Ένα επικίνδυνο εγχείρημα: Η παράκαμψη του άρθρου 16 Συν. με διακρατικές συμφωνίες

Οι διατάξεις του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 Συν, κατά τις οποίες η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν ΝΠΔΔ και απαγορεύεται η σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες είναι τόσο σαφείς ως προς το περιεχόμενό τους όσο είναι και αναχρονιστικές. Ανεξάρτητα από τους ιστορικούς λόγους που επέβαλαν ένα τέτοιο κρατικό μονοπώλιο στην ανώτατη εκπαίδευση, αυτοί έχουν προ πολλού εκλείψει και επιβάλλουν την αναθεώρηση του υπάρχοντος καθεστώτος. Πολλές προσπάθειες υπήρξαν στο παρελθόν για την υπερπήδηση αυτού του συνταγματικού εμποδίου με διάφορες ερμηνευτικές κατασκευές του τύπου ίδρυση και λειτουργία ΑΕΙ μέσω δημοσίων συμβάσεων μεταξύ του Κράτους και ιδιωτών, από ΟΤΑ που αποτελούν ΝΠΔΔ αλλά θα χρηματοδοτούνται από ιδιώτες, μέσω αλλοδαπών Κολλεγίων που παρέχουν υπηρεσίες εν μέρει στην αλλοδαπή και εν μέρει στην ημεδαπή, κατοχύρωση επαγγελματικών δικαιωμάτων από τέτοιου είδους κολλέγια που αποτελούν παραρτήματα πανεπιστημίων αλλοδαπών κρατών μελών της ΕΕ κ.α. Όλες προσέκρουσαν στον σκόπελο του άρθρου 16 Σ και δεν ευοδώθηκαν ή αποτέλεσαν μεσοβέζικες και μη ικανοποιητικές λύσεις.

Το παράδοξο είναι ότι η μόνη οδός που θα μπορούσε συνταγματικά και θεσμικά να οδηγήσει στην υπέρβαση του κρατικού μονοπωλίου του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 Συν, αυτή του πρωτογενούς Ενωσιακού Δικαίου που κατοχυρώνει την ελευθερία εγκατάστασης και παροχής υπηρεσιών των άρθρων 52 και 56 ΣΛΕΕ και των θεμελιωδών δικαιωμάτων της επαγγελματικής και επιχειρηματικής ελευθερίας των άρθρων 15 και 16 ΧΘΔΕΕ σε συνδυασμό με την αρχή της υπεροχής του Ενωσιακού Δικαίου έναντι και του Συντάγματος που κατά την κρατούσα και ορθότερη άποψη^[1] βρίσκει συνταγματικό έρεισμα στο άρθρο 28 παρ. 2 και 3 Συν, δεν αξιοποιήθηκε, ίσως υπό τον φόβο του ΣτΕ. Κι αν μέχρι την δεκαετία του 2000 αυτός ο φόβος ήταν βάσιμος λόγω της αμφίσημης και μη σταθερής νομολογίας του ΣτΕ σε θέματα που αφορούσαν τη σχέση Συντάγματος και Ενωσιακού Δικαίου, παρά την περί του αντιθέτου σταθερή νομολογία του ΔΕΚ/ΔΕΕ^[2], αυτός δεν είχε λόγο ύπαρξης μετά τη δεύτερη απόφαση του ΣτΕ στην υπόθεση του «βασικού μετόχου» μετά την προδικαστική απόφαση του ΔΕΕ επί του θέματος που ερμήνευσε τη σαφή απαγορευτική διάταξη του άρθρου 14 παρ. 9 Σ σύμφωνα με το δευτερογενές ενωσιακό δίκαιο, αποδεχόμενο έμμεσα την υπεροχή του τελευταίου^[3].

