Ι. Γενικές παρατηρήσεις
1. Το εν γένει περιεχόμενο των Εκθέσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη Δικαιοσύνη
Η Έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής παρέχει στον δημόσιο διάλογο χρήσιμα δεδομένα και κατανοητούς δείκτες μέτρησης της αποτελεσματικότητας, της ποιότητας και της ανεξαρτησίας των εθνικών δικαστικών συστημάτων των κρατών-μελών της ΕΕ. Στην Έκθεση παρουσιάζονται ευρήματα που αφορούν τόσο σε αντικειμενικούς δείκτες αξιολόγησης των εθνικών δικαστικών συστημάτων (λ.χ. χρόνος που απαιτείται για την επίλυση δικαστικών υποθέσεων) όσο και στις αντιλήψεις των πολιτών και των επιχειρήσεων για την ποιότητα του δικαστικού συστήματος (λ.χ. πόσο ανεξάρτητη από πολιτικές πιέσεις θεωρούν τη Δικαιοσύνη). Ο συνδυασμός αντικειμενικών και υποκειμενικών δεικτών προσφέρει μία αρκετά σφαιρική εικόνα, η οποία αντικατοπτρίζει τόσο την ποιότητα των θεσμών καθ’ εαυτήν όσο και την πρόσληψη της ποιότητας των θεσμών από τα δρώντα υποκείμενα.
Και οι δύο διαστάσεις είναι εξίσου σημαντικές για διαφορετικούς λόγους. Από τη μία πλευρά, η κακή κατάσταση του συστήματος απονομής της Δικαιοσύνης αποτελεί ανασταλτικό παράγοντα για την ανάπτυξη και τις επενδύσεις[1]. Από την άλλη πλευρά, η εμπιστοσύνη των πολιτών και των επιχειρήσεων σε έναν από τους βασικότερους θεσμούς του κράτους είναι κρίσιμη για τη διασφάλιση της σταθερότητας και της αποτελεσματικότητας κατά την εφαρμογή των κανόνων δικαίου[2]. Η αντίληψη των πολιτών και των επιχειρήσεων είναι κομβική, καθώς, εν τέλει, αυτοί είναι που συναλλάσσονται, επιχειρούν, επενδύουν ή αλληλεπιδρούν και πρέπει να νιώθουν ότι το θεσμικό πλαίσιο στο οποίο κινούνται είναι ασφαλές, σταθερό και αποτελεσματικό[3]. Η ενίσχυση δε της εμπιστοσύνης τους στη Δικαιοσύνη είναι αναγκαία για την προώθηση της οικονομίας και την επίτευξη βιώσιμης ανάπτυξης[4].
2. Οι βασικές παθογένειες του ελληνικού συστήματος απονομής της Δικαιοσύνης
Δίχως αμφιβολία, η Δικαιοσύνη θα πρέπει να απονέμεται με τις εγγυήσεις του κράτους δικαίου. Οι κυριότερες αυτών είναι η αμεροληψία, η ανεξαρτησία, η αιτιολογημένη και πειστική στην ουσία της δικαστική κρίση, αλλά και η ταχύτητα στην έκδοση των αποφάσεων. Δυστυχώς, η απονομή της Δικαιοσύνης πάσχει πολλαπλώς στη χώρα μας. Όλες δε οι δυσλειτουργίες μειώνουν την εμπιστοσύνη των πολιτών στο σύστημα απονομής της Δικαιοσύνης, τα δικαστήρια και τους δικαστές. Και ενώ έχουμε εξαιρετικούς δικαστές, που τιμούν το ύψιστο λειτούργημα που υπηρετούν, αδικούνται από τη δομή και τη διάρθρωση του συστήματος απονομής της Δικαιοσύνης, αλλά και από σειρά άλλων χρόνιων παθογενειών.
α. Καθυστερήσεις στην απονομή της Δικαιοσύνης
Πρώτα και κύρια, είναι γνωστό ότι η καθυστερημένη απονομή της Δικαιοσύνης δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις ενός σύγχρονου κράτους δικαίου, μπορεί δε να ισοδυναμεί κατ’ ουσίαν με αρνησιδικία. Σύμφωνα με σειρά διεθνών εκθέσεων των τελευταίων ετών (βλ., μεταξύ άλλων, Παγκόσμια Τράπεζα[5] και Ευρωπαϊκή Επιτροπή[6]), η χώρα μας εξακολουθεί, δυστυχώς, να καταγράφει ιδιαίτερα κακές επιδόσεις στον τομέα αυτό, ιδίως σε σύγκριση με τον ευρωπαϊκό μέσο όρο. Όπως έχει ήδη επισημανθεί ορθά στην Έκθεση Πισσαρίδη (2020)[7], οι καθυστερήσεις στην έκδοση των αποφάσεων δεν οφείλονται σε υποστελέχωση των δικαστηρίων. Τουναντίον, ο αριθμός των δικαστών μας παραμένει αναλογικά υψηλότερος από τον μέσο όρο της ΕΕ. Σύμφωνα δε με την Έκθεση Πισσαρίδη, το πρόβλημα έγκειται περισσότερο στην αναποτελεσματική κατανομή των δικαστών στους διάφορους βαθμούς: το ποσοστό των δικαστών που υπηρετεί στον πρώτο βαθμό είναι χαμηλότερο στην Ελλάδα σε σχέση με τον μέσο όρο της ΕΕ. Δεδομένου δε ότι «οι περισσότερες δίκες λαμβάνουν χώρα στον πρώτο βαθμό, ένα χαμηλότερο ποσοστό δικαστών στον βαθμό αυτό συνεπάγεται μεγαλύτερες καθυστερήσεις για το σύνολο του συστήματος» (Έκθεση Πισσαρίδη, σ. 57). Μάλιστα, τα πορίσματα της Έκθεσης Πισσαρίδη –την οποία είχε ζητήσει η ίδια η κυβέρνηση ως έναν οδικό χάρτη μεταρρυθμίσεων– βασίζονται σε δείκτες αξιολόγησης της Δικαιοσύνης όμοιους με εκείνους που παρουσιάζονται παρακάτω. Συνεπώς, η Έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και τα συμπεράσματα της αποκτούν ακόμη μεγαλύτερο ενδιαφέρον.
