Ι. Με άξονα τη συνταγματική κατοχύρωση της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων (άρθρ. 103 παρ. 4 Σ.), η «κουλτούρα της μονιμότητας» έχει βαθιές ρίζες στην ελληνική δημόσια διοίκηση. Οι Ανεξάρτητες Αρχές (ΑΑ) δεν ξέφυγαν από τον κανόνα αυτό. Το ειδικό επιστημονικό προσωπικό τους (λ.χ. της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα[1]), δηλαδή το στελεχιακό τους δυναμικό με την απαραίτητη τεχνογνωσία, δεν απολαμβάνει το καθεστώς της μονιμότητας αλλά συνδέεται με τις ΑΑ με ιδιωτικού δικαίου συμβάσεις αορίστου χρόνου, οι οποίες στην πράξη καταλήγουν ουσιαστικά στο ίδιο αποτέλεσμα με τη μονιμότητα.[2]
Πράγματι, με τον ν. 3051/2002, που ρυθμίζει τις συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές, προβλέπεται ότι «το ειδικό επιστημονικό προσωπικό που εκτελεί την κύρια αποστολή της ανεξάρτητης αρχής προσλαμβάνεται με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου».[3] Αρχικά, όμως, το ειδικό επιστημονικό προσωπικό του Συνηγόρου του Πολίτη προσλαμβάνονταν με βάση συμβάσεις πενταετούς διάρκειας, οι οποίες ανανεώνονταν.[4] Στη συνέχεια ωστόσο προβλέφθηκε ότι τόσο το ειδικό επιστημονικό προσωπικό όσο και οι βοηθοί του θα προσλαμβάνονται με σχέση ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου.[5]
Στην περίπτωση των Ανεξάρτητων Αρχών, η κουλτούρα της μονιμότητας είναι ιδιάζουσας σημασίας και δυστυχώς εξαιρετικά προβληματική σε περισσότερα επίπεδα: 1) Σε σχέση με τη φύση των αρμοδιοτήτων και την αποστολή τους, οι ΑΑ είναι συνυφασμένες με την τεχνολογική εξειδίκευση, την τεχνογνωσία. Αλλά η τεχνολογία εξελίσσεται με γοργό ρυθμό και η επιμόρφωση υπερφορτωμένων με διοικητικά καθήκοντα ειδικών επιστημόνων δεν είναι πάντα επαρκής ή ακόμη και δυνατή. Οπωσδήποτε, η ανανέωση των ΑΑ με «νέο αίμα» ενισχύει το επιστημονικό υπόβαθρο προς την κατεύθυνση συγχρονισμού τους με τις επιστημονικές εξελίξεις και συνδέει τις ΑΑ με τα ερευνητικά κέντρα, ιδίως τα πανεπιστήμια της Ελλάδας και του εξωτερικού. 2) Η ανανεώσιμη θητεία προσφέρει κίνητρα απόδοσης και εξέλιξης του υπάρχοντος προσωπικού, εκεί που η σύμβαση αορίστου χρόνου συνδέεται με τα γνωστά αντικίνητρα και τις παθογένειες που συνδέονται με την κουλτούρα της μονιμότητας. 3) Η ανανεώσιμη θητεία, σε αντιδιαστολή με τη σύμβαση αορίστου χρόνου και το καθεστώς οιονεί μονιμότητας που συνδέεται με αυτήν, συνάδει με το κρίσιμο γνώρισμα των ΑΑ που είναι η ανεξαρτησία τους. Η παγίωση των ίδιων προσώπων στις θέσεις επιστημονικού προσωπικού μιας ΑΑ οδηγεί στην ταύτισή τους με αυτήν, δηλαδή για να χρησιμοποιήσουμε τον όρο της επικαιρότητας σε «ιδρυματοποίησή» τους. Τείνουν λοιπόν να ελέγχουν ή και να ποδηγετούν την Αρχή, εμποδίζοντας τη φυσική της ανάπτυξη και προσαρμογή στα τεχνολογικά και άλλα δεδομένα της εποχής. Η ανανέωση αποτρέπει μια εκ των έσω εκδοχή της λεγόμενης «ρυθμιστικής αιχμαλωσίας» (regulatory capture) εγγενή στην κουλτούρα της μονιμότητας και της γραφειοκρατικής αγκύλωσης.[6] 4) Οι θεμελιώδεις αρχές της ίσης πρόσβασης στις δημόσιες υπηρεσίες και της αξιοκρατίας (άρθρ. 4 παρ. 4 και 5 παρ. 1 Σ.) νοθεύονται από την αδυναμία ανανέωσης του ειδικού επιστημονικού προσωπικού των ΑΑ, χωρίς την πρόβλεψη εύλογης θητείας. 5) Το κυριότερο όμως είναι ότι η ανανέωση του επιστημονικού προσωπικού των ΑΑ μέσα από την πρόβλεψη ανανεώσιμης θητείας συνδέεται με τη δημοκρατική νομιμοποίηση των ΑΑ στο μέτρο που εμποδίζεται η όποια τάση πολιτικής αυτονόμησης του οιονεί μόνιμου προσωπικού τους που σκοπό θα είχε να ποδηγετήσει την ΑΑ.
