Ζητήματα νομιμότητας και συνταγματικότητας της από 13-11-2020 απόφασης του Αρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας για απαγόρευση των δημόσιων συναθροίσεων
Στο από 14-11-2020 άρθρο μου από τις στήλες του φιλόξενου αυτού ιστοτόπου (“Νόμιμη και συνταγματική η απόφαση απαγόρευσης της πορείας για το Πολυτεχνείο”) υποστήριξα τη νομιμότητα και την συνταγματικότητα της επιγενόμενης απαγόρευσης της καθιερωμένης ετήσιας πορείας της επετείου του Πολυτεχνείου. Νομική βάση μίας τέτοιας απαγόρευσης είναι το άρθρο εξηκοστό όγδοο παρ. 2 της από 20-3-2020 Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου, η οποία κυρώθηκε βάσει του άρθρου 44 παρ. 1 Σ με το άρθρο 1 Ν. 4683/2020 και κατέστη τυπικός νόμος, το οποίο εφαρμόζεται εν προκειμένω εν καιρώ πανδημίας Covid-19 και όχι ο πρόσφατα ψηφισθείς Ν. 4703/2020 για τις δημόσιες υπαίθριες συναθροίσεις.
Η ως άνω απαγόρευση κρίνεται καταρχήν συνταγματική για τους λόγους που εκτίθενται στο εν λόγω άρθρο. Η διάταξη αυτή, όμως, δεν επιβάλει κατά τρόπο αφηρημένο την απαγόρευση, δεν θα μπορούσε άλλωστε, αλλά όπως και ο Ν. 4703/2020 ως εκτελεστικός του Συντάγματος νόμος, που προβλέπεται στο άρθρο 11 παρ. 2 Σ, εξουσιοδοτεί προς τούτο τον Αρχηγό της Ελληνικής Αστυνομίας ως το ανώτατο όργανο της αστυνομικής αρχής (σ.σ. το άρθρο 11 παρ. 2 Σ μιλά απλά για «αστυνομική αρχή») να προβεί κατ’ άρθρο 43 παρ. 2 εδ. β΄ Σ στην έκδοση κανονιστικής πράξης απαγόρευσης σε σύνθετη διοικητική ενέργεια μετά από (απλή) γνώμη της Εθνικής Επιτροπής προστασίας της Δημόσιας Υγείας και υπό τις εκεί προβλεπόμενες συνθήκες.
Η πράξη αυτή πράγματι εξεδόθη και είναι η υπ’ αριθ. 1029/8/18/13-11-2020 απόφαση του Αρχηγού Ελληνικής Αστυνομίας που δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ 5046/Β/14-11-2020, με την οποία α) απαγορεύονται από 15 Νοεμβρίου 2020 και ώρα 6.00 π.μ. έως και τις 18 Νοεμβρίου 2020 ώρα 9.00 μ.μ. όλες οι δημόσιες υπαίθριες συναθροίσεις στο σύνολο της Επικράτειας στις οποίες συμμετέχουν τέσσερα (4) ή περισσότερα άτομα, β) προβλέπεται η επιβολή κυρώσεων σε περίπτωση παράβασης της ανωτέρω απαγόρευσης, υπό την επιφύλαξη της εφαρμογής άλλων κυρώσεων που προκύπτουν από την κείμενη νομοθεσία, καθώς και γ) ορίζεται το αρμόδιο όργανο για την επιβολή των κυρώσεων.
Αναγνώστες της ιστοσελίδας ρωτούν εάν η εν λόγω απόφαση του Αρχηγού της Αστυνομίας πληροί τις προϋποθέσεις του εξουσιοδοτικού αυτής νόμου και του άρθρου 11 παρ. 2 Σ σε συνδυασμό και με την αρχή της αναλογικότητας του άρθρου 25 παρ. 1 εδ. δ΄ Σ.
Ως προς την συνταγματικότητα της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου εξηκοστού ογδόου παρ. 2 της από 20-3-2020 ΠΝΠ ισχύει ό,τι αναφέρεται στο από 14-11-2020 άρθρο μου. Ως προς την τήρηση των προϋποθέσεων που αναφέρει η διάταξη αυτή για την νομότυπη έκδοση της απόφασης πρέπει να πούμε ότι αυτές τηρούνται, όπως θα εξηγηθεί κατωτέρω.