Όπως έχει παρατηρηθεί, ανορθολογική κατανομή δικαστών εντοπίζεται ακόμη και στο επίπεδο του ίδιου βαθμού δικαιοδοσίας, εντός μάλιστα των ίδιων των μεγάλων Πρωτοδικείων, όπως είναι κυρίως το Πρωτοδικείο Αθηνών (που είναι και το μεγαλύτερο –από πλευράς δικαστικής ύλης– Πρωτοδικείο στον ευρωπαϊκό χώρο)[8]. Ένας επιπλέον καθοριστικός παράγοντας για τις καθυστερήσεις είναι η ελλιπής υποστήριξη των δικαστών από δικαστικούς υπαλλήλους: ενώ κατά μέσο όρο στις χώρες του Συμβουλίου της Ευρώπης αντιστοιχούν 3,1 υπάλληλοι ανά δικαστή, η αντίστοιχη αναλογία λ.χ. στο Συμβούλιο της Επικρατείας είναι περίπου 0,5, δηλαδή μισός υπάλληλος ανά δικαστή. Η έλλειψη δε ικανού αριθμού δικαστικών υπαλλήλων αναγκάζει συχνά τους δικαστές να ασχολούνται και με ζητήματα γραμματειακής φύσεως.
Ενόψει των ανωτέρω, διαπιστώνει κανείς ότι μία ορθολογικότερη κατανομή του δικαστικού έργου θα συνέβαλλε σημαντικά στην ταχύτερη εκδίκαση των υποθέσεων. Επίσης, τον ίδιο σκοπό μπορούν να υπηρετήσουν η επιτάχυνση των έργων ψηφιοποίησης, η –κατά τα ανωτέρω– αύξηση του αριθμού των δικαστικών υπαλλήλων, η περαιτέρω ενίσχυση εξωδικαστικών μηχανισμών επίλυσης διαφορών (όπως η διαμεσολάβηση), καθώς και η επιβολή των πραγματικών δικαστικών δαπανών σε βάρος του διαδίκου που με μία αβάσιμη αγωγή του απασχόλησε το δικαστικό σύστημα και προκάλεσε, έτσι, σπατάλη δημοσίων πόρων[9].
Αναφορικά δε ιδίως με τις υποθέσεις που παρουσιάζουν έντονο δημόσιο ή κοινωνικό ενδιαφέρον, εύστοχα προτείνεται στη θεωρία[10], να δικάζονται οι υποθέσεις αυτές με ταχείς ρυθμούς, ασφαλώς χωρίς εκπτώσεις σε επίπεδο δικαιοκρατικών εγγυήσεων, εφόσον κριθεί αυτό αναγκαίο από τον προϊστάμενο του δικαστηρίου (κατά τρόπο αντικειμενικό και αμερόληπτο). Ειδικότερα, θα μπορούσε να ορίζεται σύντομη δικάσιμος για αγωγές αποζημίωσης λ.χ. από πολύνεκρα δυστυχήματα, πλημμύρες, πυρκαγιές, κ.λπ. Το ίδιο θα μπορούσε να ισχύσει και σε επίπεδο ποινικής ανάκρισης με την κατά προτεραιότητα επίσπευση των απαραίτητων ανακριτικών πράξεων και την ανάθεσή τους σε περισσότερους ανακριτές.
Εν κατακλείδι, εξαιτίας των καθυστερήσεων στην απονομή της Δικαιοσύνης η Ελλάδα κατατάσσεται ιδιαίτερα χαμηλά σε σχετικές διεθνείς εκθέσεις, λ.χ. στην 146η θέση παγκοσμίως ως προς την εφαρμογή των συμβάσεων, σύμφωνα με την ετήσια έρευνα «Doing Business» της Παγκόσμιας Τράπεζας για το 2020[11]. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι οι κατατάξεις αυτές και ιδίως η παράμετρος της τήρησης-εφαρμογής των συμβάσεων (Enforcing contracts) –που εξαρτάται από το κόστος προσφυγής στη Δικαιοσύνη, αλλά και τον μέσο χρόνο δικαστικής εκκαθάρισης μιας υπόθεσης– θα πρέπει να προσεχθούν ιδιαίτερα. Ενδεικτικά, το 2020 η εφαρμογή μιας σύμβασης στην Ελλάδα χρειαζόταν τριπλάσιο χρόνο σε σχέση με τον μέσο όρο των ημερών που απαιτούνται στις ανεπτυγμένες οικονομίες του ΟΟΣΑ (Γράφημα 1).
Γράφημα 1. Ημέρες που απαιτούνται για να εφαρμοσθεί μία σύμβαση, Doing Business (Enforcing contracts, days)
β. Η γενικευμένη αίσθηση έλλειψης ανεξαρτησίας
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει καταγράψει ήδη κατά το παρελθόν, στην ετήσια Έκθεσή της για τη Δικαιοσύνη, τη γενικευμένη αίσθηση που επικρατεί στην Ελλάδα περί ύπαρξης παρεμβάσεων ή πιέσεων στον χώρο της Δικαιοσύνης από πλευράς της εκάστοτε κυβέρνησης και των πολιτικών ή, σε ένα δεύτερο επίπεδο, από οικονομικά ή άλλα συμφέροντα. Το φαινόμενο αυτό, όπως είναι επόμενο, οδηγεί τους πολίτες στο να αμφιβάλλουν για την ανεξαρτησία της Δικαιοσύνης. Στην αίσθηση αυτή έρχεται και προτίθεται η γενικότερη δυσπιστία προς τους θεσμούς, μεταξύ άλλων προς τη Βουλή και τα πολιτικά κόμματα.
