. 3696/2008 Κολλέγια φέρονται ως αιτούμενα την υπαγωγή τους στις προβλέψεις του ν. 5094/2024 για τα ΝΠΠΕ.[1]
Είναι μάλιστα χαρακτηριστικό ότι την ίδια διατύπωση του Υπουργείουγια ισορροπία μεταξύ εθνικού Συντάγματος, ενωσιακού δικαίου και νομοθετικής ρύθμισης των κοινωνικών σχέσεων μέσα από τον ν. 5094/2024 επικαλείται και η αιτιολογική έκθεση του ν . 3696/2008, όπως παρατίθεται στη ΣΕ 180/2023 Ολομ. Η επιδιωκόμενη και επιθυμητή ισορροπία στο πλαίσιο του ισχύοντος νομικού πλουραλισμού των εννόμων τάξεων του σύγχρονου δικαίου επιτυγχάνεται άριστα με τον ν. 3696/2008, βάσει του άρθρ. 16 Σ., χωρίς την ανάγκη προσφυγής στη δυναμική ερμηνεία του Συντάγματος, όπως ο ίδιος ο κοινός νομοθέτης δηλώνει κατηγορηματικά στον ν. 3696/2008 (αιτιολογική έκθεση). Δεν απαιτείται λοιπόν κατά κανένα τρόπο στο Δικαστήριο Σας να καταφύγει σε μία contra constitutionem «δυναμική», τάχα, ερμηνεία του Συντάγματος, όταν ο νόμος μπορεί να εξασφαλίσει τα ίδια αποτελέσματα χωρίς να παραβιάζεται τα Σύνταγμα και χωρίς να ακυρώνεται το άρθρ. 16 παρ. 5 και 8 νομολογιακά!
Η «νέα ισορροπία» που επιδιώκει το Υπουργείο Παιδείας γίνεται με την ολοσχερή εξουδετέρωση και την κανονιστική εκμηδένιση των κατηγορηματικών διατάξεων του άρθρ. 16 παρ. 5 και 8, μέσω της ανατροπής της διάκρισης μεταξύ ακαδημαϊκής και επαγγελματικής αναγνώρισης των τίτλων σπουδών, στην οποία συνοψίζεται κατ’ ουσίαν η εφαρμογή του άρθρ. 16 παρ. 5 και 8 Σ. (βλ.ΣΕ 178/2023 Ολομ.). Πράγματι, ο ν. 5094/2024 για τα ΝΠΠΕ εκεί αποβλέπει και αυτό προβλέπει. Αλλά η δομή της συνταγματικής μας τάξης και η διάρθρωση των εξουσιών καθιστά απαγορευτική αυτή τη συνταγματική μεταβολή με τη de facto κατάργηση του άρθρ. 16 παρ. 5 και 8, μέσω της Δικαιοσύνης και του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων. Αν η Βουλή θέλει, δύναται ασκώντας την αναθεωρητική λειτουργία σύμφωνα με το άρθρ. 110 Σ. να αναθεωρήσει το άρθρ. 16 και να καταργήσει τις παρ. 5 και 8, προβλέποντας συγχρόνως και τις δέουσες εγγυήσεις και προϋποθέσεις για την κατοχύρωση της ακαδημαϊκής ελευθερίας στα ιδιωτικά πανεπιστήμια. Τέτοιες προτάσεις αναθεώρησης του άρθρ. 16 έχουν υποβληθεί κατ’ επανάληψη από διάφορα κόμματα (ενδεικτικά το 2006 από το ΠΑΣΟΚ και τη Νέα Δημοκρατία)[2] και ήδη είναι κατά την τρέχουσα περίοδο δυνατή η αναθεώρησή του καθώς έχουν παρέλθει τα πέντε έτη από την προηγούμενη αναθεώρηση και ο πρωθυπουργός ανακοίνωσε την πρόθεσή του να περιληφθεί το άρθρ. 16 Σ. στις προς αναθεώρηση διατάξεις.[3] Όταν η κοινοβουλευτική πλειοψηφία της Βουλής ανακοινώνει δια του πρωθυπουργού την πρόθεση αναθεώρησης του άρθρ. 16 Σ. πώς το Δικαστήριο θα προκαταλάβει το αρμόδιο όργανο, την Αναθεωρητική Βουλή, με τη de facto κατάργηση κρίσιμων και ρητών διατάξεών του;
Άλλωστε έχει κριθεί (ΣΕ 95/2017 Ολομ.) σε σχέση με τη δεσμευτικότητα του άρθρ. 101Α Σ. και την αδυναμία των κομμάτων να συμφωνήσουν στη στελέχωση των Ανεξάρτητων Αρχών ότι (σκ. 19):
«Δεν μπορεί, όμως, σε καμία περίπτωση η τυχόν αυτή εκ πλαγίου παράβαση του Συντάγματος να θεραπευθεί με άλλη, ευθεία, πλέον, παραβίασή του. […] Δεδομένου δε ότι το Σύνταγμα, όπως και κάθε δημοκρατικό Σύνταγμα, προβλέπει εκείνο, ευθέως και αποκλειστικώς, τις καταστάσεις ανάγκης που δικαιολογούν την αναστολή εφαρμογής ή την τυχόν παράκαμψη ορισμένων, εκ των προτέρων καθορισμένων, διατάξεών του, δεν είναι νοητή η παράκαμψη της εφαρμογής ρητών συνταγματικών διατάξεων σε περίπτωση δυσχερειών, από την φύση τους μάλιστα παροδικών, κατά την εφαρμογή τους».