*
ΙΙ. Ακραίο παράδειγμα της κουλτούρας της μονιμότητας συναντάμε στην περίπτωση της Επιτροπής Ανταγωνισμού (Επ.Αντ.) όπου οι υπάλληλοι της Γενικής Διεύθυνσης εφόσον επιλεγούν ως μέλη της Επ.Αντ. διατηρούν το δικαίωμα να επιστρέψουν μετά από τη λήξη της θητείας τους στην παλαιά υπηρεσιακή τους θέση του υπαλλήλου της Γενικής Διεύθυνσης. Το θέμα φαίνεται εκ πρώτης όψεως τελείως τεχνικό, ακόμη και πληκτικό, για όσους δεν έχουν ειδικό ενδιαφέρον για αυτό. Ισχύουν όμως όλα όσα τονίστηκαν προηγουμένως σε σχέση με την ανάγκη ανανέωσης του προσωπικού των ΑΑ. Ας δούμε τί προβλέπουν οι διατάξεις[7] για να γίνει το ερώτημα πιο συγκεκριμένο και σαφές. Διακρίνεται λοιπόν η Επ.Αντ. ως δεκαμελής Ανεξάρτητη Αρχή από τη διοικητική της δομή, κυρίως τη Γενική Διεύθυνση Ανταγωνισμού, η οποία υποστηρίζει το έργο της Ανεξάρτητης Αρχής. Επίσης προβλέπεται, με τις συνήθεις στην Ελλάδα μεταβατικές διατάξεις για τέτοια ζητήματα, προκειμένου να μειωθούν οι συνδικαλιστικές αντιδράσεις και αντιθέσεις, ότι αν κάποιος από το υπαλληλικό προσωπικό της Επ.Αντ. διοριστεί ως μέλος της Αρχής, τότε, μετά το πέρας της θητείας αυτού στην ως άνω θέση, (ο εν λόγω υπάλληλος) αποσπάται για χρονικό διάστημα 2 τουλάχιστον ετών (ή μετατάσσεται) σε άλλη υπηρεσία του δημόσιου τομέα, σύμφωνα με τις διαδικασίες του ενιαίου συστήματος κινητικότητας που προβλέπεται από τον ν. 4440/2016. Αυτό σημαίνει ότι μετά το πέρας της υποχρεωτικής απόσπασης μπορεί να επιστρέψει στην οργανική θέση του στην Επ.Αντ. η οποία ουσιαστικά μένει δεσμευμένη για το χρονικό διάστημα της θητείας ως μέλους της ΑΑ και της απόσπασής του. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι θέσεις αποκτούν οιονεί προσωποπαγή χαρακτήρα και αντιστρόφως τα μέλη της ΑΑ ανάλογο ιδιαίτερο καθεστώς οιονεί μονιμότητας.