Ειδικότερα, στη χώρα μας υφίσταται εδώ και χρόνια μία διάχυτη αίσθηση ατιμωρησίας ή βραδυπορίας σε σχέση με σοβαρές υποθέσεις δημοσίου ενδιαφέροντος, οι οποίες δίνουν και τον τόνο στη δημόσια σφαίρα. Ιδίως κατά τα τελευταία έτη, διάφορες εξελίξεις σε τέτοιες υποθέσεις προβληματίζουν και δυσαρεστούν εντόνως –και ευλόγως– την κοινή γνώμη: ποινικές απαλλαγές λόγω παραγραφής αδικημάτων σε δίκες με πολυετή διάρκεια, αιφνίδιες αφαιρέσεις δικογραφιών από εισαγγελείς με άνωθεν δικαστική εντολή, δημόσιες παρεμβάσεις υπουργών επί εκκρεμών υποθέσεων, κ.ά. Συχνά δε, δημιουργείται η εντύπωση ότι μέσω διαφόρων πολιτικών παρεμβάσεων επιχειρείται η υπονόμευση της ανεξαρτησίας της Δικαιοσύνης και της αρχής της διακρίσεως των εξουσιών.
ΙΙ. Η φετινή Έκθεση της της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη Δικαιοσύνη
Ας δούμε, όμως, πώς αποτυπώνεται η κατάσταση του ελληνικού συστήματος απονομής της Δικαιοσύνης στην τελευταία Έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Ιούνιος 2024), και δη σε συγκριτική εξέταση με τις άλλες χώρες της ΕΕ και τον εκάστοτε ευρωπαϊκό μέσο όρο[12]. Σημειωτέον ότι η αποτύπωση ανακλά την κατάσταση που επικρατούσε στις χώρες της ΕΕ κατά το έτος 2022. Οι αναφορές μας θα επικεντρωθούν στη συνέχεια στα σημαντικότερα ευρήματα ή δείκτες της εν λόγω Έκθεσης.
Ανάλυση δεδομένων
Αντικειμενικοί δείκτες αξιολόγησης του δικαστικού συστήματος στην Ελλάδα: ελλείψεις κινήτρων και ψηφιακών υποδομών οδηγούν στις μεγαλύτερες καθυστερήσεις μεταξύ των χωρών της ΕΕ
Στην Ελλάδα, ο εκτιμώμενος χρόνος που απαιτείται για την επίλυση αμφισβητούμενων αστικών και εμπορικών υποθέσεων σε πρώτο βαθμό είναι 746 ημέρες (κάτι περισσότερο από 2 χρόνια), ενώ ο μέσος όρος στην ΕΕ είναι 282 ημέρες (Γράφημα 2). Το πρόβλημα γίνεται ακόμη μεγαλύτερο, αν αναλογιστεί κανείς ότι η παθογένεια αυτή είχε εντοπιστεί από τις απαρχές της οικονομικής κρίσης, ωστόσο δεν αντιμετωπίστηκε αλλ’ αντιθέτως επιδεινώθηκε. Για την ακρίβεια, ενώ το 2012 ο εκτιμώμενος χρόνος ήταν 469 ημέρες, μέσα σε 10 χρόνια αντί να μειωθεί, αυξήθηκε.
Γράφημα 2. Εκτιμώμενος χρόνος που απαιτείται για την επίλυση αμφισβητούμενων αστικών και εμπορικών υποθέσεων σε πρώτο βαθμό, 2022.
Στον αντίποδα, άλλες χώρες που βίωσαν οικονομική κρίση και υποβλήθηκαν σε μεταρρυθμίσεις στο πλαίσιο μνημονιακών προγραμμάτων κατάφεραν να μειώσουν τον χρόνο επίλυσης. Η Πορτογαλία από 369 ημέρες το 2012 μείωσε σε 238 το 2022 (μείωση 36%) και η Ιταλία από 590 ημέρες το 2012 μείωσε σε 540 το 2022 (μείωση 8%).
Ο αριθμός των δικαστών έχει αυξηθεί σημαντικά στην Ελλάδα σε σύγκριση με το 2012 (+60%), ενώ το 2022 η Ελλάδα έχει την 3η μεγαλύτερη αναλογία δικαστών σε σχέση με πληθυσμό στην ΕΕ (Γραφήματα 3 και 4). Όπως σημειώσαμε και εισαγωγικά, το πρόβλημα στην ταχύτητα απονομής της Δικαιοσύνης δεν είναι ο (υψηλός) αριθμός των δικαστών που έχουμε, αλλά, μεταξύ άλλων, η ανορθολογική κατανομή τους μεταξύ των διαφόρων βαθμών δικαιοδοσίας αλλά και εντός των ίδιων των μεγάλων δικαστηρίων της χώρας (όπως λ.χ. το Πρωτοδικείο Αθηνών).
Γράφημα 3. Αριθμός δικαστών (ανά 100.000 κατοίκους), 2012, 2022
Γράφημα 4. Ποσοστιαία μεταβολή αριθμού δικαστών 2012, 2022
Ο αριθμός των δικηγόρων έχει αυξηθεί στην Ελλάδα σε σύγκριση με το 2012 (+16%), ενώ το 2022 η Ελλάδα έχει την 3η μεγαλύτερη αναλογία δικηγόρων σε σχέση με τον πληθυσμό στην ΕΕ. Η αναλογία αυτή θα πρέπει να μας προβληματίσει ως προς τον ετησίως παραγόμενο αριθμό δικηγόρων από τις διάφορες δημόσιες και ιδιωτικές πανεπιστημιακές σχολές, εντός και εκτός της χώρας (Γραφήματα 5 και 6).