Αυτό δεν σημαίνει ότι το αυστηρό Σύνταγμα δεν μπορεί να είναι και ζωντανό. Αλλά το ένα δεν επιτρέπεται να αναιρεί το άλλο. Χαρακτηριστική περίπτωση δυναμικής ερμηνείας σύμφωνης με τον αυστηρό χαρακτήρα του Συντάγματος αποτελεί η αναβάθμιση του δημοσιονομικού και ταμειακού συμφέροντος του δημοσίου σε σοβαρό δημόσιο συμφέρον, λόγω της οικονομικής κρίσης και της ανάγκης αποτροπής της άτακτης χρεωκοπίας της χώρας (ΣΕ 668/2012 Ολομ.σκ. 35). Όχι όμως η αναγνώριση των διδάκτρων για τα μεταπτυχιακά, τη στιγμή που η ίδια η λέξη κατά τη λογική της έννοια και σημασία θέτει τα μεταπτυχιακά πέραν των τριών κατηγοριών της εκπαίδευσης που προβλέπει και ρυθμίζει το Σύνταγμα (υποχρεωτική, επαγγελματική, ανώτατη), όπως αβασίμως ισχυρίζεται το Υπουργείο.
Όπως γράφει ο Ν. Αλιβιζάτος, η καθιέρωση του δημόσιου μονοπωλίου στη ανώτατα εκπαίδευση ισχύει «διότι έτσι το θέλησε ο συντακτικός νομοθέτης. Χωρίς αναθεώρηση λοιπόν των ανωτέρω δύο διατάξεων των παρ. 5 και 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος, ιδιωτικά πανεπιστήμια με οποιαδήποτε μορφή δεν μπορεί να υπάρξουν ως ισότιμα προς τα δημόσια».[4]
Εξάλλου είναι τελείως αβάσιμος ο ισχυρισμός του Υπουργείου ότι η απόσταση ανάμεσα στα πραγματικά δεδομένα τα οποία είχε υπόψη του ο συντακτικός νομοθέτης όταν διατύπωνε τις διατάξεις του άρθρου 16 Σ. για την ανώτατη παιδεία και σε εκείνα τα οποία υφίστανται σήμερα και αποτέλεσαν το αντικείμενο ρύθμισης του ν. 5094/2024, έχει ιδιαίτερη σημασία για την ερμηνεία των εν λόγω συνταγματικών διατάξεων. Καταρχάς, το Υπουργείο παραγνωρίζει ότι κατά τη θέσπιση του Συντάγματος του 1975 υπήρχαν εν λειτουργία τα δύο εμβληματικά ιδρύματα τα οποία θα μπορούσαν κάλλιστα να αποτελέσουν ιδιωτικά πανεπιστήμια, το Κολλέγιο Deree (ίδρυση το 1875, μεταφορά από τη Σμύρνη το 1923, ρυθμιζόμενο παλαιά από τον α.ν. 2545/1940) και το Κολλέγιο Ανατόλια στη Θεσσαλονίκη (ίδρυση το 1886). Κυρίως όμως το Υπουργείο παραγνωρίζει τη συνταγματική ratio της απαγόρευσης των ιδιωτικών πανεπιστημίων. Εμφανίζεται τάχα η απαγόρευση αυτή ως μία απαρχαιωμένη διάταξη αποκομμένη από τη σημερινή πραγματικότητα ενώ αυτό δεν αληθεύει. Η πρόβλεψη αποκλειστικά δημόσιων ΑΕΙ, ΝΠΔΔ, και η απαγόρευση ιδιωτικών πανεπιστημίων υποστηρίχθηκε από τους κεντρώους και φιλελεύθερους διανοουμένους και νομικούς το 1975 για χάρη της ακαδημαϊκής ελευθερίας.
