1. Με αφορμή δύο πρόσφατα γεγονότα, η ανάλυση που ακολουθεί επιχειρεί να αναδείξει τη συνταγματική δέσμευση για τη συμμετοχή της Ελλάδας στην Ευρωζώνη (Οικονομική και Νομισματική Ένωση, Ο.Ν.Ε.). Προηγήθηκαν οι δηλώσεις νυν δημάρχου και πρώην κυβερνητικού στελέχους για την πολιτική των αποζημιώσεων, οι οποίες έπαιξαν καταλυτικό ρόλο στην ανατροπή των αρνητικών εντυπώσεων για την τότε κυβέρνηση μετά από την καταστροφική πυρκαγιά της Πελοποννήσου το 2007 και εν συνεχεία στην εκλογική της νίκη.[1] Ακολούθησε η είδηση των Financial Times για την εκτόξευση του κόστους δανεισμού της Ιταλίας και ιδίως της Ελλάδας, καθώς πληθαίνουν τα μηνύματα ότι η περίοδος της δημοσιονομικής χαλάρωσης που συνδέεται με την πανδημία πλησιάζει στο τέλος της.[2] Επανέρχονται, λοιπόν, ορμητικά στο προσκήνιο οι παραδοσιακές παθογένειες του ελληνικού πολιτικού συστήματος, σε συνδυασμό με τις γνωστές αδυναμίες της ελληνικής οικονομίας (υψηλά ελλείμματα εμπορικού ισοζυγίου, υψηλό δημόσιο χρέος, ελλειμματικός προϋπολογισμός, ιδίως σε προεκλογικές χρονιές όπως το 2009). Σκοπός του παρόντος κειμένου είναι να τονίσει τα συνταγματικά θεμέλια της συμμετοχής της Ελλάδας στην Ευρωζώνη (Ο.Ν.Ε.) και να επισημάνει ότι το Σύνταγμα δεν περιορίζεται απλώς στην εξουσιοδότηση του κοινού νομοθέτη και στην απλή παροχή δυνατότητας για τη συμμετοχή ή όχι στην Ο.Ν.Ε., η οποία τελεί στη διακριτική ευχέρεια της εκάστοτε κυβέρνησης και εξαρτάται από την ίδια, αλλά ανάγει τη συμμετοχή της χώρας στη διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης σε δεσμευτικό συνταγματικό σκοπό της Πολιτείας. Αυτό σημαίνει ότι η δέσμευση της Ελλάδας να κινείται εντός του πλαισίου της Ευρωζώνης και να τηρεί τους κανόνες της δεν έχει πηγή μόνο το ενωσιακό δίκαιο, αλλά ιδίως το εθνικό μας Σύνταγμα. Η εν λόγω προβληματική χρειάζεται επιστημονική ανάλυση επειδή έλειπε από τη νομικοπολιτική συζήτηση κατά τη διάρκεια της οικονομικής κρίσης (2009-2019), ακόμη και το 2015 όταν η Ελλάδα έφτασε μισό βήμα πριν από την έξοδο από την Ευρωζώνη. Πράγματι εντυπωσιάζει το γεγονός ότι τότε υποβαθμίστηκε τελείως η διάταξη του άρθρ. 80 § 2 Σ. η οποία προβλέπει ότι: “Νόμος ορίζει τα σχετικά με την κοπή ή την έκδοση νομίσματος” και περιλαμβάνει την εξής Ερμηνευτική δήλωση: “Η παράγραφος 2 δεν κωλύει τη συμμετοχή της Ελλάδας στις διαδικασίες της οικονομικής και νομισματικής ένωσης, στο ευρύτερο πλαίσιο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 28”. Ως γνωστόν δε, κατά τη συνταγματική θεωρία, οι ερμηνευτικές δηλώσεις “αποτελούν αναπόσπαστον τμήμα των διατάξεων, των οποίων καθορίζουν το νόημα, και έχουν ίσην προς ταύτας τυπικήν δύναμιν”.[3]