Γράφημα 5. Αριθμός δικηγόρων (ανά 100.000 κατοίκους), 2012, 2022
Γράφημα 6. Ποσοστιαία μεταβολή αριθμού δικηγόρων 2012, 2022
Η πλειονότητα των Ελλήνων πολιτών αντιλαμβάνεται την ανεξαρτησία των δικαστηρίων και των δικαστών ως κακή (δηλαδή χαμηλή), σε αντίθεση με τον μέσο όρο των πολιτών της ΕΕ, που την θεωρεί καλή (Γράφημα 7). Το σταθερό αυτό πλέον χαρακτηριστικό υπονομεύει σοβαρά την εμπιστοσύνη των πολιτών σε έναν βασικό πυλώνα ενός σύγχρονου κράτους δικαίου. Βεβαίως, θα πρέπει να σημειωθεί εδώ, γενικότερα, ότι όσες μετρήσεις βασίζονται στην πρόσληψη ενός φαινομένου από τους πολίτες –και όχι σε συγκεκριμένα ευρήματα ή περιστατικά που αποδεικνύουν εμπράκτως το αληθές της πρόσληψης– δεν θα πρέπει να εκλαμβάνονται ως ακλόνητα τεκμήρια ή αποδείξεις. Ωστόσο, δεν μπορεί παρά να ανακλούν, περισσότερο ή λιγότερο, μία πραγματικά υφιστάμενη κατάσταση, αναδεικνύουν δηλαδή, σε κάθε περίπτωση, ένα υπαρκτό θεσμικό πρόβλημα. Και αποκτούν ιδιαίτερη σημασία, όταν οι μετρήσεις για μία χώρα εμφανίζουν συστηματικά σοβαρές αποκλίσεις από τον μέσο όρο – όπως συμβαίνει στην ελληνική περίπτωση[13].
Γράφημα 7. Πώς αντιλαμβάνεται το ευρύ κοινό την ανεξαρτησία των δικαστηρίων και των δικαστών
Προκειμένου να ενισχυθεί η εμπιστοσύνη των πολιτών στη Δικαιοσύνη και ιδίως η αίσθηση ανεξαρτησίας της τελευταίας από πολιτικές κυρίως πιέσεις ή παρεμβάσεις, υπάρχουν κάποιες πρωτοβουλίες που θα μπορούσαν να αναληφθούν. Μεταξύ άλλων, θα μπορούσε να επανεξετασθεί ιδίως ο τρόπος επιλογής των ανώτατων δικαστών (βλ. άρ. 90 § 5 Συντ.) – παράμετρος που επίσης επισημαίνεται σε πρόσφατες Εκθέσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για το Κράτος Δικαίου στην Ελλάδα. Μερικά από τα ανησυχητικά φαινόμενα που βιώσαμε τα τελευταία δέκα περίπου έτη ανάγονται και στην επιλογή συγκεκριμένων προσώπων για τις ηγετικές θέσεις της Δικαιοσύνης και, εν γένει, στις σχέσεις εξάρτησης που αναπτύσσονται με την εκάστοτε πολιτική εξουσία. Εγκρατείς νομικοί έχουν καταθέσει στον δημόσιο διάλογο διάφορες ενδιαφέρουσες προτάσεις για τη βελτίωση του τρόπου επιλογής των ανώτατων δικαστών. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι, εν τέλει, οι επιλογές θα έχουν πολιτική χροιά (όπως συμβαίνει, εξάλλου, σε πολλές χώρες στον κόσμο), ωστόσο θα πρέπει να τεθούν οι αποτελεσματικότερες δυνατές δικλίδες ασφαλείας, ώστε να περιοριστούν φαινόμενα σύγχυσης των ρόλων μεταξύ εκτελεστικής και δικαστικής εξουσίας, καθώς η πρώτη, εκ φύσεως, αναπτύσσει συχνά χωροκατακτητική διάθεση σε σχέση με πεδία αρμοδιότητας που συνταγματικώς επιφυλάσσονται στη νομοθετική και τη δικαστική εξουσία.
Λίαν προσφάτως, πάντως, με το άρθ. 27 του ν. 5123/2024 («Εκσυγχρονισμός θεσμικού πλαισίου για το ενέχυρο και σύσταση Ενιαίου Ηλεκτρονικού Μητρώου Ενεχύρων επί κινητών, απαιτήσεων και άλλων δικαιωμάτων και άλλες διατάξεις» – ΦΕΚ Α’ 109/19.7.2024), που τροποποίησε το άρθ. 59 § 3 του ν. 4938/2022, εισήχθη ρύθμιση που προβλέπει τη διατύπωση γνώμης για την επιλογή των Προέδρων και των Αντιπροέδρων του Συμβουλίου της Επικρατείας, του Αρείου Πάγου και του Ελεγκτικού Συνεδρίου, καθώς και του Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου από τις Ολομέλειες των Ανωτάτων Δικαστηρίων, κατόπιν σχετικής μυστικής ψηφοφορίας μεταξύ των μελών τους[14]. Πρακτικά, δηλαδή, όλα τα μέλη ενός Ανωτάτου Δικαστηρίου θα συνέρχονται και θα ψηφίζουν τα πρόσωπα που θα προταθούν από την Ολομέλεια για την κατάληψη των ηγετικών θέσεων του Δικαστηρίου. Πρόκειται για ένα κατ’ αρχήν θετικό βήμα προς την κατεύθυνση ενίσχυσης της ανεξαρτησίας της Δικαιοσύνης από τον εναγκαλισμό της εκτελεστικής εξουσίας. Και πάλι, βεβαίως, η τελική απόφαση για τις σχετικές επιλογές θα λαμβάνεται από το Υπουργικό Συμβούλιο (ΥΣ). Και επειδή η γνώμη των Ολομελειών δεν μπορεί, κατά το ισχύον Σύνταγμα (άρθ. 90 § 5), παρά να είναι απλή (μη δεσμευτική), το ΥΣ θα μπορεί εν τέλει να επιλέξει και άλλα πρόσωπα, πέρα από τα προταθέντα. Το ίδιο, εξάλλου, ίσχυε μέχρι πρότινος και για την αντίστοιχη γνώμη της Διάσκεψης των Προέδρων (που διατυπώνεται επί καταλόγου προεπιλεγέντων από τον Υπουργό Δικαιοσύνης προσώπων)[15].
