Το ιδιοκτησιακό καθεστώς των εταιρειών ύδρευσης και αποχέτευσης, που άπτεται άμεσα της τύχης του νερού ως δημόσιου αγαθού, αποτελεί σημαντικό διακύβευμα στη χώρα μας κατά την τελευταία δεκαετία. Αρχικά, η Διυπουργική Επιτροπή Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων (Δ.Ε.Α.Α.) που είχε συστήσει η κυβέρνηση ΝΔ-ΠΑΣΟΚ-ΛΑΟΣ με πρωθυπουργό τον Λ. Παπαδήμο είχε προβλέψει τη μεταβίβαση του 34% του μετοχικού κεφαλαίου των ΕΥΔΑΠ Α.Ε. και ΕΥΑΘ Α.Ε. στο Ταμείο Αξιοποίησης της Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου (ΤΑΙΠΕΔ Α.Ε.), με την προοπτική περεταίρω μεταβίβασής του σε ιδιώτες επενδυτές. Τούτη όμως ακυρώθηκε με την υπ’ αριθ. 1906/2014 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ). Κατόπιν, ο ν. 4389/2016 που ψηφίστηκε από την κοινοβουλευτική πλειοψηφία ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ προέβλεψε τη μεταβίβαση προς την Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας (ΕΕΣΥΠ, γνωστή ως «Υπερταμείο») της πλειοψηφίας των μετοχών των Ε.Υ.Δ.Α.Π. Α.Ε. και Ε.Υ.Α.Θ. Α.Ε.. Και τούτη η μεταβίβαση, όμως, κρίθηκε ως αντισυνταγματική με τις υπ’ αριθ. 190/2022 και 191/2022 αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ. Έπειτα, το ζήτημα ρυθμίστηκε με τον ν. 4964/2022, ο οποίος δεν προέβλεψε την επαναμεταβίβαση στο Δημόσιο του ως άνω μετοχικού κεφαλαίου αλλά έθεσε άλλες «ισοδύναμες» διατάξεις. Ακολούθησε η αίτηση των σωματείων εργαζομένων της ΕΥΔΑΠ και της ΕΥΑΘ και φυσικών προσώπων, δηλαδή των νικησάντων διαδίκων στις δίκες επί των οποίων εκδόθηκαν οι υπ’ αριθ. 190/2022 και 191/2022 αποφάσεις, για τη συμμόρφωση με τις ως άνω αποφάσεις. Οι υπ’ αριθ. 7-8/2023 αποφάσεις του Τριμελούς Συμβουλίου του ΣτΕ (που αφορούν την ΕΥΔΑΠ ΑΕ και την ΕΥΑΘ ΑΕ αντίστοιχα) έκαναν δεκτές τις αιτήσεις τους και διαπίστωσαν τη μη συμμόρφωση του Δημοσίου με τις αποφάσεις του Δικαστηρίου, κάλεσαν δε το Υπουργείο Οικονομικών να συμμορφωθεί με αυτές εντός οκταμήνου. Ο σύντομος σχολιασμός που ακολουθεί αφορά αυτές τις αποφάσεις του Τριμελούς Συμβουλίου.
Στην προκείμενη περίπτωση, το ζήτημα επί του οποίου κλήθηκε να αποφανθεί το Τριμελές Συμβούλιο του ΣτΕ ήταν κατά πόσο η νομοθετική ρύθμιση του ζητήματος με τον ν. 4964/2022 αποτελούσε συμμόρφωση με τις υπ’ αριθ. 190 και 191/2022 αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ. Για να καταδειχθεί ο πυρήνας του ζητήματος πρέπει να αναφερθούν κρίσιμα σημεία των ως άνω δικαστικών αποφάσεων και οι επίμαχες νομοθετικές ρυθμίσεις.
