Συνταγματική ανθεκτικότητα και δικαιώματα
Το 2015 θέσαμε με τον Ξενοφώντα Κοντιάδη στο πεδίο του συγκριτικού συνταγματικού διαλόγου την έννοια της συνταγματικής ανθεκτικότητας με το άρθρο ‘On Resilience of Constitutions: What Makes Constitutions Resistant to External Shocks’[1]. Η συγκριτική μελέτη των τρόπων με τους οποίους αντέδρασαν διαφορετικά συντάγματα υπό την πίεση της οικονομικής κρίσης, οδηγούσε σε ένα επιτακτικό ερώτημα: γιατί κάποια συντάγματα αντιδρούν καλύτερα από άλλα; Για να προσεγγισθεί το ερώτημα ήταν φανερό ότι η έννοια της συνταγματικής αντοχής δεν ήταν επαρκής. Η έννοια της συνταγματικής ανθεκτικότητας είναι διακριτή από την αντοχή του Συντάγματος, που κατά κανόνα χρησιμοποιείται για να υποδηλώσει τη διάρκεια, δηλαδή τη σχέση του Συντάγματος με τον χρόνο.[2] Η ανθεκτικότητα του Συντάγματος δεν αναφέρεται στον χρόνο ζωής του, αλλά στην ικανότητά του να αντεπεξέρχεται σε ισχυρά πλήγματα και ταυτόχρονα να διευκολύνει την έννομη τάξη, της οποίας αποτελεί τη βάση, να αποκαθιστά τις λειτουργίες της μέσα στο υφιστάμενο πλαίσιο θεμελιωδών κανόνων της οργανωμένης κοινωνικής συμβίωσης. Η ενσωμάτωση της ανθεκτικότητας στο εννοιολογικό οπλοστάσιο της συνταγματικής θεωρίας δεν ήταν ευχερής. Έννοιες, όπως η διακινδύνευση και η ευαλωτότητα, παραμένουν ξένες προς την παραδοσιακή πρόσληψη του Συντάγματος.
Η παραδοχή ότι π.χ. τα συνταγματικά δικαιώματα πρέπει να μπορούν να περιοριστούν για να προσαρμοστούν και να αντέξουν, ώστε να διατηρήσουν την επανατακτικότητά τους, είναι δυσκολοχώνευτη και ξένη για εκείνους που έχουν μάθει να θεωρούν τα δικαιώματα ασπίδες προστασίας και ατού για τους φορείς τους.
Και όμως, η ανθεκτικότητα των συνταγματικών δικαιωμάτων σε περιόδους κρίσεων εξαρτάται από την προσαρμοστικότητά τους στην πραγματικότητα. Αυτή είναι που διασφαλίζει τη δυνατότητα επαναφοράς τους στο προηγούμενο επίπεδο προστασίας όταν παρέλθει η κρίση.
Η ανθεκτικότητα των συνταγματικών δικαιωμάτων βρίσκεται στον πυρήνα της ανθεκτικότητας του Συντάγματος, δηλαδή της δυνατότητάς του να υποδέχεται απρόβλεπτες κρίσεις, συνεχίζοντας να επιτελεί τις βασικές του λειτουργίες. Σε μεγάλο βαθμό, η ανθεκτικότητα των δικαιωμάτων επηρεάζει την πρόσληψη των φορέων τους για το Σύνταγμα. Κατά τη διάρκεια της οικονομικής κρίσης, αναδείχθηκε η λειτουργία της αναλογικότητας ως εργαλείο ανθεκτικότητας.