Ο Δημήτρης Τσάτσος στις συζητήσεις στην Ε΄ Αναθεωρητική Βουλή σε σχέση με την ιδιωτική (δευτεροβάθμια) εκπαίδευση έλεγε ότι: «Στο θέμα της ιδιωτικής εκπαιδεύσεως κάνω μία σκέψη. Θα έπρεπε, κύριε Υπουργέ, να υπάρχει μία διασφάλιση των δασκάλων της ιδιωτικής εκπαιδεύσεως, να μη υπάρχη αυτή η σχέσις κεφαλαίου και εργασίας στην Παιδεία τέτοια, που το κεφάλαιο που είναι φορέας της ιδιωτικής Παιδείας να προσδιορίζη την πνευματική δουλειά του εξαρτωμένου δασκάλου».[5]
Στις «Προτάσεις για ένα δημοκρατικό Σύνταγμα», οι Φ. Βεγλερής, Ξ. Γιαταγάνας, Γ. Κουμάντος, Αρ. Μάνεσης, Γ. Μαυγορδάτος, Ν. Παπαντωνίου και Σπ. Πλασκοβίτης γράφουν ότι ενώ η ιδιωτική εκπαίδευση πρέπει να επιτρέπεται, ωστόσο «Εξαίρεση μπορεί να δικαιολογηθεί ως προς την Ανώτατη Παιδεία, ώστε να αποτραπεί επηρεασμός της από ανεξέλεγκτους παράγοντες».[6]
Αυτό το σκεπτικό που συνδέει τις εγγυήσεις και τις απαγορεύσεις του άρθρ. 16 Σ. με την ακαδημαϊκή ελευθερία τονίζει και η σύγχρονη θεωρία.[7] Η ratio συνεπώς του άρθρ. 16 και των απαγορεύσεών του δεν έχει παρέλθει. Η ακαδημαϊκή ελευθερία είναι ακριβώς το ζητούμενο των προβλέψεων του άρθρ. 16, παρ. 5 και 8 Σ. σε αρμονία με τη βασική ρύθμιση και αξία της παρ. 1: «Η τέχνη και η επιστήμη, η έρευνα και η διδασκαλία είναι ελεύθερες». Το 2ο εδ. του άρθρ. 16 παρ. 1 Σ. θεσπίζει το ατομικό δικαίωμα και τη θεσμική εγγύηση της ακαδημαϊκής ελευθερίας. Η ακαδημαϊκή ελευθερία δεν επιτρέπει να παρεμποδίζεται η κριτική ανάπτυξη και των πιο ριζοσπαστικών ιδεών. Το άρθρ. 16 την κατοχυρώνει έναντι της κρατικής εξουσίας και δεν την εκθέτει στους έμμεσους κινδύνους και τις εξαρτήσεις της ιδιωτικής εξουσίας, μέσα από τις προβλέψεις του άρθρ. 16 Σ. παρ. 5 και 8 Σ. Στην ακαδημαϊκή ελευθερία έναντι της ιδιωτικής εξουσίας, χωρίς λειτουργικές και θεσμικές εγγυήσεις αντίστοιχες προς αυτές που απαιτεί και επιβάλλει το άρθρ. 16 Σ.εντοπίζονται τα μεγαλύτερα προβλήματα του θεσμού των ΝΠΠΕ και σε αυτά τα κενά και ελλείμματα της ακαδημαϊκής ελευθερίας εστιάζει η αίτηση ακύρωσης.