Σε κάθε περίπτωση, η πλειονότητα των Ελλήνων πολιτών αναφέρει ως βασική αιτία της χαμηλής ανεξαρτησίας των δικαστηρίων και των δικαστών τις πιέσεις από την κυβέρνηση και τους πολιτικούς, άποψη που συμμερίζεται και ο μέσος όρος των πολιτών στην ΕΕ, αλλά σε αρκετά μικρότερο βαθμό (Γράφημα 8).
Γράφημα 8. Κύριοι λόγοι που αναφέρει το ευρύ κοινό για την έλλειψη ανεξαρτησίας
Η άποψη των επιχειρήσεων: αναποτελεσματική η προστασία των επενδύσεων από τον νόμο και τα δικαστήρια, η οποία οφείλεται κυρίως σε ασταθή νομικά πλαίσια και συχνές αλλαγές των κανόνων του παιχνιδιού (ιδίως σε σχέση με ρυθμιστικά πλαίσια).
Η πλειονότητα των ελληνικών επιχειρήσεων αντιλαμβάνεται την ανεξαρτησία των δικαστηρίων και των δικαστών ως σχετικά καλή, σε παρόμοια επίπεδα με τον μέσο όρο των πολιτών στην ΕΕ (Γράφημα 9). Έτσι, η άποψη των επιχειρήσεων αφίσταται από εκείνη των πολιτών και επαναστοιχίζεται με τον ευρωπαϊκό μέσο όρο, γεγονός θετικό για τη λειτουργία του επιχειρείν στη χώρα.
Γράφημα 9. Πώς οι επιχειρήσεις αντιλαμβάνονται την ανεξαρτησία των δικαστηρίων και των δικαστών
Ωστόσο, η πλειονότητα των ελληνικών επιχειρήσεων που αναφέρει χαμηλή ανεξαρτησία δηλώνει ως βασική της αιτία τις πιέσεις από οικονομικά και ειδικά συμφέροντα. Αντίθετα, ο μέσος όρος των πολιτών στην ΕΕ θεωρεί ως κύρια αιτία τις πιέσεις από την κυβέρνηση και τους πολιτικούς (Γράφημα 10).
Γράφημα 10. Κύριοι λόγοι που αναφέρουν οι επιχειρήσεις για την έλλειψη ανεξαρτησίας των δικαστηρίων και των δικαστών.
Η πλειονότητα των ελληνικών επιχειρήσεων (7 στις 10) αντιλαμβάνεται την αποτελεσματικότητα της προστασίας των επενδύσεων από τον νόμο και τα δικαστήρια ως κακή, σε αντίθεση με τον μέσο όρο των πολιτών στην ΕΕ, που την θεωρεί καλή (Γράφημα 11).
Γράφημα 11. Πώς αντιλαμβάνονται οι επιχειρήσεις την αποτελεσματικότητα της προστασίας των επενδύσεων από τον νόμο και τα δικαστήρια
Η πλειονότητα των ελληνικών επιχειρήσεων αναφέρει ως βασική αιτία της αναποτελεσματικότητας της προστασίας των επενδύσεων από τον νόμο και τα δικαστήρια τις συχνές αλλαγές στη νομοθεσία και την ποιότητα της διαδικασίας νομοθέτησης, η οποία δυστυχώς εξακολουθεί να παραμένει ένα σοβαρό πρόβλημα της χώρας – βλ. πρακτική των άσχετων και εκπρόθεσμων τροπολογιών, σύντομη δημόσια διαβούλευση, συχνές νομοθετικές αλλαγές χωρίς αξιολόγηση του τροποποιούμενου ή καταργούμενου νομοθετικού πλαισίου, κ.λπ. Μάλιστα, σύμφωνα με τα στοιχεία του Δείκτη Ποιότητας Νομοθέτησης, τον οποίο δημοσιεύει ετησίως το Κέντρο Φιλελεύθερων Μελετών, ένας νέος νόμος τροποποιεί κατά μέσο όρο 3,5 νόμους που ψηφίστηκαν τους προηγούμενους 12 μήνες[16].
Αντίθετα, ο μέσος όρος των πολιτών στην ΕΕ θεωρεί ως κύρια προβλήματα την απρόβλεπτη και μη διαφανή διοικητική συμπεριφορά, καθώς και τη δυσκολία στην προσβολή διοικητικών αποφάσεων ενώπιον των δικαστηρίων (Γράφημα 12).