Σύμφωνα, λοιπόν, με την ΣτΕ Ολ 190/2022, «Η μεταβίβαση δυνάμει του ν. 4389/2016 από το Δημόσιο στην ΕΕΣΥΠ ΑΕ ποσοστού μεγαλύτερου του 50% του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ ΑΕ αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος, καθόσον το Δημόσιο, καίτοι είναι ο μοναδικός μέτοχος της ΕΕΣΥΠ ΑΕ, της μετόχου εφεξής της ΕΥΔΑΠ ΑΕ, δεν ασκεί έλεγχο επί του Διοικητικού Συμβουλίου της ΕΕΣΥΠ και δεν πληρούται, ως εκ τούτου, η συνταγματική προϋπόθεση σύμφωνα με την οποία είναι επιβεβλημένος ο έλεγχος της ΕΥΔΑΠ ΑΕ από το Ελληνικό Δημόσιο, όχι απλώς με την άσκηση εποπτείας επ’ αυτής, αλλά και δια του μετοχικού της κεφαλαίου· επιπροσθέτως δε, η ΕΕΣΥΠ ΑΕ, νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου παρεμβαλλόμενο μεταξύ του Δημοσίου και της ΕΥΔΑΠ ΑΕ, επιδιώκει, προεχόντως, σκοπούς ταμειακούς και ταμιευτικούς, με τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας προσιδιάζοντα στην εξυπηρέτηση των σκοπών αυτών». Επιπλέον, το Δημόσιο, με την κατοχή του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ
ΑΕ «δεν επιτρέπεται να επιδιώκει, προεχόντως ή παραλλήλως, οικονομικούς ή άλλους σκοπούς, έστω και υπαγορευόμενους από το ευρύτερο δημόσιο συμφέρον, όταν οι σκοποί αυτοί ανταγωνίζονται ή θέτουν σε κίνδυνο την αδιάλειπτη και υψηλής ποιότητας παροχή των υπηρεσιών ύδρευσης και αποχέτευσης».
Ο ν. 4964/2022 που ψηφίστηκε το καλοκαίρι του 2022, όρισε ότι «Οποιαδήποτε απόφαση περί μεταβολής του μετοχικού κεφαλαίου των εταιρειών Ε.Υ.Δ.Α.Π. και Ε.Υ.Α.Θ. δεν μπορεί να οδηγήσει σε μείωση του ποσοστού συμμετοχής της Ε.Ε.ΣΥ.Π. στις εταιρείες αυτές και απώλεια της απόλυτης πλειοψηφίας της επί του μετοχικού κεφαλαίου των εν λόγω εταιρειών. Απόφαση που τυχόν επιφέρει τις συνέπειες του προηγούμενου εδαφίου είναι άκυρη και δεν παράγει έννομα αποτελέσματα», (άρθρο 114), καθώς και ότι «Η μεταβίβαση προς την Ε.Ε.ΣΥ.Π. Α.Ε. των μετοχών των εταιρειών Ε.Υ.Δ.Α.Π. Α.Ε. και Ε.Υ.Α.Θ. Α.Ε., κυριότητας του ελληνικού δημοσίου, σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου 197 του ν. 4389/2016 (Α’ 94), θεωρείται από της ισχύος του παρόντος σύννομη και ισχυρή ως προς όλες τις συνέπειες. Επανάληψη των προβλεπόμενων από τη νομοθεσία ενεργειών και διαδικασιών που προηγούνται ή έπονται της μεταβίβασης των ανωτέρω μετοχών στην Ε.Ε.ΣΥ.Π. και συνάπτονται με αυτήν δεν απαιτείται» (άρθρο 115).
Ενώπιον του Τριμελούς Συμβουλίου, το Δημόσιο ισχυρίστηκε ότι με τον ν. 4964/2022 θεσπίστηκαν διαδικασίες με σκοπό να αποκτηθεί ο έλεγχος της ΕΥΔΑΠ και της ΕΥΑΘ με ισοδύναμα μέτρα που αποτελούν νομικό υποκατάστατο της απαιτούμενης κατοχής εκ μέρους του Δημοσίου της απόλυτης πλειοψηφίας των μετοχών τους (αναφέρεται στη σκ. 9 των σχολιαζόμενων αποφάσεων). Επί της ουσίας, το Δημόσιο επανέλαβε τους ισχυρισμούς που ανευρίσκονται στην αιτιολογική έκθεση του συγκεκριμένου νόμου. Σε αυτήν, ο νομικά κρίσιμος συλλογισμός είναι ότι «[η] υιοθέτηση εκ μέρους των ως άνω αποφάσεων του συγκεκριμένου τρόπου ελέγχου εκ μέρους του κράτους των ως άνω εταιρειών, δεν θα μπορούσε να αποτελέσει εμπόδιο για τον νομοθέτη στο να επιλέξει έναν διαφορετικό τρόπο ελέγχου από το κράτος των υπόψη εταιρειών, υπό την προϋπόθεση ότι ο τρόπος αυτός ελέγχου διασφαλίζει στον ίδιο βαθμό με τον υιοθετούμενο από τις δικαστικές αυτές αποφάσεις την παροχή προς το κοινωνικό σύνολο υπηρεσιών ύδρευσης και αποχέτευσης με τα ίδια ποιοτικά και ποσοτικά χαρακτηριστικά, τα οποία επιβάλ[λ]ουν οι προαναφερόμενες συνταγματικές διατάξεις. Διαφορετική εκδοχή θα προσέκρουε στην αρχή [της] διακρίσεως των λειτουργιών, δοθέντος ότι ο νομοθέτης θα στερούνταν από τη δυνατότητα ουσιαστικής επιλογής νομοθετικών λύσεων, των οποίων τη νομιμότητα, αυτονόητα, αρμόδια να κρίνει τελικά είναι η δικαστική εξουσία».