Ύστερα από όλα αυτά επιχειρήθηκε η αναθεώρηση του άρθρου 16 Συν με την πρόταση αναθεώρησης του 2006 από την τότε κυβερνητική πλειοψηφία της ΝΔ, η οποία ενώ προς στιγμήν φάνηκε να συγκεντρώνει τη συναίνεση και του τότε κόμματος της Αξιωματικής Αντιπολίτευσης ΠΑΣΟΚ, το τελευταίο υπαναχώρησε λόγω εσωκομματικών διαφωνιών, παρά τη θετική στάση του τότε Αρχηγού του, με αποτέλεσμα το άρθρο 16 Σ να μην αναθεωρηθεί από την Η΄ Αναθεωρητική Βουλή το 2008. Κατά τη διαδικασία της συνταγματικής αναθεώρησης του 2018-2019 η ΝΔ ως κόμμα της Αξιωματικής Αντιπολίτευσης το έθεσε, πλην όμως λόγω σαφούς διαφωνίας του τότε κυβερνώντος ΣΥΡΙΖΑ δεν έλαβε τις απαιτούμενες ψήφους για να εισαχθεί στην Θ΄ Αναθεωρητική Βουλή.

Το θέμα επανέρχεται όχι μόνο ενόψει της επόμενης αναθεωρητικής διαδικασίας, που δεν μπορεί να εκκινήσει σύμφωνα με το άρθρο 110 παρ. 6 Συν πριν τις 29 Νοεμβρίου 2024 και απαιτεί απόφαση με αυξημένες πλειοψηφίες σε δύο κοινοβουλευτικές περιόδους, αλλά και με άλλη μορφή που υποτίθεται θα παρακάμψει τον συνταγματικό σκόπελο του κρατικού μονοπωλίου του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 Συν, αυτόν της σύναψης διεθνών διακρατικών συμφωνιών κατά το άρθρο 28 παρ. 1 Συν. Τι λέει μεταξύ άλλων η διάταξη αυτή; Ότι διεθνείς συμβάσεις που έχει υπογράψει η χώρα μας, αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού δικαίου και υπερισχύουν κάθε άλλης αντίθετης διάταξης νόμου, εάν «επικυρωθούν», κατ’ αληθή έννοια εννοείται κυρωθούν, με νόμο. Το Σύνταγμα, όμως, κατά απολύτως κρατούσα άποψη, τόσο στην νομολογία και μάλιστα και των δύο ανωτάτων δικαστηρίων όσο και στη θεωρία, απονέμει σε αυτές τις διεθνείς συμβάσεις και συμφωνίες υπερνομοθετική, πλην όμως υποσυνταγματική ισχύ, δηλ. όχι μόνο δεν τις αναγορεύει υπέρτερες του Συντάγματος αλλά δεν τις απονέμει ούτε καν ίση τυπική ισχύ με το Σύνταγμα^[4]. Κατά συνέπεια οποιαδήποτε διεθνής συμφωνία, διμερής ή πολυμερής, συναφθεί μεταξύ της Ελλάδας και άλλων κρατών, ακόμα κι αν κυρωθεί με νόμο και αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού δικαίου και παράγει έννομα αποτελέσματα στην εσωτερική έννομη τάξη, δεν μπορεί να παράξει έννομα αποτελέσματα κατ’ αντίθεση προς τον ρητό επιτακτικό κανόνα της παρ. 5 του άρθρου 16 Συν και τον αντίστοιχο ρητό απαγορευτικό κανόνα της παρ. 8 του ιδίου άρθρου.