2. Ενώ εκ πρώτης όψεως η ουδέτερη (για το ζήτημα της Ο.Ν.Ε.) διατύπωση του άρθρ. 80 § 2 Σ. και η αρνητική διατύπωση της Ερμηνευτικής δήλωσης (“δεν κωλύει”) δεν φαίνεται κατ’ αρχήν να επιτρέπουν τη συναγωγή θετικής υποχρέωσης για τη συμετοχή της Ελλάδας στην Ο.Ν.Ε., ωστόσο η δέσμευση αυτή προκύπτει, από την παραπομπή της Ερμηνευτικής δήλωσης του άρθρ. 80 Σ. στο άρθρ. 28 Σ. Το τελευταίο έχει μια κρίσιμη Ερμηνευτική δήλωση, η οποία προβλέπει ότι: “Το άρθρο 28 αποτελεί θεμέλιο για τη συμμετοχή της χώρας στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης”. Το Σύνταγμα θέτει ένα δεσμευτικό σκοπό. Όπως προκύπτει και από την ιστορία της διάταξης, η λέξη “θεμέλιο” δεν έχει εδώ την “ουδέτερη” (δηλωτική) υπόδειξη της νομικής βάσης, αλλά την κανονιστική έννοια του δεσμευτικού και θεμελιώδους, καταστατικού κανόνα,[4] άρα αυτού που δεν μπορεί να υποχωρήσει χωρίς να συμπαρασύρει η κατάργηση ή η αποδυνάμωσή του μια δομική διάσταση του Συντάγματος.
3. Εκτός από τις παραδοσιακές μεθόδους ερμηνείας του δικαίου (γραμματική- λογική, συστηματική, ιστορική, τελεολογική), για τις ομοσπονδιακές ιδίως χώρες πρόσφορη είναι μία πρόσθετη μέθοδος συνταγματικής ερμηνείας, η δομική ερμηνεία (structural interpretation).[5] Η Ελλάδα αποτελεί παραδοσιακά ενιαίο και στην πράξη εξαιρετικά συγκεντρωτικό κράτος. Αλλά το άρθρ. 28 Σ., η ρήτρα εισόδου και συμμετοχής της Ελλάδας στη διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, εισάγει στο ελληνικό Σύνταγμα την ομοσπονδιακή αρχή. Στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αυτή επιχειρεί να συνδυάσει την αναζήτηση της ενότητας της Ένωσης με τον σεβασμό της αυτονομίας και των θεμιτών συμφερόντων των κρατών-μελών. Η ομοσπονδιακή αρχή εκφράζεται στην αυτοτέλεια της ευρωπαϊκής έννομης τάξης και στα χαρακτηριστικά του ευρωπαϊκού δικαίου (αρχές της υπεροχής έναντι του εθνικού δικαίου, της άμεσης ισχύος στην εσωτερική έννομη τάξη χωρίς να είναι ανάγκη να προηγηθεί διαδικασία κύρωσης και στη δημιουργία δικαιωμάτων των πολιτών, τα οποία μπορούν να επικαλούνται οι ίδιοι, απολαμβάνοντας αποτελεσματική δικαστική προστασία). Η ομοσπονδιακή αρχή (federalist principle)[6] δεσμεύει κανονιστικά χωρίς να προϋποτίθεται το ομοσπονδιακό σύστημα και το Σύνταγμα ενός ολοκληρωμένου ομοσπονδιακού κράτους. Εκφράζει την πολιτειακή λογική και την τελεολογία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.[7] Η δομική ερμηνεία σκοπό έχει να διατηρήσει ανέπαφη τη θεμελιώδη συγκρότηση του κράτους, όταν αυτό έχει σύνθετη δομή, βρίσκει δε πλήρη εφαρμογή και στο παράδειγμα της υπερθνικής πολιτειακής οντότητας που είναι η Ευρωπαϊκή Ένωση. Αυτή εξηγεί και τη σύμφωνη με το ευρωπαϊκό δίκαιο ερμηνεία του Συντάγματος,[8] προκειμένου να αποτραπεί η σύγκρουση μεταξύ τους. Με βάση τη δομική ερμηνεία, τυχόν επίσημη πρωτοβουλία αποχώρησης της Ελλάδας από την Ευρωζώνη,[9] δηλαδή από τον σκληρό πυρήνα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, δεν θα ήταν συμβατή με το Σύνταγμά μας επειδή θα παραβίαζε τη ρήτρα συμμετοχής της χώρας στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Το άρθρο 80 § 2 Σ. αποτελεί αναπόσπαστο περιεχόμενο της συμμετοχής αυτής με βάση την οικεία Ερμηνευτική δήλωση.