ΙΙ. Οι οργανικές εγγυήσεις της ανώτατης εκπαίδευσης
Οι ρυθμίσεις του άρθρ. 16 παρ. 1, 2, 5, 6 και 8 Σ. συστηματικά ερμηνευόμενες συγκροτούν ένα ολοκληρωμένο συνταγματικό πλαίσιο οργανικών εγγυήσεων (τα ΑΕΙ ως ΝΠΠΔ), ατομικών ελευθεριών και θεσμικών εγγυήσεων (ακαδημαϊκή ελευθερία και αυτοδιοίκητο) το οποίο, υπό την εγγύηση του ακυρωτικού ελέγχου νομιμότητας, διασφαλίζει το προστατευτικό πλέγμα: i. ανοικτών διαδικασιών αξιοκρατικής επιλογής των μελών του διδακτικού και επιστημονικού προσωπικού των ΑΕΙ (ΔΕΠ) σε όλα τα στάδια της σταδιοδρομίας και εξέλιξης τους, βάσει προβλεπόμενων από τον νόμο αυξημένων προσόντων. Αυτές οι διαδικασίες και προϋποθέσεις εκλογής και εξέλιξης είναι εγγύηση ποιότητας της εκπαίδευσης στα ΑΕΙ. ii. αυτοδιοίκησης των ΑΕΙ η οποία αποκλείει την χειραγώγηση και τον έλεγχο των ΑΕΙ από την εκτελεστική εξουσία, ώστε να ελέγχεται από αυτήν ποιοι/ες εκλέγονται μέλη ΔΕΠ ή να λογοκρίνεται τί διδάσκεται, τί δεν επιτρέπεται να διδαχθεί, πώς γίνεται η διδασκαλία και η αξιολόγηση των φοιτητών κλπ. iii. προστασίας των μελών ΔΕΠ από απολύσεις εξαιτίας της ανεξαρτησίας τους πνεύματος και της ελευθερίας της διδασκαλίας, καθώς και από παράνομες πειθαρχικές διαδικασίες εις βάρος τους. Το πλέγμα των διατάξεων αυτών και των λοιπών συναγόμενων ερμηνευτικά από το άρθρ. 16 Σ. θεμελιώνει δικαιώματα και ταυτόχρονα θεσμικές εγγυήσεις, καθώς αμφότερα συνθέτουν το πανεπιστήμιο ως forum στο οποίο καλλιεργείται το κριτικό πνεύμα, η ανεκτικότητα υπό την έννοια της ακαδημαϊκής ελευθερίας έρευνας και διδασκαλίας, η ανεξαρτησία, η πλουραλιστική και διαβουλευτική ανταλλαγή ιδεών και η γνώση, υπέρ της ανοικτής δημοκρατικής κοινωνίας.
Συνεπώς, ο τύπος του Πανεπιστήμιου ως ΝΠΔΔ δεν αποτελεί στείρο νομικό κέλυφος, αποστεωμένη νομική φόρμα, την οποία μπορεί ανώδυνα να αντιπαρέλθει ο ερμηνευτής, αλλά αντίθετα εξαιρετικά κρίσιμη εγγύηση, ιδιαίτερα σε μια εποχή όπως η σύγχρονη που επικρατεί διεθνώς ισχυρή τάση προς περιορισμό της φιλελεύθερης δημοκρατίας και ολιγαρχικό έλεγχο της πολιτικής.
Δεν αποτελεί μάλιστα υπερβολή να λεχθεί ότι όχι μόνον παραμένει πάντα επίκαιρη η επιλογή του συνταγματικού νομοθέτη για την προστασία της ακαδημαϊκής ελευθερίας από τις απειλές που διατρέχει προς πειθαναγκασμό και χειραγώγηση από την εξουσία – κρατική και ιδιωτική, αλλά η σπουδαιότητά της αυξάνεται δραματικά. Συνεπώς, η ratio της αυστηρότατης συνταγματικής προστασίας της ακαδημαϊκής ελευθερίας όχι μόνο δεν έχει ξεπεραστεί αλλά είναι απολύτως σύγχρονη και επίκαιρη. Η αυστηρότητα των απαγορεύσεων των άρθρ. 5 και 8 του άρθρ. 16 Σ. ως θεσμικών εγγυήσεων δεν αποτελεί παρά την άλλη όψη αυτής της προστασίας της ακαδημαϊκής ελευθερίας έναντι της ιδιωτικής εξουσίας. Η αναγνώριση της τριτενέργειας των δικαιωμάτων με την αναθεώρηση του 2001 στο άρθρ. 25 παρ. 1 Σ. πιστοποιεί την ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων έναντι της ιδιωτικής εξουσίας και επιβεβαιώνει τη διαρκή επικαιρότητα των προβλέψεων του άρθρ. 16 για αποκλειστικά δημόσια ανώτατη εκπαίδευση, με σκοπό την πλήρη εξασφάλιση της ακαδημαϊκής ελευθερίας έναντι της ιδιωτικής εξουσίας.