Βέβαια, σύμφωνα με συστηματική ερμηνεία διατάξεων του Συντάγματος (άρθρα 2 παρ. 2, 28 παρ. 1-3 και ερμηνευτική δήλωση κάτω από αυτό, 36) γίνεται δεκτό ότι το Σύνταγμα κατοχυρώνει ως συνταγματική αρχή την αρχή της ανοικτότητας του Συντάγματος στη διεθνή και υπερεθνική έννομη τάξη^[5], όπου ως υπερεθνική νοείται η έννομη τάξη της ΕΕ, που επιβάλει όχι μόνο την αποδοχή της αρχής της υπεροχής του Ενωσιακού Δικαίου και έναντι του Συντάγματος, αλλά και τη φιλική προς το Διεθνές Δίκαιο ερμηνεία του^[6], υπό την έννοια ότι παρά την υπεροχή του Συντάγματος έναντι του Διεθνούς Δικαίου στην εσωτερική έννομη τάξη, θα πρέπει να καταβάλλεται προσπάθεια να αποφεύγονται τριβές μεταξύ των δύο και να ερμηνεύεται και εφαρμόζεται το Σύνταγμα κατά τρόπο που δεν θα έρχεται σε αντίθεση με το Διεθνές Δίκαιο, κάτι που θα προκαλέσει διεθνή ευθύνη της χώρας. Εάν αυτό είναι αδύνατο, τότε δύο δρόμοι απομένουν για τα εσωτερικά εθνικά όργανα, συμπεριλαμβανομένου και του νομοθέτη, κοινού ή αναθεωρητικού: ή της αναθεώρησης του Συντάγματος ή της διεθνούς ευθύνης σε περίπτωση νομοθέτησης από τον νομοθέτη ή ερμηνείας και εφαρμογής του δικαίου από τον εφαρμοστή του, Διοίκηση και Δικαστή, κατά τρόπο αντίθετο στο Διεθνές Δίκαιο. Εάν το πρώτο δεν είναι εφικτό λόγω χρονοβόρων και πολύπλοκων διαδικασιών ή έλλειψης συναίνεσης μεταξύ των πολιτικών δυνάμεων, τότε θα πρέπει να αποφεύγεται το δεύτερο, κάτι που δεν εξυπηρετεί σίγουρα τη βούληση του συνταγματικού νομοθέτη.

Η φιλική ερμηνεία του Συντάγματος προς το Διεθνές Δίκαιο βρίσκει πεδίο εφαρμογής κυρίως στο Διεθνές Δίκαιο Προστασίας Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ιδιαίτερα στην ΕΣΔΑ, όπου διατάξεις του Συντάγματος που προστατεύουν θεμελιώδη δικαιώματα, ερμηνεύονται φιλικά προς την ΕΣΔΑ για να αποφευχθεί η διεθνής ευθύνη της χώρας, ιδίως στην περίπτωση καταδικαστικής για τη χώρα μας απόφασης από το ΕΔΔΑ.

Εν προκειμένω όμως δεν πρόκειται περί αυτού αλλά περί νομοθέτησης, υπό την έννοια της νομοθετικής κύρωσης διεθνούς συμφωνίας, κατά αντίθεση προς ρητή διάταξη του Συντάγματος, που στην μεν πρώτη περίπτωση περιέχει έναν σαφή επιτακτικό κανόνα (παρ. 5 άρθρου 16 Συν) στη δε δεύτερη έναν σαφή απαγορευτικό κανόνα (παρ. 8 του άρθρου 16 Συν). Τα περιθώρια εφαρμογής της θεωρίας της φιλικής προς το Διεθνές Δίκαιο ερμηνείας του Συντάγματος είναι προφανώς ανύπαρκτα.