Τα διοικητικά συστήματα στην Ελλάδα έχουν τάση να αυτοπροστατεύονται υπερβολικά και να ομφαλοσκοπούν. Το (σχετικά) δύσκολο είναι ο διορισμός στο δημόσιο, αλλά αυτός εξασφαλίζει πλήρη εργασιακή ασφάλεια και σταθερότητα. Ο διαχωρισμός (η διάκριση) των «μέσα» σε σχέση με τους «έξω» είναι σχεδόν στεγανός, με την έννοια ότι δεν υπάρχουν επαρκείς δικλείδες ανανέωσης του προσωπικού ώστε να διαμορφωθεί μια πιο ανοιχτή δομή, με αμφίδρομη ροή και προσαρμοστική αλληλεπίδραση. Βεβαίως και απαιτείται πλήρης εξασφάλιση του ειδικού επιστημονικού προσωπικού για όσο διάστημα υπηρετεί, αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι πρέπει να υπηρετεί «για πάντα». Το αμετάβλητο παραμένει συνήθως και στάσιμο. Στην περίπτωση της Επ.Αντ. είναι περισσότερο από εύλογο και ομαλό να μην υπάρχει δυνατότητα επιστροφής στην ΑΑ μετά από την επιλογή και τη θητεία στη θέση μέλους της Επ.Αντ. ή να προϋποτίθεται προηγούμενη παραίτηση από την κατεχόμενη θέση πριν από τον διορισμό ως μέλους της Επ.Αντ. Τί νόημα έχει η αυτοδίκαιη επιστροφή στην υπηρεσία αφού έχεις προσφέρει στις υψηλότερες θέσεις ευθύνης και έχεις ολοκληρώσει τη σταδιοδρομία σου στην ΑΑ; Όταν ένας κύκλος κλείνει, καλό και ορθό είναι να ανοίγει ένα νέος. Κατά τη γνώμη μου, το νομοθετικό καθεστώς θα έπρεπε να αλλάξει προς αυτήν την κατεύθυνση και λογική.
*
ΙΙΙ. Το ζήτημα της ανανέωσης του επιστημονικού προσωπικού των ΑΑ, μεταξύ αυτών και της Επ.Αντ. μέσω της πρόβλεψης ότι δεν είναι δυνατή η επιστροφή στη Γενική Διεύθυνση της Επ.Αντ. για τα μέλη της ΑΑ μετά από τη θητεία τους, νομίζω ότι έχει μία ακόμη βαθύτερη προβληματική που πρέπει να προστεθεί σε όσα προαναφέρθηκαν. Οι ΑΑ είναι θεσμοί της κοινωνίας των πολιτών που μπορούν να γεφυρώσουν το κράτος με την κοινωνία προσελκύοντας νέα, δυναμικά, μορφωμένα και καταρτισμένα στελέχη, τα οποία με την ανεξαρτησία τους και την τεχνογνωσία τους είναι σε θέση να προσφέρουν στην προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Πλέον η αντιπροσώπευση δεν είναι μονοπώλιο των πολιτικών κομμάτων. Σε μια σύγχρονη ανεπτυγμένη κοινωνία της γνώσης, οι Ανεξάρτητες Αρχές παρέχουν επαγγελματική διέξοδο, σταδιοδρομία και νόημα ζωής σε άξιους ανθρώπους και συγχρόνως προσφέρουν στην κοινωνία, θέτοντας το κράτος στη λογική των δικαιωμάτων του ανθρώπου και της προστασίας του κράτους δικαίου. Η πολιτική σήμερα έχει τη μορφή όχι μόνο της συμμετοχής στην εξουσία μέσω της δημιουργίας κομματικών στελεχών, αλλα και του ελέγχου της εξουσίας. Προϋπόθεση για όλα αυτά όμως είναι η τακτή ανανέωση του προσωπικού των ΑΑ. Η «κουλτούρα της μονιμότητας» δεν είναι απλώς ασυμβίβαστη με τις ΑΑ, αλλά και με τις φιλελεύθερες και δημοκρατικές καταβολές της κοινωνίας μας στην προσπάθειά της να εκσυγχρονιστεί και να προοδεύσει διατηρώντας τη θέση της μεταξύ των (θεσμικά και τεχνολογικά) σύγχρονων φιλελεύθερων δημοκρατιών του ανεπτυγμένου κόσμου.