Ωστόσο, αυτή η επιχειρηματολογία απορρίφθηκε από το Τριμελές Συμβούλιο του ΣτΕ με το σκεπτικό ότι οι προβλέψεις του νόμου δεν θεράπευαν καμία από τις πλημμέλειες που είχαν εντοπίσει οι αποφάσεις της Ολομέλειας. Οι αποφάσεις εκείνες είχαν θεμελιωθεί σε δύο βασικά γεγονότα, αφενός στο ότι το «Υπερταμείο» επιδιώκει, κατά νόμον, σκοπούς ταμειακούς και ταμιευτικούς και αφετέρου στο γεγονός ότι το Δημόσιο δεν ασκεί έλεγχο επί του ΔΣ του «Υπερταμείου» λόγω της σύνθεσης (τρία μέλη επιλέγονται από τον Υπουργό Οικονομικών με τη σύμφωνη γνώμη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας και δύο, στα οποία περιλαμβάνεται ο Πρόεδρος του Εποπτικού Συμβουλίου, από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας με τη σύμφωνη γνώμη του Υπουργού Οικονομικών) και των αρμοδιοτήτων του Εποπτικού Συμβουλίου του. Ο ν. 4964/2022, όμως, ούτε τον καταστατικό σκοπό, ούτε τον τρόπο διοίκησης, οργάνωσης και λειτουργίας του «Υπερταμείου» μετέβαλλε. Επιπλέον, το Τριμελές Συμβούλιο αποφάνθηκε, μάλλον εύλογα και σίγουρα χωρίς ιδιαίτερη δυσκολία, ότι διάφορες προβλέψεις τις οποίες επικαλέστηκε το Δημόσιο δεν συνιστούσαν συμμόρφωση αφού τις είχε ήδη λάβει υπ’ όψιν το Δικαστήριο όταν έλαβε τις αποφάσεις του. Τέλος, το Τριμελές Συμβούλιο εμφανίζεται κάπως αυστηρότερο, αλλά πάντως όχι άδικο, όταν αποφαίνεται ότι «δεν συνιστούν συμμόρφωση, αλλά αντίθεση προς τα κριθέντα» οι προβλέψεις του άρθρου 115 του ν. 4964/2022.
Η πειστικότητα της αιτιολογίας είναι μάλλον δύσκολο να αμφισβητηθεί. Και τούτο διότι ο πυρήνας του ισχυρισμού του Δημοσίου περί ευχέρειας επιλογής του τρόπου άσκησης του ελέγχου από το κράτος ερείδεται επί εσφαλμένης προϋπόθεσης. Με δεδομένο ότι οι αποφάσεις της Ολομέλειας ακύρωσαν τη μεταβίβαση της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου ως αντισυνταγματική (και όχι π.χ. λόγω μιας τυπικής ή διαδικαστικής πλημμέλειας), δεν είναι δυνατό να θεωρηθεί ως παραβίαση της αρχής της διάκρισης των εξουσιών η υπόδειξη από το Δικαστήριο της επαναμεταβίβασης των μετοχών ως ενδεδειγμένου τρόπου συμμόρφωσης. Κρίνοντας το Δικαστήριο πως «είναι συνταγματικώς επιβεβλημένος ο έλεγχος της ΕΥΔΑΠ ΑΕ από το Ελληνικό Δημόσιο, όχι απλώς με την άσκηση εποπτείας επ’ αυτής, αλλά και διά του μετοχικού της κεφαλαίου» (σκ. 39 της 190/2022) έθεσε ως κριτήριο ακριβώς την εξάρτηση του σκοπού (δηλαδή του ελέγχου από το Δημόσιο) από το μέσο (κατοχή της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου). Τούτο, εξάλλου, τελεί σε αρμονία και με τη σκέψη του Δικαστηρίου ότι η κατοχή της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου από το Δημόσιο διαφοροποιείται σε σχέση με την κατοχή της από το «Υπερταμείο» ακριβώς διότι το δεύτερο καταστατικά εξυπηρετεί ταμειακούς και ταμιευτικούς σκοπούς. Αντίθετα, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών – όπως και το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ και, ιδίως, το άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος – παραβιάζεται από τη μη συμμόρφωση της νομοθετικής και της εκτελεστικής εξουσίας στις δικαστικές αποφάσεις.