Γράφημα 12. Κύριοι λόγοι που αναφέρουν οι επιχειρήσεις για την έλλειψη αποτελεσματικότητας στην προστασία των επενδύσεων
Αντί επιλόγου
Συμπερασματικά, είναι μεν αδιαμφισβήτητο ότι η χώρα διαθέτει εξαιρετικούς δικαστές σε όλες τις βαθμίδες της Δικαιοσύνης. Εν τούτοις, διεθνείς Εκθέσεις, όπως αυτές της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη Δικαιοσύνη, μαρτυρούν ότι στην ελληνική Δικαιοσύνη υπάρχουν κρίσιμες σοβούσες παθογένειες, που θα πρέπει να αντιμετωπισθούν. Χώρες όπως η Ολλανδία, παρά το μικρό δέμας τους, μπόρεσαν να εξελιχθούν σε παγκόσμιες δυνάμεις, κυρίως επειδή στήριξαν τους βασικούς θεσμούς που συγκροτούν ένα σύγχρονο κράτος δικαίου, όπως μία αποτελεσματική και ανεξάρτητη Δικαιοσύνη.
Γενικότερα δε, θα πρέπει να τονιστεί ότι η αποτελεσματική λειτουργία των θεσμών, του κράτους δικαίου και ιδίως του συστήματος απονομής της Δικαιοσύνης αποτελεί βασικό όρο για βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη, αλλά και για τη γενικότερη ευημερία μιας χώρας[17]. Δυστυχώς στην Ελλάδα συχνά λησμονούμε αυτή την κρίσιμη παράμετρο, όταν μιλάμε για την ανάγκη προσέλκυσης σοβαρών επενδυτών. Αναφέρουμε διάφορα κίνητρα (πολλά από αυτά σωστά, λ.χ. φορολογικά), παραλείπουμε όμως συχνά το πιο σημαντικό: την ανάγκη ύπαρξης σταθερών θεσμών και εύρυθμης λειτουργίας του κράτους δικαίου[18].
Όπως επισημαίνει και η πρόσφατη Έκθεση της Κομισιόν για τη Δικαιοσύνη[19], ένα αποτελεσματικό και πλήρως ανεξάρτητο σύστημα απονομής της Δικαιοσύνης είναι καθοριστικό για την καλλιέργεια αμοιβαίας εμπιστοσύνης στην κοινωνία, για τη βελτίωση του επενδυτικού κλίματος, καθώς και για βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη. Όπου το δικαστικό σύστημα εγγυάται αποτελεσματικά την προστασία των δικαιωμάτων, οι δανειστές είναι πιο πιθανόν να δανείσουν, οι επιχειρήσεις έχουν μεγαλύτερη αυτοπεποίθηση και αποφεύγουν καιροσκοπικές συμπεριφορές, όπως επίσης μειώνεται το κόστος τήρησης των συμφωνιών-προσφυγής στη δικαιοσύνη[20]. Είναι γνωστό, εξάλλου, ότι όσο περισσότερο αυξάνεται η καθυστέρηση στην έκδοση των αποφάσεων τόσο περισσότερο αυξάνεται το κόστος τήρησης μιας συμφωνίας, τόσο περισσότερο αποθαρρύνεται ένας επενδυτής.
Συναφώς, δεν είναι τυχαίο ότι ένας από τους σημαντικότερους δείκτες μέτρησης της οικονομικής ελευθερίας (η οποία συνδέεται με βελτίωση άλλων κοινωνικών-οικονομικών δεικτών) συμπεριλαμβάνει το κράτος δικαίου και τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα ως έναν από τους πέντε βασικούς της πυλώνες. Σε αυτόν τον δείκτη, όπως και στον δείκτη του Doing business, η λειτουργία της Δικαιοσύνης στην Ελλάδα φαίνεται να είναι αδύναμη. Ειδικότερα, η ανεξαρτησία των δικαστηρίων βαθμολογείται χαμηλά, ενώ από πλευράς εφαρμογής των συμβάσεων (μετρούμενης ως προς το οικονομικό της κόστος) βρισκόμαστε σε καλύτερη θέση. Συνολικά, στην κατηγορία «νομικό σύστημα και ιδιοκτησιακά δικαιώματα» η Ελλάδα υστερεί σημαντικά, καθώς τοποθετείται στις τελευταίες θέσεις στην ΕΕ, αρκετά χαμηλότερα από τον μέσο όρο των χωρών της ΕΕ (Γράφημα 13), ενώ το 2021 κατέλαβε την 48η θέση παγκοσμίως.
Γράφημα 13. Βαθμολογία του κράτους δικαίου στον Δείκτη Οικονομικής Ελευθερίας, Ελλάδα και ΕΕ-27
[1] Djankov, S., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., & Shleifer, A. (2003). “Courts.” The Quarterly Journal of Economics, 118(2), 453-517.
[2] La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A., & Vishny, R. W. (1998). “Law and Finance.” Journal of Political Economy, 106(6), 1113-1155.
[3] North, D. C. (1990). “Institutions, Institutional Change and Economic Performance.” Cambridge University Press.
[4] Rodrik, D., Subramanian, A., & Trebbi, F. (2004). “Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development.” Journal of Economic Growth, 9(2), 131-165.
[5] World Bank, 2020. “Doing Business 2020,” World Bank Publications – Books, The World Bank Group, number 32436, December.
[6] European Commission (2023). 2023 Rule of Law Report – Country Chapter Greece.
[7] Ελληνική Κυβέρνηση (2020). Σχέδιο Ανάπτυξης για την Ελληνική Οικονομία – Έκθεση Επιτροπής Πισσαρίδη. Βλ. σχετ. και Καραμπατζό, Η Έκθεση της Επιτροπής Πισσαρίδη για τη Δικαιοσύνη, εφημ. Βήμα της Κυριακής 23.8.2020 (ένθ. «Νέες Εποχές», σ. 2-3) (https://www.antoniskarampatzos.com/arthrografia-ston-typo/η-έκθεση-της-επιτροπής-πισσαρίδη-για-τ/).