Η διάκριση μεταξύ ακαδημαϊκής και επαγγελματικής αναγνώρισης τίτλων σπουδών αποτελεί την ακραία και οριακή εκδήλωση των εγγυήσεων της ακαδημαϊκής ελευθερίας του άρθρ. 16 Σ., ως μέτρο συνταγματικής προστασίας και εγγύησης της ακαδημαϊκής ελευθερίας με το πυκνό κανονιστικό και ηθικοπολιτικό περιεχόμενο που αυτή έχει, κατά τα ανωτέρω.
Οι διατάξεις του ν. 5094/2024 για τα ΝΠΠΕ παραβιάζουν κατάφωρα τις θεσμικές εγγυήσεις και ελευθερίες που προβλέπει και εγγυάται το άρθρ. 16 Σ. σε σχέση:
α) με την αποκλειστική παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ΝΠΔΔ·
β) την απαγορευμένη καταστρατήγηση του Συντάγματος με την αναγνώριση της ισοτιμίας των παρεχόμενων τίτλων των ΝΠΠΕ με αυτά των ΑΕΙ του άρθρ. 16 Σ.·
γ) την παραβίαση της κατοχύρωσης του νομικού καθεστώτος των μελών ΔΕΠ·
δ) τα κριτήρια διασφάλισης της ποιότητας των παρεχόμενων σπουδών από τα ΝΠΠΕ από την Εθνική Αρχή Ανώτατης Εκπαίδευσης (ΕΘΑΑΕ), δυνάμει εξουσιοδότησης προς την ΕΘΑΑΕ, η οποία είναι τελείως αόριστη παραβιάζοντας το άρθρ. 43 παρ. 2 Σ.·
ε) τα άρθρ. 145 παρ. 1 για το πρόγραμμα σπουδών, 146 παρ. 1 για τους τίτλους σπουδών και 152 και 153 για το διδακτικό και ερευνητικό προσωπικό των ΝΠΠΕ ν. 5094/2024, καθώς τα άρθρα αυτά παρέχουν εν λευκώ δυνατότητα επιλογών στο μητρικό εκπαιδευτικό ίδρυμα χωρίς να θέτουν ελάχιστες ποιοτικές προδιαγραφές και εγγυήσεις για να διασφαλίζεται η ακαδημαϊκή ελευθερία. Όλα τα ζητήματα αυτά μένουν αρρύθμιστα και παραπέμπονται στην εκπαιδευτική συμφωνία και το μητρικό ίδρυμα και στα όσα ισχύουν στο μητρικό εκπαιδευτικό ίδρυμα·
στ) τούτο δε ενώ δεν υπάρχει αποχρών λόγος σοβαρού και υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, ούτε επικαλείται το Υπουργείο κάποιον, ο οποίος να δικαιολογεί την κανονιστική εξουδετέρωση του άρθρ. 16 παρ. 5 και 8 Σ. και τη θεσμικά τελείως αόριστη και διάτρητη κρατική εποπτεία των ΝΠΠΕ, εκτός της ανάγκης «δυναμικής ερμηνείας» του Συντάγματος και της πίεσης που ασκεί η αγορά.