Σ’ αυτό το πλαίσιο, δύσκολα στοιχειοθετείται ότι αποτελούσαν συμμόρφωση με τις ως άνω δικαστικές αποφάσεις, διατάξεις που όριζαν τη μεταβίβαση των μετοχών των ΕΥΔΑΠ ΑΕ και ΕΥΑΘ ΑΕ στο Υπερταμείο ως ισχυρή και αναγνώριζαν ως νόμιμες όλες τις εν τω μεταξύ γενόμενες ενέργειες που πραγματοποιήθηκαν στη βάση της ακυρωθείσας μεταβίβασης. Ακόμα πιο δύσκολα, βέβαια, γίνεται αποδεκτό πως η διάταξη που ακύρωνε ρητά τις δικαστικές αποφάσεις αποτελούσε συμμόρφωση με αυτές. Από αυτήν την άποψη, η συγκεκριμένη υπόθεση δικαιολογεί την παρεμπίπτουσα διερώτηση εάν ο βασικός κίνδυνος για την απονομή δικαιοσύνης προέρχεται από τον σχολιασμό ή την κριτική των δικαστικών αποφάσεων, όπως συχνά υποστηρίζεται, ή από άλλους φορείς της κρατικής εξουσίας που έχουν την ισχύ να παρακάμπτουν τα συνταγματικά όρια.
Η συγκεκριμένη υπόθεση, πάντως, είναι αρκετά ιδιαίτερη. Έχουν υπάρξει, προφανώς, πολλές περιπτώσεις στο παρελθόν κατά τις οποίες η Διοίκηση απέτυχε να συμμορφωθεί προσηκόντως σε δικαστικές αποφάσεις. Ωστόσο, αφενός μεν ο τρόπος που ακολουθήθηκε εν προκειμένω (η ακύρωση των δικαστικών αποφάσεων δια νόμου) και αφετέρου το γεγονός ότι επρόκειτο για ένα ζήτημα με μείζον κοινωνικό διακύβευμα καθιστούν την υπόθεση εντελώς ιδιαίτερη σε όλη την μεταπολιτευτική ιστορία του τόπου. Μετά την έκδοση των σχολιαζόμενων αποφάσεων, το ενδιαφέρον από νομικής άποψης επικεντρώνεται πλέον στο εάν θα συμμορφωθεί αυτή τη φορά το Δημόσιο με τις αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ. Η ψήφιση από την Ολομέλεια της Βουλής του νομοσχεδίου του υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας για τη μετονομασία της Ρυθμιστικής Αρχής Ενέργειας σε Ρυθμιστική Αρχή Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων και τη διεύρυνση του αντικειμένου της, μεταξύ άλλων, με αρμοδιότητες επί των υπηρεσιών ύδατος, δεν προϊδεάζει πάντως για κάτι τέτοιο. Γενικότερα, η διαχρονική επιμονή του Δημοσίου για τη μεταβίβαση της πλειοψηφίας των μετοχών των εταιρειών ύδρευσης και αποχέτευσης σε νομικά πρόσωπα με ταμειακούς και ταμιευτικούς σκοπούς (ΤΑΙΠΕΔ, Υπερταμείο) είναι εντυπωσιακή. Πολλώ δε μάλλον όταν γίνεται με μεθοδεύσεις οι οποίες θίγουν τον πυρήνα του κράτους δικαίου, που θεμελιώνεται ως γνωστόν στην εξισορρόπηση των εξουσιών μέσω θεσμικών αντιβάρων. Με αυτά τα δεδομένα, το ενδεχόμενο να συμμορφωθεί το Δημόσιο, έστω και με τη δεύτερη, με τις δικαστικές αποφάσεις που του επιτάσσουν να διαφυλάξει τις συνταγματικές εγγυήσεις οι οποίες περιβάλλουν το νερό ως δημόσιο αγαθό είναι εξαιρετικά αμφίβολο.
Χαράλαμπος Κουρουνδής
ΔΝ ΑΠΘ, εντεταλμένος διδασκαλίας Νομικής ΔΠΘ, ΣΕΠ ΕΑΠ
