1. Το Σύνταγμα μπορεί να σε κοιτάζει με τα μάτια της αθωότητας ενός μικρού παιδιού. Με τον ίδιο τρόπο μπορείς να το κοιτάζεις και εσύ. Οι καιροί όμως δεν είναι αθώοι.
Η συνταγματική αθωότητα συνοψίζεται στον νομικό φορμαλισμό, δηλαδή στην καλόπιστη αμεριμνησία των γενικών και αφηρημένων εννοιών που χρησιμοποιεί το Σύνταγμα στην προσπάθειά του να προβλέψει τα φαινόμενα: είναι εύλογο και αναμενόμενο ότι μια εξαιρετική ανάγκη θα δικαιολογήσει εντελώς προσωρινά και εξαιρετικά μέτρα, για να αντιμετωπιστεί «το κακό που μας βρήκε».
Η φαινομενολογία της επίταξης κατά το άρθρο 22 παρ. 4 Σ. προσφέρει τυπικό δείγμα «απονήρευτης» συνταγματικής ρύθμισης. Η αναγκαστική εργασία απαγορεύεται. Εξαιρείται η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών σε περίπτωση που υπάρχει ανάγκη αποτροπής κινδύνου που απειλεί τη δημόσια υγεία. Τι το πιο φυσικό; Και να μην το έλεγε, που λέει ο λόγος, θα μπορούσε να συναχθεί ερμηνευτικά. Το αντίθετο θα ήταν παράλογο. Είναι κάτι σαν την έκκληση από τα μεγάφωνα του πλοίου: αν υπάρχει ιατρός μεταξύ των επιβατών να προσέλθει στην υποδοχή του πλοίου γιατί υπάρχει ανάγκη επείγουσας ιατρικής βοήθειας. Βέβαια το ότι το λέει δεν είναι τυχαίο.
2. Η απαγόρευση της αναγκαστικής εργασίας καθορίζει την αστική μορφή της δημοκρατίας, αφορά τον αστικό χαρακτήρα της, το κοινωνικό σύστημα (καθεστώς). Αποκλείει λοιπόν η θεμελιώδης αυτή απαγόρευση συνθήκες ή έννομες σχέσεις και καταστάσεις που μεταβάλλουν το status των ανθρώπων ως ελεύθερων και αυτοκαθοριζόμενων προσώπων-φορέων αξιοπρέπειας που δικαιούνται σεβασμό. Η δουλεία, η ειλωτεία, το φεουδαρχικό σύστημα είναι θεσμοί εννοιολογικά αντίθετοι, λογικά αντιφατικοί, προς την αστική δημοκρατία. Οι εξαιρέσεις από την απαγόρευση της αναγκαστικής εργασίας πρέπει να είναι ρητές και να ερμηνεύονται εξαιρετικά στενά.
3. Εξάλλου, στην πορεία της αστικής δημοκρατίας, όταν κατακτήθηκε το status της ιδιωτικής αυτονομίας του προσώπου, της αστικής ελευθερίας ως αυτονομίας της ιδιωτικής βούλησης, η απαγόρευση της αναγκαστικής εργασίας χρειάστηκε να εμπλουτιστεί προς αντιμετώπιση του λεγόμενου κοινωνικού προβλήματος, δηλαδή της εξαθλίωσης του εργατικού πληθυσμού, των προλεταρίων, οι οποίοι ως ανειδίκευτοι εργάτες δεν είχαν να προσφέρουν στην αγορά παρά την χειρωνακτική εργασία τους (π.χ. οι ανθρακωρύχοι). Σε αντίδραση προς την κατάσταση αυτή άρχισε να αποκτά κοινωνικοπολιτική και άρα συνταγματική ουσία το λεγόμενο ότι η εργασία δεν είναι σκλαβιά. Ο άνθρωπος δεν είναι σκλάβος της εργασίας.