Αναλογικότητα: εργαλείο ανθεκτικότητας των δικαιωμάτων
Η εφαρμογή της αναλογικότητας εξυπηρετεί την προσαρμοστικότητα, που συναρτάται με την ανθεκτικότητα των δικαιωμάτων. Οι απόλυτες προσεγγίσεις των δικαιωμάτων δεν αποδεικνύονται χρηστικές, όταν εξαιρετικές συνθήκες επιτάσσουν τον περιορισμό τους. Οι συνθήκες αυτές δεν οδηγούν σε αναστολή εφαρμογής, αλλά σε αποσάθρωση και παραβίασή τους, εφόσον δεν επιτευχθεί ο περιορισμός τους. Από την άλλη πλευρά, οι ασθενείς μορφές ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων[3], όπως η αναλογικότητα, μπορούν να αποτελέσουν μηχανισμό που συμβάλει στην ανθεκτικότητα των δικαιωμάτων. Ο δίαυλος επικοινωνίας μεταξύ νομοθέτη και δικαστή, που χαρακτηρίζει την αναλογικότητα, αποσκοπεί στη διασφάλιση ότι οι περιορισμοί που επιβάλλονται στα δικαιώματα ενόψει των εξαιρετικών συνθηκών, αρμόζουν πράγματι στους επιδιωκόμενους σκοπούς. Έτσι, η θωράκιση των δικαιωμάτων επιτυγχάνεται, χωρίς να (και ενδεχομένως ακριβώς επειδή δεν) απονέμεται στον δικαστή η δυνατότητα ή η υποχρέωση να διατυπώσει την τελευταία λέξη για τη διαχείριση της κρίσης.[4] Δεν είναι τυχαίο λοιπόν, ότι και στην πανδημία, η αναλογικότητα αναδείχθηκε σε βασικό εργαλείο αξιολόγησης των περιορισμών στις φιλελεύθερες συνταγματικές δημοκρατίες. Και μάλιστα, σε μεγαλύτερο βαθμό από την οικονομική κρίση, καθώς τίθενται υπό περιορισμό οι κλασικές ατομικές ελευθερίες, που ο πολίτης αντιλαμβάνεται ως θεμελιώδη δικαιώματά του.
Τί μπορεί και (τί δεν μπορεί) να κάνει η αναλογικότητα στην πανδημία; Η αναλογικότητα λειτουργεί στο παρόν. Τόσο ο δικαστής όσο και ο νομοθέτης εξετάζουν την προσφορότητα, την αναγκαιότητα και την αναλογία του μέτρου στις παρούσες συνθήκες. Δεν εξετάζεται τι θα μπορούσε να έχει γίνει, ποια ηπιότερα μέτρα θα μπορούσαν να έχουν εφαρμοσθεί, ώστε ένα δικαίωμα να μην υποστεί περιορισμούς. Το υπέρμετρο κρίνεται στο τώρα.
Η αναλογικότητα μπορεί να επιτρέψει πολύ συγκεκριμένες στενές σταθμίσεις. Μπορεί, λοιπόν, να διευκολύνει τον περιορισμό σε μια συγκεκριμένη συνθήκη, χωρίς να προκρίνει ότι θα επιβληθεί αντίστοιχος περιορισμός σε κάποια παρόμοια. Ακριβώς, όμως, επειδή επιτρέπει συγκεκριμένες σταθμίσεις, στην πράξη δεν μπορεί πάντα να διασφαλίσει τον πυρήνα του δικαιώματος στο πλαίσιο μιας συγκεκριμένης στάθμισης. Για παράδειγμα, όταν κριθεί ότι η δημοσιοποίηση της εξωσυζυγικής σχέσης ενός δημοσίου προσώπου, που έχει π.χ. πολιτευθεί, υποστηρίζοντας τις αξίες της συντηρητικής οικογένειας, είναι επιτρεπτή γιατί αφορά ζήτημα δημοσίου ενδιαφέροντος, η ιδιωτικότητά του (για τον ίδιο τον φορέα) δεν εναρμονίζεται με την ελεύθερη έκφραση. Υποχωρεί.
Η αναλογικότητα δεν επιτρέπει στον δικαστή να προβεί στις ίδιες σταθμίσεις με τον νομοθέτη. Θέτει, όμως, τον πήχη για τον νομοθέτη ως προς την αιτιολογία των μέτρων που λαμβάνει. Και καθιστά τις δικανικές κρίσεις πιο ευανάγνωστες, πιο αξιολογίσιμες και, κυρίως, πιο προσιτές στον πολίτη.