Ως προς το περιεχόμενο της απόφασης εγείρονται ερωτήματα ως προς την γενικότητά της, στο σύνολο της Επικράτειας, ενώ η πορεία γίνεται στην Αθήνα και συγκεκριμένο χώρο, από την οδό Πατησίων έμπροσθεν του Πολυτεχνείου μέχρι το μέσον της Λεωφόρου Βασιλίσσης Σοφίας έμπροσθεν της αμερικανικής Πρεσβείας. Συνάδει μία τέτοια απαγόρευση με την ειδική επιφύλαξη του νόμου που περιέχει το άρθρο 11 παρ. 2 Σ και την αρχή της αναλογικότητας;
Η παρ. 2 του άρθρου 11 Σ ορίζει: «Mόνο στις δημόσιες υπαίθριες συναθροίσεις μπορεί να παρίσταται η αστυνομία. Oι υπαίθριες συναθροίσεις μπορούν να απαγορευτούν με αιτιολογημένη απόφαση της αστυνομικής αρχής, γενικά, αν εξαιτίας τους επίκειται σοβαρός κίνδυνος για τη δημόσια ασφάλεια, σε ορισμένη δε περιοχή, αν απειλείται σοβαρή διατάραξη της κοινωνικοοικονομικής ζωής, όπως νόμος ορίζει».
Η διάταξη υπάγει την άσκηση του δικαιώματος του συνέρχεσθαι που κατοχυρώνεται στην παρ. 1 του ιδίου άρθρου στην ειδική επιφύλαξη του νόμου, υπό την έννοια ότι επιτρέπει περιορισμούς στην άσκησή του μόνο υπό ειδικές συνθήκες που η ίδια προβλέπει καθώς και με απόφαση οργάνου ρητά αναφερομένης αρχής, που είναι η αστυνομική. Το ποιο θα όργανο της αστυνομικής αρχής θα είναι αυτό, επαφίεται στον νόμο να το προβλέψει.
Η πρώτη προϋπόθεση για την έκδοση της απόφασης τηρείται, δεδομένου ότι το εκδόν την απόφαση όργανο, ο Αρχηγός της Ελληνικής Αστυνομίας, είναι όργανο της αστυνομικής αρχής υπό την έννοια της παρ. 2 του άρθρου 11 Σ.
Η από την ίδια διάταξη επιβαλλόμενη αιτιολογία της απόφασης προκύπτει και από την γνώμη της Εθνικής Επιτροπής Προστασίας Δημόσιας Υγείας έναντι του κορωνοϊού COVID-19, η οποία μνημονεύεται στο προοίμιο της πράξης («έχοντας υπόψη»), δεδομένου ότι η απαγόρευση επιβάλλεται εν καιρώ πανδημίας Covid-19 και για επιτακτικούς λόγους αντιμετώπισης σοβαρού κινδύνου δημόσιας υγείας που συνίστανταιστην μείωση του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19. Δεδομένου ότι δεν έχουμε αντίθετη πληροφόρηση, θεωρούμε ότι η γνώμη της ως άνω Επιτροπής ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας είναι σύμφωνη.
Το ερώτημα παραμένει για την τήρηση της αρχής της ειδικής επιφύλαξης του νόμου όσον αφορά την γενικότητα (καθολικότητα) της απαγόρευσης σε όλη την χώρα τόσο σε σχέση με το γράμμα της παρ. 2 του άρθρου 11 Σ. Από την γραμματική διατύπωση της παρ. 2 συνάγεται ότι ο συνταγματικό νομοθέτης διαφοροποιεί τις απαγορεύσεις των συναθροίσεων σε «γενικές» και «σε ορισμένη περιοχή». Για μεν τις πρώτες απαιτεί όπως η απαγόρευση θα πρέπει να αποτρέπει επικείμενο σοβαρό κίνδυνο για την δημόσια ασφάλεια, για δε τις δεύτερες η απαγόρευση είναι δικαιολογημένη εάν απειλείται σοβαρή διατάραξη της κοινωνικοοικονομικής ζωής. Συνεπεία του γράμματος της διάταξης αυτές οι προϋποθέσεις δεν ισχύουν εναλλακτικά ή σωρευτικά για την επιβολή της κάθε απαγόρευσης, αλλά ξεχωριστά η καθεμία για έκαστη των περιπτώσεων που αναφέρεται, κάτι που παραγνωρίζει το άρθρο 7 παρ. 1 Ν. 4703/2020 για τις δημόσιες υπαίθριες συναθροίσεις, το οποίο όμως δεν είναι του παρόντος να εξεταστεί.