Η εμπορευματοποίηση της εργασίας έχει όρια, τα οποία θέτουν φραγμούς στη λειτουργία του βασικού νόμου της αγοράς, την σχέση ζήτησης και προσφοράς, όπως διαμορφώνεται ελεύθερα μέσα από ιδιωτικές συμβάσεις εργασίας. Αναγνωρίστηκε λοιπόν ότι το κράτος δικαιούται να παρεμβαίνει προστατευτικά για τον εργαζόμενο και να ρυθμίζει το πλαίσιο της εργασίας του μέσα από κανόνες εργατικού δικαίου. Στο συνταγματικό επίπεδο, η εξέλιξη αυτή επισφραγίστηκε στην μητρόπολη του καπιταλισμού, στις ΗΠΑ, με την ανατροπή της νομολογίας Lochner, που θεωρούσε αντίθετη στην ελευθερία των συμβάσεων εργοδότη και εργαζομένου την επιβολή από το κράτος προστατευτικών όρων υπέρ του εργαζομένου, και στην αποδοχή του κρατικού παρεμβατισμού του New Deal, του Ρούζβελτ. Κορύφωση της τάσης αυτής υπήρξε η διακήρυξη στον νόμο (Clayton Antitrust Act, 1914) ότι «labour is not a commodity».
Η εργασία συνδέεται με την αξία του ανθρώπου, την αξιοπρέπειά του και την υπόστασή του. Δεν επιτρέπεται να οδηγεί σε εξαθλίωση. Η αναγκαστική εργασία βρίσκεται στον αντίποδα της συνταγματικής προστασίας της εργασίας ως έκφανσης της αξίας του ανθρώπου, όχι μόνο όταν συνδυάζεται, όπως συνήθως συμβαίνει, με εξευτελιστικούς όρους και συνθήκες εργασίας, αλλά κυρίως επί της αρχής. Είναι θέμα αρχής!
4. Στην Ευρώπη και στη χώρα μας, μετά από τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, η εξέλιξη αυτή συμπυκνώνεται στην έννοια του κοινωνικού κράτους δικαίου (άρθρ. 25 παρ. 1 Σ.), το οποίο θεμελιώνεται στην ατομική ελευθερία, αναγνωρίζει τον κοινωνικό ρόλο του κράτους ως παροχικής διοίκησης και τον οικονομικό παρεμβατισμό, οριακά δε και την εξουσία του κράτους να απαιτεί την εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής αλληλεγγύης από τους πολίτες. Οι τελευταίοι δεν είναι απλώς άτομα αλλά και μέλη του κοινωνικού συνόλου.
Η νομολογία ερμηνεύει την έννοια του κοινωνικού κράτους δικαίου με αναφορά στην κοινωνική οικονομία της αγοράς. Στο πλαίσιο αυτό αναγνωρίζεται ο ενεργός και βασικός ρόλος του κράτους στη διατήρηση της συνολικής ευνομίας και ομαλής λειτουργίας της αγοράς, τόσο προς την κατεύθυνση της οικονομικής ελευθερίας με την προάσπιση της ελευθερίας του ανταγωνισμού, όσο και προς την κατεύθυνση λήψης μέτρων για τη διαφύλαξη κοινωνικών αγαθών, όπως η δημόσια υγεία, η οποία αναγνωρίζεται ως σκοπός του κράτους.
5. Ο ρόλος του κράτους στο σύστημα της κοινωνικής οικονομίας της αγοράς διαφέρει από τον αντίστοιχο του κράτους-νυχτοφύλακα. Το κράτος καλείται να είναι ισχυρό για να μπορέσει π.χ. να αντιμετωπίσει την τάση διαμόρφωσης ολιγοπωλίων στην αγορά μέσω νοθεύσεων του ανταγωνισμού, ή πιο ευθέως το φαινόμενο που είναι γνωστό ως regulatory capture (ρυθμιστική αιχμαλωσία), όπου αναπτύσσεται επιβλαβής ώσμωση μεταξύ ρυθμιστικής αρχής και ρυθμιζόμενου φορέα. Ομοίως το κράτος λαμβάνει μέτρα π.χ. προς περιορισμό της τιμής του φαρμάκου (βλ. ΣτΕ Ολ. 904-5/2024).
Αλλά το ισχυρό κράτος διαφέρει από το αυταρχικό με το οποίο δεν πρέπει να συγχέεται. Το πρώτο είναι λειτουργικό και αποτελεσματικό. Το δεύτερο κάνει επίδειξη δύναμης και πυγμής για να καλύψει τις αδυναμίες, τις ανεπάρκειες και τις αστοχίες του.