Η αναλογικότητα, εφαρμοζόμενη σε συνθήκες πανδημίας, ίσως εξελιχθεί προς νέες κατευθύνσεις. Παραδοσιακά, αφορά τον συσχετισμό του περιορισμού ενός δικαιώματος με την επίτευξη ενός στόχου. Το ηπιότερο μέσο κρίνεται στο πεδίο ενός δικαιώματος. Οι συνθήκες της πανδημίας επιβάλλουν τον ταυτόχρονο περιορισμό πολλών δικαιωμάτων. Μπορεί ο βαθμός περιορισμού του ενός δικαιώματος να συσχετισθεί με τον βαθμό περιορισμού του άλλου; Μπορεί το ηπιότερο μέτρο να αναζητηθεί στον περιορισμό ενός άλλου δικαιώματος; Μπορεί ο βαθμός περιορισμού των άλλων δικαιωμάτων να αποτελέσει κριτήριο για τη σχέση αναλογίας – σκοπού;
Η πανδημία έχει δώσει ένα ενιαίο κριτήριο για τον περιορισμό των δικαιωμάτων: τον βαθμό επικινδυνότητας μιας συμπεριφοράς για τη διασπορά του ιού. Σε περίοδο γενικού λοκντάουν, η καταλληλότητα, η συμβολή της απαγόρευσης προς την επίτευξη του σκοπού του περιορισμού, συχνά αρκεί. Όταν οι κάποιοι περιορισμοί αίρονται, η συνάρτηση της επικινδυνότητας της συμπεριφοράς με τον βαθμό περιορισμού του δικαιώματος γίνεται πιο περίπλοκη. Μια υπαίθρια διαδήλωση με μάσκες πόσο διακινδυνεύει τη δημόσια υγεία σε σχέση με τη λατρεία σε κλειστό χώρο (με μάσκα ή με μετοχή στην Θεία Κοινωνία), ή το γεύμα χωρίς μάσκα σε κλειστό εστιατόριο; Και ποια δικαιώματα περιορίζονται με τις σχετικές απαγορεύσεις; Το κλασικό «εδώ κολλάει- εδώ δεν κολλάει» δεν είναι μόνο μια εκδήλωση θυμού: εκφράζει τη δυσκολία της συνάρτησης του βαθμού επικινδυνότητας κάποιων συμπεριφορών με την αναπόφευκτη στάθμιση δικαιωμάτων, που οδηγεί στο να απαγορεύονται κάποια πράγματα, ενώ επιτρέπονται άλλα. Η προσωρινότητα αποτελεί κρίσιμο κριτήριο για την αναλογία. Ο περιορισμός είναι ανάλογος μόνο στο χρονικό διάστημα που είναι απαραίτητος.
Τι σημαίνει, όμως, για ένα ατομικό δικαίωμα ότι προσαρμόζεται ώστε να ανακάμψει μετά από μια κρίση;
Α. Ότι μπορεί να περιοριστεί, ακόμα και να υποχωρήσει σε μεγάλο βαθμό, για την προστασία ενός δημοσίου συμφέροντος.
Β. Ότι μετά από την κρίση, θα επανέλθει χωρίς να έχει απωλέσει μέρος της κανονιστικής του εμβέλειας. Γι’ αυτόν ακριβώς τον λόγο, ο ad hoc χαρακτήρας της αναλογικότητας μπορεί να ενισχύσει την ανθεκτικότητα των δικαιωμάτων.
Ιδιαίτερα ευάλωτα σε συνθήκες κρίσης είναι τα δικαιώματα με έντονα συγκρουσιακό χαρακτήρα, που βρίσκονται σε διαρκή αναμέτρηση με άλλα συνταγματικά δικαιώματα και συμφέροντα. Η ελευθερία της έκφρασης είναι ένα τέτοιο δικαίωμα. Το δικαίωμα στη συνάθροιση, επίσης. Αυτό ίσως εξηγεί τις παθιασμένες αντιπαραθέσεις σε σχέση με τον περιορισμό τους.