Γιάννης Α. Τασόπουλος
Καθηγητής ΕΚΠΑ, Δικηγόρος
Υποσημειώσεις:
[1] Βλ. άρθρ. 18, ν. 4624/2019, ιδίως παρ. 1, 4 και 8.
[2] Βλ. π.χ. ν. 3801/2009, όπως ισχύει, άρθρ. 1, 5 και 6.
[3] Άρθρ. 4 παρ. 2 ν. 3051/2022, όπως ισχύει.
[4] Άρθρ. 5 παρ. 1 ν. 2477/1997.
[5] Άρθρ. 5 παρ. 1 ν. 3094/2003, όπως ισχύει.
[6] Βλ. παρατηρήσεις στο πνεύμα αυτό για την Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών σε Γ. Τασόπουλου, Ο κούφιος πυρήνας του δικαιώματος για το απόρρητο της επικοινωνίας και η εθνική ασφάλεια, e-Πολιτεία, 3/2022, σ. 340, 354.
[7] Σύμφωνα με το άρθρ. 12 παρ. 2. ν. 3959/2011 όπως ισχύει μετά την τροποποίησή του από τον ν. 4886/2022, «Η Επιτροπή Ανταγωνισμού αποτελείται από 10 μέλη, και συγκεκριμένα τον Πρόεδρο, τον Αντιπρόεδρο, 6 Εισηγητές και 2 τακτικά μέλη, με τους αναπληρωτές τους». Σύμφωνα με το άρθρ. 21 παρ. 1 και 3 του ν. 3959/2011, «1. Στην Επιτροπή Ανταγωνισμού συνιστάται Γενική Διεύθυνση Ανταγωνισμού της οποίας προΐσταται Γενικός Διευθυντής. Η Γενική Διεύθυνση Ανταγωνισμού αποτελείται από διευθύνσεις ανά τομέα, καθώς και αυτοτελή τμήματα και γραφεία. […] 3. Η οργάνωση και η διάρθρωση των οργανικών μονάδων της Επιτροπής σε διευθύνσεις, τμήματα και γραφεία, οι αρμοδιότητες αυτών και τα προσόντα του προσωπικού, ο αριθμός των θέσεων του προσωπικού, η κατανομή αυτών σε κλάδους και ειδικότητες και κάθε σχετικό θέμα καθορίζονται με τον Οργανισμό της Επιτροπής Ανταγωνισμού. Ο συνολικός αριθμός των θέσεων του προσωπικού ορίζεται στις 230)». Σύμφωνα με την παρ. 18 του άρθρ. 12, «Σε περίπτωση διορισμού υπαλλήλου της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού ή της Επιτροπής Ανταγωνισμού σε θέση Προέδρου, Αντιπροέδρου, ή Εισηγητή της Επιτροπής Ανταγωνισμού, και μετά το πέρας της θητείας αυτού στην ως άνω θέση, ο υπάλληλος αποσπάται για χρονικό διάστημα δύο τουλάχιστον ετών ή μετατάσσεται σε άλλη υπηρεσία του δημόσιου τομέα, σύμφωνα με τις διαδικασίες του ενιαίου συστήματος κινητικότητας που προβλέπεται από τον ν. 4440/2016». Ωστόσο, η πρόβλεψη αυτή δεν καταλαμβάνει τα ήδη υπηρετούντα πρόσωπα στην Επ.Αντ. (άρθρ. 52 παρ. 3 του Ν. 4886/2022). Σύμφωνα με το άρθρ. 15 παρ. 3 ν. 3959/2011, «Ο Εισηγητής, στον οποίο ανατίθεται υπόθεση, συνεπικουρείται από υπαλλήλους της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού που ορίζονται από τον Γενικό Διευθυντή ύστερα από πρόταση του αρμόδιου κατά περίπτωση Διευθυντή της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού κατά το άρθρο 21. Ο αριθμός των υπαλλήλων της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού, που ορίζεται κατά περίπτωση, εξαρτάται από τη σοβαρότητα της υπόθεσης».