Εάν επιθυμεί η Κυβέρνηση να ξεπεράσει τον σκόπελο του Συντάγματος μπορεί να το επιδιώξει μέσω των διατάξεων των άρθρων 52 και 56 ΣΛΕΕ, που κατοχυρώνουν τις θεμελιώδεις ελευθερίες της ελεύθερης εγκατάστασης και παροχής υπηρεσιών και 15 και 16 ΧΘΔΕΕ που κατοχυρώνουν τα θεμελιώδη δικαιώματα της επαγγελματικής και επιχειρηματικής ελευθερίας. Κατά τη γνώμη μου, σε μία τέτοια κατασκευή δεν μπορεί να σταθεί εμπόδιο το γεγονός ότι η εκπαίδευση αποτελεί αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών και όχι της Ένωσης, διότι στην περίπτωση αυτή μιλάμε για άσκηση θεμελιωδών ελευθεριών και δικαιωμάτων που ισχύουν για κάθε τομέα ανθρώπινης δραστηριότητας, αρκεί η τελευταία να εμπίπτει στο πεδίο προστασίας τους. Εάν πάλι θεωρεί αυτό το διάβημα παρακινδυνευμένο λόγω αβέβαιης δικαστικής έκβασης στο ΣτΕ ή ακόμα και στο ΔΕΕ, αυτό που επιχειρεί είναι με βάση την απολύτως κρατούσα άποψη όχι απλά παρακινδυνευμένο αλλά βέβαιο ότι θα καταπέσει. Εκτός κι αν μετά την απαγόρευση συμμετοχής κομμάτων στις εκλογές και τη νομοθετική καθιέρωση της «μάχιμης δημοκρατίας» κατ’ αντίθεση προς την ιστορική ερμηνεία του, που «ευλογήθηκε» δικαστικά και από τον ΑΠ, η «δυναμική» ερμηνεία του Συντάγματος οδηγήσει κι εδώ στην εγκατάλειψη της μέχρι τώρα πάγιας ερμηνείας του για να επιτευχθεί η παράκαμψη του αναχρονιστικού μεν, πλην όμως σαφούς γράμματός του.

Χαράλαμπος Τσιλιώτης
Αναπληρωτής Καθηγητής Τμήματος Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων Πανεπιστημίου Πελοποννήσου, Διευθυντής Ινστιτούτου Διαφάνειας και Θεμελιωδών Δικαιωμάτων Ευρωπαϊκού Οργανισμού Δημοσίου Δικαίου, Μέλος Επιτροπής Συνταγματικών Δικαιωμάτων ΔΣΑ

Υποσημειώσεις:

[1] Πρβλ. περαιτέρω μεταξύ άλλων, από την ελληνική βιβλιογραφία με περαιτέρω παραπομπές στην αλλοδαπή βιβλιογραφία και νομολογία Α. Καλογερόπουλος, Η αρχή της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου έναντι του δικαίου των κρατών-μελών, σε: ΤοΣ 1980, σελ. 1 επ., Γ. Δρόσος, Ελληνική Συνταγματική Τάξη και Ευρωπαϊκές Κοινότητες στις Διεθνείς Σχέσεις, Αθήνα-Κομοτηνή 1987, σελ. 15 επ., Κ. Κακούρης, Η σχέση της κοινοτικής νομικής τάξης με τις νομικές τάξεις των κρατών μελών, ΕΕΕυρΔ 1986, σελ. 540 επ., ο ίδιος, Ζητήματα σχετικά με τη σχέση της κοινοτικής νομικής τάξης με τις νομικές τάξεις των κρατών-μελών, ΕλλΔνη 1988, σελ. 1052, Π. Δαγτόγλου, Ευρωπαϊκό Κοινοτικό Δίκαιο, Β΄ Έκδοση, Αθήνα-Κομοτηνή 1985, αρ. περ. 515 επ., Ν. Σκανδάμης, Ευρωπαϊκό Κοινοτικό Δίκαιο και Στοιχεία Ελληνικού Δικαίου Προσαρμογής, Αθήνα-Κομοτηνή 1994, αρ. περ. 229 επ., Τ. Ηλιοπούλου-Στράγγα, Ελληνικό Συνταγματικό Δίκαιο και Ευρωπαϊκή Ενοποίηση, Αθήνα-Κομοτηνή 1996, σελ. 29 επ., Α. Πλιάκος, Το Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2^η Έκδοση, Αθήνα 2018, σελ. 224 επ. Πρβλ. επίσης τις μονογραφίες των T. Antoniou, Europäische Intagration und griechische Verfassung, Frankfurt am Main-Bern-New York 1985 (passim), Λ. Παπαδοπούλου, Εθνικό Σύνταγμα και Κοινοτικό Δίκαιο: Το ζήτημα της «υπεροχής», Αθήνα 2009 (passim).