Πράγματι, το Σύνταγμα του 1975/1986, όπως τροποποιήθηκε το 2001 στη συναινετική αναθεώρηση, σχεδιάστηκε και επιβεβαιώθηκε ως Σύνταγμα κράτους-μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στην Ελλάδα δεν θα ήταν έγκυρο ένα δημοψήφισμα σαν και αυτό του Brexit που θα έθετε το ερώτημα της εξόδου της Ελλάδας από την Ο.Ν.Ε. πολύ δε περισσότερο από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Βεβαίως όρια στη δέσμευση αυτή τίθενται από τους ουσιαστικούς περιορισμούς του άρθρ. 28 § 3 Σ. οι οποίοι αφορούν “τα δικαιώματα του ανθρώπου και τις βάσεις του δημοκρατικού πολιτεύματος” στο πλαίσιο των αρχών “της ισότητας και με τον όρο της αμοιβαιότητας”. Οι περιορισμοί αυτοί τελούν σε αντιστοιχία με εκείνους του άρθρ. 110 § 1 Σ. αναφορικά με τα ουσιαστικά όρια της τυπικής συνταγματικής αναθεώρησης.
4. Εξάλλου από συνταγματική άποψη, η ευρωπαϊκή πορεία της χώρας ιστορικά αποτέλεσε ένα από τα θεμέλια της συνταγματικής τάξης της Μεταπολίτευσης. Το άρθρ. 28 Σ. αποτελεί έκφραση θεμελιώδους ιστορικής επιλογής του 1975 και εξειδικεύει με τρόπο κανονιστικώς απτό το περιεχόμενο του άρθρ. 2 § 2 Σ. το οποίο περιλαμβάνεται στο Α΄ Μέρος του Συντάγματος (στις Βασικές διατάξεις και στο Πρώτο Τμήμα, Μορφή του Πολιτεύματος): “Η Ελλάδα ακολουθώντας τους γενικά αναγνωρισμένους κανόνες του διεθνούς δικαίου, επιδιώκει την εμπέδωση της ειρήνης, της δικαιοσύνης, καθώς και την ανάπτυξη των φιλικών σχέσεων μεταξύ των λαών και των κρατών”.[10]
5. Ενόψει των ανωτέρω, αρμόζει αρνητική απάντηση στο κρίσιμο ερώτημα: Είναι το Σύνταγμά μας ουδέτερο αναφορικά με τη συμμετοχή της Ελλάδας στην Ευρωζώνη (Ο.Ν.Ε.); Η αρνητική απάντηση προκύπτει με βάση τη γραμματική ερμηνεία, από τον συνδυασμό των άρθρ. 80 και 28 Σ., ιδίως των Ερμηνευτικών δηλώσεων. Στο ίδιο συμπέρασμα οδηγεί και η ιστορική ερμηνεία με βάση τη θεμελιωτική στιγμή του Συντάγματος, αλλά και η τελεολογική ερμηνεία με δεδομένη τη θεμελιώδη διάταξη του άρθρ. 2 § 2 Σ.. Περαιτέρω, οι αποφάσεις π.χ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 668/2012 για το Πρώτο Μνημόνιο (ν. 3845/2010) και Σ.τ.Ε. Ολομ. 3670/2006 για την υποβολή προδικαστικού ερωτήματος στο Δ.Ε.Ε. (Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης) σε σχέση με τη συμβατότητα του άρθρ. 14 § 9 Σ. για τον “βασικό μέτοχο” με το ευρωπαϊκό δίκαιο, βρίσκουν επιπρόσθετη αιτιολογία και θεμελίωση στη δομική ερμηνεία του άρθρ. 28 Σ. (για δε την Ο.Ν.Ε. σε συνδυασμό με το άρθρ. 80 Σ.).