[8] Βλ. ενδεικτ. εδώ Λυμπερόπουλο, Επιτάχυνση της απονομής της Δικαιοσύνης και μεταρρυθμίσεις, περ. Ελληνική Δικαιοσύνη τ. 1/2023, σ. 314, 315-317.
[9] Βλ. Καραμπατζό, Καθοριστικός όρος κοινωνικής ειρήνης, εφημ. Βήμα της Κυριακής 31.3.2024 (ένθ. «Νέες Εποχές», σ. 5) (https://www.antoniskarampatzos.com/arthrografia-ston-typo/καθοριστικός-όρος-κοινωνικής-ειρήνη/). Εκτενέστερα Λυμπερόπουλος, ό.π., σ. 301-317.
[10] Πανταζόπουλος, Η διαχείριση της Δικαιοσύνης, περ. Ελληνική Δικαιοσύνη τ. 5/2023, σ. 1594-1595.
[11] Βλ. σχετ. και Λυμπερόπουλο, ό.π., σ. 306-307.
[12] The 2024 EU Justice Scoreboard (2024) – Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Central Bank, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions COM(2024) 950: https://commission.europa.eu/document/download/84aa3726-82d7-4401-98c1-fee04a7d2dd6_en?filename=2024%20EU%20Justice%20Scoreboard.pdf.
[13] Charron, N., Dijkstra, L., & Lapuente, V. (2015). “Mapping the Regional Divide in Europe: A Measure for Assessing Quality of Government in 206 European Regions.” Social Indicators Research, 122(2), 315-346.
[14] Σύμφωνα με την εκτενή Αιτιολογική Έκθεση αναφορικά με την εν λόγω ρύθμιση: «Παρέχεται, για πρώτη φορά, στο δικαστικό σώμα η δυνατότητα να συμμετέχει στην επιλογή της ηγεσίας του. Η προτεινόμενη ρύθμιση αποτελεί σταθμό για την εδραίωση και ενίσχυση του κράτους δικαίου στη χώρα μας. Η Ελλάδα, ακολουθώντας τα ευρωπαϊκά πρότυπα στο ζήτημα αυτό [βλ. Σύσταση CM/Rec(2010)12 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης προς τα κράτη μέλη σχετικά με τους δικαστές: ανεξαρτησία, αποδοτικότητα και αρμοδιότητες, σημεία 46-48, Γνώμη (opinion) No 19/2016 και Γνώμη 21/2018 του Γνωμοδοτικού Συμβουλίου των Ευρωπαίων Δικαστών (CCJE) προς την Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης σχετικά με τον ρόλο των Προέδρων των δικαστηρίων, Έκθεση της Επιτροπής της Βενετίας “Report on the independence of the judicial system – Part I: the independence of judges” (2010)], παρέχει στην Ολομέλεια των οικείων Ανωτάτων Δικαστηρίων και στην Ολομέλεια της Εισαγγελίας του Αρείου Πάγου, δηλαδή σε όργανο αποτελούμενο αποκλειστικά από δικαστές ή/και εισαγγελείς, τη δυνατότητα να διατυπώνει γνώμη για την επιλογή της ηγεσίας του αντίστοιχου Δικαστηρίου. Το αίτημα της συμμετοχής των δικαστών και εισαγγελέων στην επιλογή της ηγεσίας τους έχει διατυπωθεί, άλλωστε, επανειλημμένως τόσο σε εκθέσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης [GRECO Τέταρτος Κύκλος Αξιολόγησης – Πρόληψη διαφθοράς βουλευτών, δικαστών και εισαγγελέων: Έκθεση Αξιολόγησης 2015 (68η Ολομέλεια), GRECO Έκθεση Συμμόρφωσης 2017 (77η Ολομέλεια), GRECO Δεύτερη Έκθεση Συμμόρφωσης 2020 [85η Ολομέλεια), GRECO Προσθήκη στη Δεύτερη Έκθεση Συμμόρφωσης (90η Ολομέλεια), GRECO Δεύτερη Προσθήκη στη Δεύτερη Έκθεση Συμμόρφωσης 2023 (95η Ολομέλεια), όσο και στις εκθέσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για το Κράτος Δικαίου των ετών 2021, 2022 και 2023, με τη διατύπωση αντίστοιχων συστάσεων προς την Ελλάδα για τη λήψη μέτρων ώστε να αντιμετωπιστεί η ανάγκη συμμετοχής του δικαστικού σώματος στην επιλογή των Προέδρων και Αντιπροέδρων των Ανωτάτων Δικαστηρίων, καθώς και του Εισαγγελέα το Αρείου Πάγου λαμβάνοντας υπόψη τα ευρωπαϊκά πρότυπα στο ζήτημα αυτό. / Η προτεινόμενη ρύθμιση εναρμονίζεται με τις ως άνω συστάσεις, χωρίς να αφίσταται ή να αποκλίνει από το υφιστάμενο συνταγματικό πλαίσιο (παρ. 5 άρθρου 90 του Συντάγματος), το οποίο επιφυλάσσει στο Υπουργικό Συμβούλιο ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς το ζήτημα της επιλογής των Προέδρων και Αντιπροέδρων των ανωτάτων δικαστηρίων καθώς και του Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου [βλ. ΣτΕ (σε Ολομ. και Συμβούλιο) 2/2010, Ελεγκτικό Συνέδριο, 13η γενική συνεδρίαση της Ολομέλειας της 29.6.2015, ΣτΕ (σε Ολομ. και Συμβούλιο) 7/2019]. Για τον λόγο αυτό η παρεχόμενη γνώμη του δικαστικού σώματος μόνο ως «απλή» μπορεί να νοηθεί, υπό την έννοια ότι κατευθύνει, χωρίς, όμως, να δεσμεύει το Υπουργικό Συμβούλιο κατά τη διατύπωση της πρότασής του. / Ως προς την ακολουθητέα διαδικασία, η γνώμη της Ολομέλειας της Εισαγγελίας ή του