[2] ΔΕΚ, απόφαση της 17 Δεκεμβρίου 1970, αρ. απόφασης 11/70, Συλλ 1970, παρ. 3 (Internationale Handelsgesellschaft ./. Einfuhr – und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel). Πρβλ. επίσης και ΔΕΚ, Απόφαση της  10 Οκτωβρίου 1973, Υπόθεση 34/73, Συλλγ. 1973, παρ. 8 (Fratelli Variola Spa ./. Amministrazione italiana delle Finanze), ΔΕΚ, Απόφαση της 9 Μαρτίου 1978, Υπόθεση 106/77, Συλλγ. 1978, παρ. 17 επ. (Amministrazione delle Finanze dello Stato./.Simmenthal SpA), ΔΕΚ Συλλ 1979, σελ. 3727, αρ. περ. 14 (Hauer), ΔΕΚ Συλλ 1980, αρ. περ. 19 (Επιτροπή ./. Βελγίου Ι – προδικαστική), ΔΕΚ, απόφαση της 6 Ιουλίου 1995, αρ. υπόθεσης C-295/94, Συλλγ. 1995-Ι, παρ. 5 (Επιτροπή ./. Ελλάδας), ΔΕΚ, απόφαση της 2 Ιουλίου 1996, αρ. υπόθεσης C-473/93, Συλλγ. 1996-Ι,  παρ. 38 (Επιτροπή ./. Λουξεμβούργου), Πρβλ. επίσης και ΔΕΚ, απόφαση της 2 Ιουλίου 1996, αρ. υπόθεσης C-290/94, Συλλγ. 1996-Ι, παρ. 30 (Επιτροπή κατά Ελλάδας), καθώς και τις προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα P. Léger, ibidem, παρ. 131-132, στην ίδια υπόθεση, ΔΕΚ, απόφαση της 9 Ιουλίου 1998, αρ. υπόθεσης C-323/97, Συλλγ. 1998-Ι, παρ. 9 (Επιτροπή ./. Βελγίου), ΔΕΕ, απόφαση της 26 Φεβρουαρίου 2013, αρ. υπόθ., C‑399/11, EU:C:2013:107, σκέψη 59 (Melloni ./. Ministerio Fiscal).

[3] Βλ. ΣτΕ Ολ 3470/2011. Μάλιστα στην απόφαση αυτή το ΣτΕ βρήκε συνταγματικό έρεισμα για μία τέτοια σύμφωνη με το δευτερογενές Ενωσιακό Δίκαιο ερμηνεία του άρθρου 14 παρ. 9 Συν στην ερμηνευτική δήλωση κάτω από το άρθρο 28 Σ, η οποία εισήχθη στο συνταγματικό κείμενο με την συνταγματική αναθεώρηση του 2001.