Με τους όρους αυτούς, η ιδιωτικοποίηση της ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα οδηγεί σε πλήρη αναίρεση του άρθρ. 16 Σ. για την ανώτατη εκπαίδευση, επειδή ελλείπει το επιβαλλόμενο από το άρθρ. 16 λειτουργικό ισοδύναμο πλαίσιο κανόνων, διαδικασιών και εγγυήσεων που θα καταστρώνει με ρυθμιστική ακρίβεια τις εγγυήσεις της ποιοτικής εκπαίδευσης και της ακαδημαϊκής ελευθερίας την οποία επιτάσσει το άρθρ. 16 Σ. να υπάρχει στην Ελλάδα.[8]
ΙΙΙ. Η σχέση Συντάγματος και ευρωπαϊκούδικαίου
Η απίσχναση της συνταγματικής επιχειρηματολογίας του Υπουργείου Παιδείας συντελείται με τη θέση που υποστηρίζει αναφορικά με τη σχέση του Συντάγματος με το ενωσιακό δίκαιο. Έτσι επιδίδεται σε ερμηνευτικές ακροβασίες όπως ότι οι ρυθμίσεις του ν. 5094/2024 δεν επιβάλλονται από το ενωσιακό δίκαιο αλλά επιτυγχάνουν την δίκαιη ισορροπία μεταξύ του ελληνικού Συντάγματος και του ενωσιακού δικαίου δεν συντρέχει λόγος προδικαστικής παραπομπής στο ΔΕΕ και, επίσης, ότιοι ρυθμίσεις του ν. 5094/2024 δεν επιβάλλονται από το ενωσιακό δίκαιο αλλά είναι οι πλέον σύμφωνες με τη συστηματική, δυναμική και επίκαιρη ερμηνεία του άρθρ. 16 Σ.. Αποτέλεσμα είναι ότι η βάση των ΝΠΠΕ περιορίζεται στο σαθρό έδαφος μιας έωλης ερμηνείας του άρθρ. 16 Σ. με βάση την, τάχα, «δυναμική ερμηνεία» η οποία είναι θεμιτή μόνον αναφορικά με αόριστες και αξιολογικές έννοιες του Συντάγματος, όχι όμως σαφείς και ρητές διατάξεις όπως εκείνες του άρθρ. 16 παρ. 5 και 8 Σ.· ενώ το πραγματικό νομικό ζήτημα αφορά τη σχέση των απαγορεύσεων του άρθρ. 16 Σ. με τις επιταγές του πρωτογενούς και του παράγωγου ευρωπαϊκού δικαίου, (ΧΘΔΔΕ άρθρ. 13 και 14, την ελευθερία εγκατάστασης άρθρ. 54 ΣΛΕΕ, την Οδηγία 2006/123, ν. 3844/2010, ΦΕΚ Α΄ 63/2010 και τηΣυμφωνία για την ίδρυση του ΠΟΕ, της οποίας η GATS αποτελεί μέρος κλπ).
Όπως έχει γίνει δεκτό και από τη νομολογία άλλων ανωτάτων δικαστηρίων στην Ευρώπη, σε κάθε περίπτωση ο έλεγχος συνταγματικότητας πρέπει να προηγείται του ελέγχου συμβατότητας με το ευρωπαϊκό δίκαιο. Ενδεικτικώς το ζήτημα των σχέσεων μεταξύ του ευρωπαϊκού δικαίου και του γαλλικού Συντάγματος επέλυσε η απόφαση 2009-595 DC του γαλλικού Συνταγματικού Συμβουλίου, του Conseil constitutionnel, όπου, με αναφορά στα άρθρα 55 και 88 παρ. 1 του γαλλικού Συντάγματος, γίνεται δεκτό (σκ. 14) ότι ο νομοθέτης αποδεχόμενος να ασκείται κατά προτεραιότητα ο έλεγχος της συνταγματικότητας μιας νομοθετικής διάταξης έναντι του ελέγχου της συμβατότητάς της με διεθνείς δεσμεύσεις «αποσκοπούσε στο να εγγυάται τον σεβασμό του Συντάγματος και στο να υπενθυμίζει ότι αυτό βρίσκεται στην κορυφή της εσωτερικής έννομης τάξης […]».[9]