6. Αλλά βέβαια μία διάταξη του Συντάγματος μπορεί μόνο να δώσει έρεισμα στις διαρθρωτικές αλλαγές που απαιτούνται στο πολιτικό σύστημα και την κοινωνία για την εκπλήρωση των ευρωπαϊκών υποχρεώσεων της χώρας στο πλαίσιο της Ο.Ν.Ε.. Δεν μπορεί όμως να καλύψει το Σύνταγμα τυχόν ελλείμματα πολιτικής βούλησης. Σε τελική ανάλυση αν η συμμετοχή στην Ο.Ν.Ε. συνιστά συνταγματική δέσμευση, η εγγύησή της δεν παύει να είναι προεχόντως πολιτική. Εξαρτάται από το αν οι Έλληνες πολίτες έχουν συνείδηση ότι στον 21ο αιώνα τυχόν στέρηση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας θίγει την ταυτότητά τους. Εξαρτάται από την αποφασιστικότητα των πολιτικών δυνάμεων να αντιμετωπίσουν τις παθογένειες του πολιτικού μας συστήματος (κομματικό-πελατειακό κράτος, υπεράριθμοι μετακλητοί, αλόγιστες παροχές με υπερδανεισμό του δημοσίου, διαφθορά κλπ), οι οποίες υπονομεύουν τον συνταγματικό σκοπό της συμμετοχής της χώρας στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, όπως έγινε σαφές την περασμένη δεκαετία της κρίσης.
7. Η Ευρώπη μπορεί να μην έχει ευρωπαϊκό λαό και αυτό αποτελεί εμπόδιο για τη διαμόρφωση ενός ευρωπαϊκού Συντάγματος. Ενδέχεται όμως σήμερα περισσότερο από οποτεδήποτε άλλοτε στην ευρωπαϊκή ιστορία να βρισκόμαστε κοντά στο πλουραλιστικό μοντέλο των ομόκεντρων κύκλων της στωικής οικείωσης: Ταυτιζόμαστε με τον στενότερο κύκλο της χώρας μας και αν μας έθεταν το δίλημμα σε επίπεδο δημοψηφίσματος να διαλέξουμε μεταξύ των δύο κύκλων, θα διαλέγαμε εύλογα την ταύτιση με τον στενότερο εθνικό κύκλο. Δεν μπορούμε όμως να φανταστούμε τον πολιτικό εαυτό μας αποκομμένο από τον αμέσως ευρύτερο κύκλο της ευρωπαϊκής οικογένειας, χωρίς να κολοβωθεί η πολιτειακή μας ταυτότητα και χωρίς να κλείσει ο πολιτικός μας ορίζοντας πίσω από ένα σκοτεινό παραπέτασμα απομονωτισμού. Η υπερεθνική Ευρώπη είναι παρούσα, αποφασιστική και ενεργός συνιστώσα και του ελληνικού εθνικού συμφέροντος. Αυτό ήταν το περιεχόμενο της θεμελιώδους συνταγματικής επιλογής του 1975 και του 2001.
8. Το κράτος οφείλει να ακολουθήσει δημόσιες πολιτικές που θα εξασφαλίσουν τον συνταγματικό σκοπό της συμμετοχής της χώρας μας στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Εάν μάλιστα ισχύει η άποψη ότι η αποχώρηση από την Ευρωζώνη είναι δυνατή για τα κράτη-μέλη της, μόνον εάν συνδυασθεί με έξοδο από την Ευρωπαϊκή Ένωση, τότε είναι σαφές ότι ένα τέτοιο ενδεχόμενο θα ήταν κατάφωρα αντισυνταγματικό, επειδή θα ανέτρεπε τον δεσμευτικό ευρωπαϊκό προσανατολισμό του Συντάγματος του 1975/2001. Εξάλλου, όλα τα εθνικά Συντάγματα από συστάσεως του ελληνικού κράτους ανήκαν στην οικογένεια του ευρωπαϊκού συνταγματισμού, η οποία πλέον απαρτίζεται από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