6. Οι αστοχίες του κράτους μπορεί να αφορούν ιδίως τον θεσμικό σχεδιασμό, π.χ. ατυχείς επιλογές που διαμορφώνουν ένα ερμαφρόδιτο σχήμα το οποίο υποβαθμίζει τα χαρακτηριστικά της δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα της υγείας, προσπαθώντας ανεπιτυχώς να εντάξει στο πλαίσιο της το ιδιωτικό κέρδος. Άλλες αστοχίες μπορεί να αφορούν τον προγραμματισμό, έτσι ώστε το κράτος να μην προβαίνει στις κατάλληλες ενέργειες ώστε να καλύψει τις ανάγκες, επιλέγοντας π.χ. αθρόες προσλήψεις ψηφοθηρικού μάλλον χαρακτήρα (βλ. πανεπιστημιακή αστυνομία) αντί για ειδικευμένο ιατρικό προσωπικό. Τέλος τρίτη κατηγορία είναι αστοχίες που αποτελούν συχνά απόρροια των δύο προηγούμενων και αφορούν διαχειριστικά προβλήματα αναφορικά με την λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, δηλαδή τις συνθήκες και τους όρους εργασίας στα νοσοκομεία, που οδηγούν σε εξάντληση των ιατρών, υπονομεύουν την ποιότητα των υπηρεσιών και υποβαθμίζουν την εργασία τους έτσι ώστε να μην επιθυμεί κανείς να εργαστεί με τόσο αρνητικά δεδομένα.
Οι αστοχίες στο φάσμα του σχεδιασμού, του προγραμματισμού και της διαχείρισης, οδηγούν το ανίσχυρο κράτος σε αυταρχικές πρακτικές. Μια κατ’ εξοχήν τέτοια πρακτική είναι και η επίταξη (άρθρ. 41 ν. 3536/2007 και άρθρ. 1 ν. 4325/2015) όταν δεν βασίζεται στα δεδομένα που έχει υπόψη του το Σύνταγμα, λ.χ. την πανδημία του κορονοϊού που οδήγησε στην επίταξη των πνευμονολόγων και παθολόγων για την αντιμετώπιση της πανδημίας (Αριθμ. Γ.Π/.οικ.17711 Επίταξη προσωπικών υπηρεσιών ιδιωτών ιατρών ειδικοτήτων Πνευμονολογίας, Παθολογίας και Γενικής Ιατρικής, για την αντιμετώπιση της πανδημίας του κορωνοϊού COVID-19, ΦΕΚ Β’ 1079/2021). Αντ’ αυτού το κράτος έρχεται και διαμορφώνει το ίδιο τους όρους που επιθυμεί επιβάλλοντάς τους αυτή τη φορά όχι στο προσωπικό του ΕΣΥ αλλά στους ιδιώτες ιατρούς, θέτοντας το ψευδοδίλημμα (γιατί στην πραγματικότητα δεν υπάρχει επιλογή) ή τους δέχεστε με το καλό ή αλλιώς θα με αναγκάσετε να σας τους επιβάλλω με επίταξη! Και αυτό ανεξάρτητα από το αν οι όροι αυτοί είναι ή όχι ανταγωνιστικοί, αποδεκτοί, ικανοποιητικοί, δίκαιοι κλπ.
Το κράτος λοιπόν δεν σχεδιάζει, δεν προγραμματίζει και δεν ρυθμίζει την ελεύθερη δράση των ιδιωτών, θέτοντας τους κανόνες του παιγνιδιού για την ορθολογική λειτουργία της αγοράς με τρόπο συμβατό με το δημόσιο συμφέρον, αλλά επιβάλλει τους όρους του στους κατ’ εξοχήν φορείς της επαγγελματικής ελευθερίας, τους ιδιώτες ανεξάρτητους επαγγελματίες, με την αιτιολογία ότι ως ιατροί έχουν ιδιαίτερο καθήκον κοινωνικής αλληλεγγύης και είναι ενταγμένοι στο ευρύτερο σύστημα της δημόσιας υγείας (γρανάζι του συστήματος), στο μέτρο που συνταγογραφούν για τον ΕΟΠΥΥ.
7. Είναι ηλίου φαεινότερο ότι η λύση της επίταξης των ιδιωτών ιατρών για τους λόγους που προανέφερα και με βάση την άρνησή τους να δεχτούν τους όρους που προτείνει το κράτος όχι μόνο δεν δικαιολογείται και δεν βρίσκει κανένα έρεισμα στην κοινωνική οικονομία της αγοράς, αλλά αντίθετα βρίσκεται κατ’ εξοχήν στον αντίποδά της επειδή αντιστρατεύεται τον θεμελιώδη στόχο που επεδίωκε η φιλελεύθερη πολιτική οικονομία του ορντολιμπεραλισμού (ordolibelarism) εντός της οποίας αναπτύχθηκε η κοινωνική οικονομία της αγοράς.[*] Ο στόχος αυτός δεν είναι άλλος από την ορθή οργάνωση και ρύθμιση της αγοράς μέσα από κανόνες του παιγνιδιού που διευκολύνουν την ελεύθερη εκδήλωση της δημιουργικής δράσης των ατόμων και επιτυγχάνουν τον συντονισμό των μερών του συστήματος, χωρίς να είναι ανάγκη, ή μάλλον ακριβώς για να αποτραπεί και να αποφευχθεί, η λήψη καταναγκαστικών μέτρων για τα άτομα και αυταρχικών επιλογών για το κράτος, όπως η επίταξη, επειδή ο ιδιώτης δεν δέχεται τους όρους που του υπαγορεύει το κράτος.