[4] Βλ. ΑΠ 1603/1991 ΕλλΔνη 1993, σελ. 332, ΑΠ 1650/1992 ΤοΣ 1993, σελ. 46 επ., ΣτΕ Ολ 1930/1998 ΤοΣ 1998, σελ. 930, ΣτΕ Ολ 2281/2001 ΔιοικΔικ 2002, σελ. 1235, ΣτΕ 4751/1998 ΕΔΔΔ 1999, σελ. 154 επ., ΣτΕ 2067/2011 ΝοΒ 2011, σελ. 1952, Ειδικό Δικαστήριο άρθρου 86 Σ 69/1992 ΕΕΕυρΔ 1992, σελ. 149 επ, Φ. Βεγλερής, Η Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και το Σύνταγμα, Αθήνα 1977, σελ. 96 επ., Φ. Αρναούτογλου, Νόμος αντίθετος προς διεθνής σύμβαση είναι αντισυνταγματικός; ΤοΣ 1982, σελ. 553, Π. Δαγτόγλου, όπ. παρ. (υποσημ. 1), αρ. περ. 177, Κ. Ιωάννου, Το πρόβλημα των σχέσεων Διεθνούς και εσωτερικού Δικαίου, σε: Κ. Ιωάννου/Κ. Οικονομίδης/Χ. Ροζάκης/Α. Φατούρος, Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο (Σχέσεις Διεθνούς και εσωτερικού Δικαίου), Αθήνα-Κομοτηνή 1990, σελ. 134, υποσημ. 43 (εκεί), Δ. Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμος Α΄, Τέταρτη Έκδοση, Αθήνα-Κομοτηνή 1994, σελ. 372, Α. Ράικος, Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμος Ι, Τεύχος Α΄, Τρίτη Έκδοση, Αθήνα-Κομοτηνή 2009, σελ. 191 επ., Κ. Μαυριάς, Συνταγματικό Δίκαιο, 5^η Έκδοση, Αθήνα 2014, σελ. 251, Φ. Σπυρόπουλος, Συνταγματικό Δίκαιο, Β΄ Έκδοση, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2020, § 5, αρ. περ. 97, Ε. Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, Τρίτη Έκδοσης, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2021, σελ. 166, Ε. Ρούκουνας, Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο, Τέταρτη Έκδοση, Αθήνα 2021 σελ. 43, Κ. Χρυσόγονος, Συνταγματικό Δίκαιο, Τρίτη Έκδοση, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2022, σελ. 219.

Το θέμα αναπτύσσεται διεξοδικά σε Χ. Τσιλιώτης, άρθρο 28, σε: Σ. Βλαχόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Γ. Τασόπουλος, Ερμηνεία του Συντάγματος, υπό δημοσίευση.

[5] Πρβλ. Julia Iliopoulos-Strangas, Offene Staatlichkeit: Griechenland, § 16, in: Armin von Bogdandy/Pedro Cruz Villalón/Peter Michael Huber (Hg.): Handbuch Ius Publicum Europaeum, Band II, Heidelberg 2008, αρ. περ. 23, Χ. Τσιλιώτης, Το υπερεθνικό κράτος, σε: Θ. Αντωνίου (Επιμ.), Γενικές Αρχές Δημοσίου Δικαίου, Αθήνα 2013, σελ. 112 επ., Κ. Χρυσόγονος, όπ. παρ. (υποσημ. 20, σελ. 209.

[6] Ο όρος «φιλική» είναι δογματικά περισσότερο δόκιμος από τον όρο «σύμφωνη» γιατί ο τελευταίος προϋποθέτει την υπεροχή του κανόνα δικαίου έναντι εκείνου ο οποίος ερμηνεύεται σύμφωνα με αυτόν κάτι που τυπικά από πλευράς εσωτερικής έννομης τάξης και του άρθρου 28 παρ. 1 Σ δεν ισχύει για τους κανόνες του Διεθνούς Δικαίου έναντι του Συντάγματος. Για την φιλική προς το Διεθνές Δίκαιο και ιδίως την ΕΣΔΑ ερμηνεία του Συντάγματος (völkerrechtsfreundliche Auslegung des Grundgesetzes) στην Γερμανία πρβλ. BVerfGE τόμ. 74, σελ. 358 επ., 370, BVerfGE τόμ. 111, σελ. 307 επ., 323 επ. (EGMR-Entscheidungen), BVerfGE τόμ. 128, σελ. 326 επ., 366, BVerfGE τόμ. 131, σελ. 268 επ. (Sicherungsverwahrung) και από την γερμανική θεωρία μεταξύ πολλών A. Bleckmann, Die Völkerrechtsfreundlichkeit der deutschen Rechtsordnung, in: DÖV 1979, σελ. 309 επ., R. Pfeffer, Das Verhältnis von Vöklerrecht und Landesrecht, Tübingen 2009, σελ. 185 επ.