Εξάλλου, ρητώς έκρινε το ΔΕΕ στην υπόθεση Wirth «σύμφωνα με το άρθρο 60, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, στο κεφάλαιο που αφορά τις υπηρεσίες περιλαμβάνονται μόνον οι παροχές που πραγματοποιούνται συνήθως έναντι αμοιβής» επισημαίνοντας ακολούθως ότι «[ό]πως έχει ήδη υπογραμμίσει το Δικαστήριο με την απόφασή του της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, υπόθεση 263/86, Humbel (Συλλογή 1988, σ. 5365, σκέψεις 17, 18 και 19), το ουσιώδες χαρακτηριστικό της αμοιβής έγκειται στο γεγονός ότι αποτελεί την οικονομική αντιπαροχή της αντίστοιχης παροχής, αντιπαροχή την οποία, κατά κανόνα, προσδιορίζουν από κοινού ο παρέχων την υπηρεσία και ο αποδέκτης της. Με την ίδια απόφαση, το Δικαστήριο έκρινε ότι το χαρακτηριστικό αυτό γνώρισμα ελλείπει όταν πρόκειται για μαθήματα διδασκόμενα στα πλαίσια του εθνικού εκπαιδευτικού συστήματος. Αφενός, με την εγκαθίδρυση και την εφαρμογή του συστήματος αυτού, το κράτος δεν αποβλέπει στην άσκηση αμειβομένων δραστηριοτήτων, αλλά εκπληρώνει την αποστολή του έναντι των πολιτών του στον κοινωνικό, πολιτιστικό και εκπαιδευτικό τομέα. Αφετέρου, το εν λόγω σύστημα χρηματοδοτείται, κατά κανόνα, από τον δημόσιο προϋπολογισμό και όχι από τους σπουδαστές ή τους γονείς τους.». Όπως επιβεβαιώνεται και από άλλες αποφάσεις του ΔΕΕ κατά το ευρωπαϊκό δίκαιο η οργάνωση της εκπαίδευσης δεν είναι οπωσδήποτε και σε κάθε περίπτωση «υπηρεσία» κατά την κατά την ΣΛΕΕ έννοια του όρου, και ότι το ευρωπαϊκό δίκαιο δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη της ΕΕ τον τρόπο που θα οργανώνουν την εκπαίδευση στη χώρα τους (ΔΕΚ C-76/05 Schwarz, ΔΕΕ ΔΕΚ C-318/05 Επιτροπή κατά Γερμανίας).
Σημειωτέον ότι η Έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής επί του επίμαχου νομοσχεδίου για τα ΝΠΠΕ, αφού αναφέρθηκε σε σειρά διατάξεων του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου, περιλαμβανομένου του άρθρου 165 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο τα κράτη- μέλη και όχι η ΕΕ έχουν την αποκλειστική αρμοδιότητα όσον αφορά στην οργάνωση της παροχής της εκπαίδευσης αποφαίνεται, πως το «ότι δεν διαθέτει η Ευρωπαϊκή Ένωση (δοτή) αρμοδιότητα γενικότερα επί των ζητημάτων της παροχής παιδείας, αλλά αρμοδιότητα υποστηρικτική, δεν αποκλείει τη θέση ερωτήματος ως προς το αν υφίσταται σύγκρουση των διατάξεων των παραγράφων 5, 6 και 8 του ελληνικού Συντάγματος προς αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικών με την παροχή παιδείας και, ειδικότερα, ανώτατης εκπαίδευσης, και, αν ναι, τι κατισχύει εν προκειμένω, ειδικότερα όσον αφορά την ελευθερία εγκατάστασης».
Η ερμηνεία των ως άνω διατάξεων του ευρωπαϊκού δικαίου και της συμβατότητάς τους με τις σαφείς και ρητές απαγορεύσεις των άρθρ. 16 παρ. 5 και 8 Σ. καθώς και με τις εγγυήσεις της ακαδημαϊκής ελευθερίας είναι αποκλειστική αρμοδιότητα του ΔΕΕ, τα δε ανώτατα δικαστήρια, όπως το Συμβούλιο της Επικρατείας, υποχρεούνται στην προδικαστική παραπομπή στο ΔΕΕ. Σημειωτέον μάλιστα ότι το κρίσιμο ερώτημα δεν είναι αν το ευρωπαϊκό δίκαιο επιτρέπει τη σύσταση και λειτουργία ιδιωτικών πανεπιστημίων και την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από φορείς που δεν είναι αυτοδιοικούμενα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, αλλά αν την επιτάσσει και μάλιστα σε αντίθεση προς ρητές συνταγματικές διατάξεις.