Η διαφοροποίηση αυτή η οποία είναι γενικά κρίσιμη για την εξέταση της συνταγματικότητας των απαγορεύσεων των δημοσίων υπαιθρίων συναθροίσεων, εξασθενεί στην περίπτωσή μας, δεδομένου ότι η απαγόρευση αποσκοπεί στην προστασία της ζωής και της υγείας των ανθρώπων, τα οποία είναι συνταγματικά αγαθά συνιστάμενα από τα αντίστοιχα συνταγματικά θεμελιώδη δικαιώματα όπως εξηγείται στο από 14-11-2020 άρθρο. Κατά συνέπεια εξασθενεί και η ειδική επιφύλαξη του νόμου που προβλέπει η παρ. 2 του άρθρου 11 Σ υπέρ της προστασίας των ανωτέρω συνταγματικών αγαθών κατά την θεωρία των ενδογενών περιορισμών των θεμελιωδών δικαιωμάτων, στο μέτρο που αυτά συγκρούονται με το δικαίωμα του συνέρχεσθαι και ο νομοθέτης όπως και η κατ’ εξουσιοδότηση αυτού κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, ο Αρχηγός της Ελληνικής Αστυνομίας εν προκειμένω (στην πραγματικότητα ο πολιτικώς προϊστάμενός του Υπουργός Προστασίας του Πολίτη) κατόπιν σταθμίσεως και τηρουμένων των δικαιοκρατικών αρχών της αναλογικότητας και της πρακτικής εναρμόνισης των συγκρουομένων αγαθών προκρίνει ευλόγως την προστασία των διακινδυνευομένων θεμελιωδών δικαιωμάτων της ζωής και της υγείας. Κατά συνέπεια μπορεί το όργανο της αστυνομικής αρχής να επιβάλλει γενική απαγόρευση και πέραν της προστασίας της δημόσιας τάξης, όπως επιβάλλει το γράμμα της παρ. 2 του άρθρου 11 Σ.
Το τελευταίο ερώτημα αφορά το εάν πράγματι η απόφαση τηρεί τις αρχές της αναλογικότητας, της πρακτικής εναρμόνισης και της δίκαιης ισορροπίας. Τρία είναι τα εξεταζόμενα σημεία: Η καθολικότητα της απαγόρευσης, η διάρκεια της απαγόρευσης και ο περιορισμός στα 4 άτομα.
Η καθολικότητα της απαγόρευσης δικαιολογείται καθόσον εκδηλώσεις δημόσιων συναθροίσεων για την επέτειο του Πολυτεχνείου δεν διοργανώνονται μόνο στην Αθήνα αλλά και σε πολλές άλλες πόλεις της Ελλάδας. Άρα το ζητούμενο δεν είναι να αποτραπεί κάτι επικίνδυνο για την δημόσια υγεία στην πρωτεύουσα και να επιτραπεί κάπου αλλού, όπου πράγματι μπορεί να πραγματοποιηθεί με ό,τι αυτό συνεπάγεται για την δημόσια υγεία. Ούτε πάλι μπορεί να απαγορευθεί η συνάθροιση στους καθιερωμένους τόπους και να επιτραπεί κάπου αλλού στην Αθήνα ή στην ευρύτερη περιοχή της πρωτεύουσας.
Η διάρκεια της απαγόρευσης (τετραήμερο από 15/11-18/11)) δικαιολογείται επίσης από το γεγονός ότι καταλαμβάνει το καθιερωμένο τριήμερο των εορταστικών εκδηλώσεων για την επέτειο, όπου κατά την συνήθη πορεία των πραγμάτων ο συνωστισμός στο Πολυτεχνείο και σε άλλους τόπους είναι μεγάλος, και την επομένη της επετείου.
Τέλος, ο περιορισμός στα τέσσερα άτομα, που επιτρέπεται να συναθροίζονται, επιτρέπει σε αντιπροσωπείες κομμάτων, οργανώσεων και άλλων συλλόγων με την τήρηση του πρωτοκόλλου και των λοιπών μέτρων προφύλαξης που προβλέπονται από άλλες κανονιστικές πράξεις να προσέλθουν στον χώρο του Πολυτεχνείου και να καταθέσουν στεφάνι και εν γένει να αποτίσουν φόρο τιμής στους αγωνιστές και τα θύματα του Πολυτεχνείου.
Χαράλαμπος Τσιλιώτης
Επίκουρος Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου Τμήματος Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων Πανεπιστημίου Πελοποννήσου