9. Η παραδοσιακή νοοτροπία των ελληνικών πολιτικών δυνάμεων υπονομεύει την ευρωπαϊκή προοπτική της χώρας. Τους όρους του προβλήματος περιγράφει με τρόπο απαράμιλλο ο Γ. Δερτιλής, αναφερόμενος, όχι στη χρεοκοπία του 2009-2010, αλλά σε εκείνη του 1893: “Η συνεχής αναχρέωση και η υπερχρέωση δεν οφειλόταν ούτε στον παραλογισμό ούτε στην απρονοησία ούτε στην άγνοια των πολιτικών […] Για το κράτος, εξάλλου, ο φαύλος κύκλος συμβολίζει βαθύτερες πραγματικότητες, συνοψίζει μια διαδικασία επιβίωσης και αναπαραγωγής: η συνεχής αναχρέωση ήταν το κόστος της αναπαραγωγής του, συνειδητή πολιτική του πλέγματος εξουσίας που το περιέβαλε”.[11]
10. Το συνταγματικό θεμέλιο της συμμετοχής της χώρας μας στην Ο.Ν.Ε. είναι δεδομένο. Η ανάλυση που προηγήθηκε αναδεικνύει τη συνταγματική δέσμευση της συμμετοχής της Ελλάδας στην Ευρωζώνη (Ο.Ν.Ε.) με βάση τη δομική ερμηνεία των άρθρ. 80 και 28 Σ., σύμφωνα με την ομοσπονδιακή αρχή. Αλλά το βασανιστικό ερώτημα είναι άλλο. Αποτελεί άραγε η ανάλυση αυτή μία υπόμνηση για το μέλλον, ενόψει των επερχόμενων κρίσεων στις οποίες οδηγούν, περίπου νομοτελειακά, οι σαθρές πολιτικές πρακτικές του κομματικού-πελατειακού κράτους;
Γιάννης Α. Τασόπουλος
Καθηγητής Ε.Κ.Π.Α., δικηγόρος
Υποσημειώσεις:
[1] Βλ. Αντ. Δ. Παπαγιαννίδη, “Η σκιά του διδύμου Λιβανού-Δούκα, η στήριξη για την πανδημία, ο ESM – και το μεθαύριο” σε economia blog, 9.2.2022 https://www.economia.gr/h-skia-tou-didymou-libanou-douka-h-sthrixh-gia-thn-pandhmia-o-esm-kai-to-methavrio/
[2] Financial Times (8.2.2022, Πρώτη σελίδα), “ECB rate expectations force up Greek and Italian borrowing costs”.
[3] Αρ. Μάνεση, Αι εγγυήσεις τηρήσεως του Συντάγματος, τ. Ι., 1991, σ. 107.
[4] Βλ. Ευ. Βενιζέλου, Το αναθεωρητικό κεκτημένο, 2001, σ. 234, 235.
[5] Βλ. τις κλασικές αναπτύξεις του Ch. Black, Structure and Relationship in Constitutional Law, 1969.
[6] Βλ. Γ. Τασόπουλου, Η Λαϊκή Κυριαρχία και η πρόκληση της αμεροληψίας, 2014, σ. 362, 368.
[7] Βλ. Αστ. Πλιάκου, Το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2η έκδ., 2018, σ. 386, 387 (“Η Ένωση δεν είναι ομοσπονδιακό κράτος, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι η έννομη τάξη της Ένωσης δεν διέπεται από ομοσπονδιακές αρχές”).
[8] ΣτΕ Ολομ. 3470/2011 (βασικός μέτοχος).
[9] Εξυπακούεται ότι αναφερόμαστε στο θεωρητικό ενδεχόμενο επίσημης πρωτοβουλίας των ελληνικών αρχών, καθότι το ελληνικό Σύνταγμα δεν δέσμευει τα όργανα της Ένωσης και τα λοιπά κράτη μέλη.
[10] Έξω από την Ευρωπαϊκή Ένωση η χώρα μας θα ήταν σε στρατηγικό κενό. Ανατολικά είναι η Τουρκία, οι δε βόρειοι γείτονες μας είναι ή επιδιώκουν να καταστούν μέλη της Ε.Ε.. Η ένταξη της Κύπρου στην Ε.Ε., το 2004, ολοκλήρωσε τη ευρωπαϊκή στρατηγική που χαράχθηκε στη Μεταπολίτευση.
[11] Βλ. Γ. Δερτιλή, Ιστορία του Ελληνικού Κράτους 1830-1920, Α΄ τόμος, 5η έκδ., 2009, σ. 607.