Αν το Υπουργείο Παιδείας υπερασπίζεται την εξωστρέφεια στην ερμηνεία του Συντάγματος, αυτή είναι στενά συνδεδεμένη με τον διάλογο των δικαστηρίων, δικονομικός δίαυλος του οποίου είναι το άρθρ. 267 ΣΛΕΕ. Ενόψει της εγκατάστασης παραρτημάτων και ευρωπαϊκών πανεπιστημίων στην Ελλάδα με τη μορφή ΝΠΠΕ, είναι πρόδηλο το διασυνοριακό στοιχείο που προβλέπει το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι διατάξεις του άρθρ. 16 Σ. είναι ρητές και κατηγορηματικές, ώστε να μην υπάρχει περιθώριο σύμφωνης με το ευρωπαϊκό δίκαιο ερμηνείας του Συντάγματος και να επιβάλλεται η προδικαστική παραπομπή στο ΔΕΕ, ιδίως επειδή οι ελληνικές διατάξεις εισάγουν απόλυτες απαγορεύσεις, οι οποίες κατά την άποψή μας είναι μεν απολύτως συμβατές με το ευρωπαϊκό δίκαιο, αλλά αρμόδιο να το κρίνει αυτό είναι, όπως ήδη σημειώθηκε, το ΔΕΕ.
Αυτό ενισχύεται από το γεγονός ότι ο νόμος ορίζει ότι τα ΝΠΠΕ είναι μη κερδοσκοπικά, αν και αυτό δεν είναι δεδομένο. Αν δε δεν τηρηθεί η υποχρέωση της προδικαστικής παραπομπής, το Δημόσιο κινδυνεύει με αποζημίωση κατ’ άρθρ. 105 ΕισΝΑΚ.[10] Για τους λόγους αυτούς είναι σαφές ότι επιβάλλεται η προδικαστική παραπομπή στο ΔΕΕ, κατ’ άρθρ. 267 ΣΛΕΕ.
Ξενοφών Κοντιάδης – Γιάννης Α. Τασόπουλος
[1] https://www.esos.gr/arthra/92078/poia-xena-panepistimia-poy-synergazontai-me-kollegia-tha-aitithoyn-adeia-leitoyrgiasΠοια ξένα Πανεπιστήμια που συνεργάζονται με Κολλέγια θα αιτηθούν άδεια λειτουργίας Μη Κρατικών Πανεπιστημίων ESOS Δημοσίευση: 17/02/2025 Τελευταία Ενημέρωση: 19/02/2025. https://www.kathimerini.gr/society/562912474/koyrsa-kolegion-gia-mia-adeia-aei/Κούρσα κολεγίων για μια άδεια ΑΕΙ, Απ. Λακασάς, Καθημερινή, 4.3.2024.
[2] https://www.hellenicparliament.gr/Praktika/Anatheoriseis-Syntagmatos?sessionRecord=b447a2b1-6de9-43ab-8364-402ca2a1df33 Βλ. Πρακτικά Επιτροπής Αναθεώρησης Συντάγματος Περίοδος: ΙΒ, Σύνοδος: Α΄, Συνεδρίαση: Δ΄ 21/02/2008.
[3] «Όπως προανήγγειλε ο Κυριάκος Μητσοτάκης στα υπό αναθεώρηση άρθρα η κυβέρνηση θα προτείνει και την αλλαγή του Άρθρου 16 για τα ιδιωτικά Πανεπιστήμια [..]». https://www.skai.gr/news/politics/mitsotakis-oi-desmeyseis-gia-allagi-arthron-tou-syntagmatos Οι δεσμεύσεις Μητσοτάκη για αλλαγή άρθρων του Συντάγματος και οι αντιδράσεις της Αντιπολίτευσης, Σκάι, 20:58, 08.03.2025.
[4] «Πέρα από το 16 τα πριν και τα μετά», Μεταίχμιο, 2007, σ. 148-149.
[5] Σελ. 523.
[6] Ερμής 1975, σ. 49.
[7] Βλ. αντί άλλων, Ιωάννης Σαρμάς, «Η προστασία της ακαδημαϊκής ελευθερίας κεντρικό ζητούμενο για το μέλλον της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης στη χώρα μας», syntagmawatch, 26.1.2024. https://www.syntagmawatch.gr/trending-issues/h-prostasia-ths-akadimaikis-eleftherias/
[8] Ξ.Κοντιάδης/Γ. Τασόπουλος, Γιατί αντίκειται στο Σύνταγμα και στο ευρωπαϊκό ενωσιακό δίκαιο η λειτουργία ιδιωτικών πανεπιστημίων, Syntagmawatch.gr 19.12.2024.
[9] Γ. Δρόσος,Lesmalheursdelavertu ή: το άρθρο 16 και η κακομεταχείριση του συνταγματικού λόγου, 2025(υπό έκδοση).
[10] F. Ferraro, C. Iannone – Le renvoi préjudiciel, Bruylant, 2023, σ. 236.