οικείου Ανώτατου Δικαστηρίου (ως ανώτατων συλλογικών οργάνων) προηγείται της γνώμης της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής. Τούτο δε προς διαφύλαξη της ανεξαρτησίας και του ανεπηρέαστου της γνώμης των δικαστών. Προκειμένου να εξασφαλισθεί το ακώλυτο της διαδικασίας, και με δεδομένο ότι για την πλήρωση των θέσεων που κενώνονται στις 30 Ιουνίου κάθε έτους ο Υπουργός Δικαιοσύνης κινεί τη διαδικασία το αργότερο έως το τέλος Απριλίου, προβλέπεται ότι η Ολομέλεια παρέχει τη γνώμη της μέσα σε ένα μήνα από τότε που ζητήθηκε από τον Υπουργό Δικαιοσύνης, ώστε να αρχίσει το επόμενο στάδιο με τη διαδικασία για τη διατύπωση γνώμης από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής. Προβλέπεται, περαιτέρω, ότι η Ολομέλεια συνεδριάζει σε συμβούλιο (και όχι δημόσια) και μετέχουν σε αυτήν όλα τα μέλη του Δικαστηρίου. Σε περίπτωση κωλυμάτων η Ολομέλεια συγκροτείται νόμιμα και με λιγότερο αριθμό μελών, σε κάθε όμως περίπτωση τα παρόντα μέλη πρέπει να είναι περισσότερα από το ήμισυ των μελών που υπηρετούν. Περαιτέρω, προς διαφύλαξη της εσωτερικής γαλήνης του σώματος και των καλών σχέσεων μεταξύ των δικαστών, τα μέλη του Δικαστηρίου διατυπώνουν την πρότασή τους με μυστική ψηφοφορία επί προτυπωμένων ψηφοδελτίων, έχουν δε τη δυνατότητα να επιλέξουν περισσότερους του ενός συναδέλφους τους για την προς κάλυψη θέση και συγκεκριμένα μεταξύ όσων έχουν τα νόμιμα προσόντα: α) μέχρι πέντε (5) δικαστικούς λειτουργούς για την κάλυψη της θέσης του Προέδρου, β) μέχρι πέντε (5) δικαστικούς ή εισαγγελικούς λειτουργούς για την κάλυψη της θέσης του Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου, και γ) αριθμό μέχρι το πενήντα τοις εκατό όσων δικαστικών λειτουργών έχουν τα ανωτέρω προσόντα για τις προς κάλυψη θέσεις αντιπροέδρων. Το Πρακτικό με τα αποτελέσματα της ψηφοφορίας διαβιβάζεται στον Υπουργό Δικαιοσύνης μέσα σε ένα (1) μήνα από τότε που ζητήθηκε η γνώμη της Ολομέλειας. Η δυνατότητα πολλαπλής ψήφου παρέχεται ακριβώς προς διευκόλυνση των μελών του Δικαστηρίου, καθώς καλούνται να επιλέξουν μεταξύ περισσοτέρων ικανότατων και πολύπειρων συναδέλφων, οι οποίοι πληρούν τα τυπικά προσόντα του δεύτερου και τρίτου εδαφίου της παρ. 3 του άρθρου 59 του Κώδικα Οργανισμού Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών (ν. 4938/2022, Α’ 109). / Από τα ανωτέρω γίνεται αντιληπτό ότι με την προτεινόμενη ρύθμιση, η χώρα μας όχι μόνο συμμορφώνεται προς τα ευρωπαϊκά πρότυπα για τις επιλογές των δικαστών, αλλά αποτελεί πλέον η ίδια διεθνές καλό παράδειγμα ενίσχυσης της ανεξαρτησίας της δικαιοσύνης και προαγωγής του κράτους δικαίου, καθώς η συμμετοχή των δικαστών στα ζητήματα διοίκησης του σώματος επεκτείνεται πλέον σε όλους τους βαθμούς ιεραρχίας, ακόμα και στους ανώτατους.
[15] Βλ. ενδεικτ. Τσιρωνά, εν: Σπυρόπουλο/Κοντιάδη/Ανθόπουλο/Γεραπετρίτη, Σύνταγμα – Κατ’ άρθρο ερμηνεία, άρθ. 90 αρ. 41 επ.
[16] Καρκατσούλης, Στεφοπούλου, Σαραβάκος & Χένα (2023). Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης 2023. Κέντρο Φιλελεύθερων Μελετών.
[17] Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). “Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty.” Crown Publishing Group.
[18] Βλ. και Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2009). “Governance Matters VIII: Aggregate and Individual Governance Indicators, 1996-2008.” World Bank Policy Research Working Paper No. 4978.
[19] European Commission. (2022). EU Justice Scoreboard 2022: Ten years of monitoring the effectiveness of justice systems. European Commission. Retrieved from European Commission.
[20] Djankov, S., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., & Shleifer, A. (2003). “Courts.” The Quarterly Journal of Economics, 118(2), 453-517. La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A., & Vishny, R. W. (1998). “Law and Finance.” Journal of Political Economy, 106(6), 1113-1155. North, D. C. (1990). “Institutions, Institutional Change and Economic Performance.” Cambridge University Press.
Αντώνης Καραμπατζός
Καθηγητής στη Νομική Σχολή ΕΚΠΑ
Κωνσταντίνος Σαραβάκος
Υπ. διδάκτορας στο Πανεπιστήμιο Μακεδονίας & επικεφαλής ερευνών στο Κέντρο Φιλελεύθερων Μελετών