Η κοινωνική οικονομία της αγοράς βασίζεται στην ποιοτική διάκριση των ρόλων του κράτους και της κοινωνίας χάριν της ελευθερίας, της δικαιοσύνης και της αξιοπρέπειας, και όχι στην ολοκληρωτική επιβολή του κράτους στην κοινωνία μέσα από καταναγκαστική εργασία.
8. Μετά από τα ανωτέρω μπορεί επιτέλους να τεθούν τα φαινομενικά πιο τεχνικά ζητήματα συνταγματικότητας της επίταξης των ιδιωτών ιατρών. Σταχυολογώ ορισμένα:
—Η ανάγκη δημόσιας υγείας διαφέρει από τις ανάγκες του δημοσίου συστήματος υγείας, του πολύπαθου ΕΣΥ.
—Η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών αποτελεί εξαίρεση από την απαγόρευση καταναγκαστικής εργασίας και δεν δικαιολογείται παρά μόνον τελείως εξαιρετικά και περιορισμένα, εφόσον δεν υπάρχουν εναλλακτικές λύσεις. Τέτοιες όμως συνδέονται με τους προσφερόμενους όρους και τις συνθήκες εργασίας από το κράτος.
—Διαμορφώνονται δυο κατηγορίες ιατρών στα δημόσια νοσοκομεία που προσφέρουν τις αυτές υπηρεσίες αλλά με πολύ διαφορετικούς όρους και status εργασίας: οι του ΕΣΥ και οι επιταγμένοι.
—Οι όροι υπό τους οποίους γίνεται η επίταξη, αναφορικά με την αντιπαροχή για τις υπηρεσίες που προσφέρονται και τις επικρατούσες συνθήκες έχουν προφανώς μεγάλη σημασία, εφόσον οδηγούν σε υποβαθμισμένες υπηρεσίες και εργασία.
—Τέλος, ως επιστέγασμα και αποκορύφωμα όλων των ανωτέρω, τίθεται το κρίσιμο ερώτημα: για πόσο χρόνο θα διαρκέσει η επίταξη;
Όλα όσα προηγήθηκαν προδιαγράφουν και τον έλεγχο στον οποίο οδηγεί η αρχή της αναλογικότητας, πιθανώς δε και στο αποτέλεσμα του ελέγχου αυτού, κατά τη στάθμιση, αφενός, της επίταξης ως οχήματος αυταρχικού κρατισμού που οδηγεί σε καταναγκαστική εργασία, και, αφετέρου, της κάλυψης των αδυναμιών του ΕΣΥ, ως φορέα δημόσιας υγείας, λαμβάνοντας υπόψη τις υφιστάμενες ανάγκες του πληθυσμού.
9. Ο ανωτέρω έλεγχος της αρχής της αναλογικότητας δεν θα γίνει μόνο με βάση το Σύνταγμα αλλά και ως αναζήτηση της δίκαιης ισορροπίας σύμφωνα με το άρθρ. 4 παρ. 2 και 3 της ΕΣΔΑ, που απαγορεύει και αυτό την αναγκαστική εργασία, έχει όμως αντίστοιχη εξαίρεση με εκείνη του Συντάγματος για το ζήτημα της δημόσιας υγείας.
10. Ας το πάρουμε απόφαση. Η Ε’ Ελληνική Δημοκρατία είναι πλέον 50 ετών. Τα χρόνια της παιδικής συνταγματικής αθωότητας έχουν περάσει ανεπιστρεπτί.
[*] Βλ. Razeen Sally (1996) Ordoliberalism and the social market: Classical political economy from Germany, New Political Economy, 1:2, 233-257, DOI: 10.1080/13563469608406254. Link to this article: https://doi.org/10.1080/13563469608406254
Γιάννης Α. Τασόπουλος
Καθηγητής ΕΚΠΑ, Δικηγόρος