Και μερικές σκέψεις για το δικαίωμα του συνέρχεσθαι
Γιατί κάποιοι παθιάζονται όταν περιορίζεται το δικαίωμα στη διαδήλωση, ενώ αποδέχονται το να μην βγαίνουν από τον νομό τους; Ίσως, επειδή υπόρρητα δύσκολα μπορεί κάποιος να φαντασθεί λόγους περιορισμού της ελεύθερης μετακίνησης μετά από την πανδημία, καθώς το δικαίωμα αυτό δεν βρίσκεται σε καθεστώς διαρκούς αντιπαράθεσης με άλλα δικαιώματα. Αντίθετα, το δικαίωμα στη συνάθροιση συγκρούεται συχνά με άλλα δικαιώματα κι έτσι καθίσταται πιο επίφοβη η επανατακτικότητά του.
Πώς μεταφράζεται η συζήτηση για τον περιορισμό του δικαιώματος της συνάθροισης σε όρους ανθεκτικότητας; Η ανθεκτικότητα του δικαιώματος διακινδυνεύεται, αν αυτό δεν περιοριστεί σε συνθήκες σοβαρής κρίσης και αν δεν υπάρχει συνταγματικός τρόπος να περιορισθεί. Η ανθεκτικότητα του δικαιώματος διακινδυνεύεται εξίσου, αν το δικαίωμα περιορισθεί με τρόπο που να δημιουργεί υπόνοιες ότι ανοίγει ο δρόμος για ευχερέστερη επιβολή περιορισμών σε αυτό στο μέλλον.
Το ελληνικό Σύνταγμα επιτρέπει τον περιορισμό του δικαιώματος της συνάθροισης και τη στάθμισή του με άλλα δικαιώματα. Τί προκάλεσε λοιπόν μια τόσο έντονη συνταγματική αντιπαράθεση;
Κατ’ αρχάς, το δικαίωμα στη συνάθροιση είναι θεμελιώδες στη δημοκρατία. Αν κάτι διδάσκει το παράδειγμα των συνταγματικών οπισθοδρομήσεων σε Ευρωπαϊκές χώρες, είναι ότι ποτέ δεν ξέρει κανείς πότε θα χρειαστεί να κατέβει στο δρόμο, ακόμα και αν δεν ανήκει στους πολίτες που χρησιμοποιούν συχνά το δικαίωμα συνάθροισης. Επίσης, είναι ένα δικαίωμα που διαρκώς σταθμίζεται με άλλα δικαιώματα στα πλαίσια του Συντάγματος. Κάποιοι νομοθέτες θα προκρίνουν τη συνάθροιση, κάποιοι την κοινωνικοοικονομική ζωή.
Στην απαγόρευση της συγκεκριμένης συνάθροισης, που πυροδότησε τη συζήτηση, η αναλογικότητα θα κριθεί στα πλαίσια του γενικού λοκντάουν. Θα μπορούσε η απαγόρευση να προβλεφθεί για μικρότερο χρονικό διάστημα, ή να είναι τοπικά προσδιορισμένη; Τι θα εμπόδιζε μια τέτοια απόφαση σε μια φάση ύφεσης της πανδημίας, όπου άλλα δικαιώματα θα είχαν απαλλαγεί από δραστικούς περιορισμούς; Το πιο κρίσιμο για την ανθεκτικότητα του δικαιώματος δεν είναι αυτό. Κρίσιμο είναι να μην τίθεται υπό αμφισβήτηση ότι το τέλος της πανδημίας θα βρει το δικαίωμα εκεί όπου ήταν στην αφετηρία της.
Αυτή τη στιγμή υπάρχει ο εκτελεστικός νόμος του Συντάγματος, που ψηφίστηκε, προκαλώντας την έντονη αντιπαράθεση που αρμόζει σε έναν νόμο που ρυθμίζει ένα θεμελιώδες δικαίωμα. Υπάρχει επίσης μια προγενέστερη ΠΝΠ που δίνει μια ευρύτατη αρμοδιότητα στον αρχηγό της ΕΛΑΣ, με προϋπόθεση την ύπαρξη γνώμης της Εθνικής Επιτροπής Προστασίας Δημόσιας Υγείας. Και αυτή η ευρύτατη αρμοδιότητα, από ό, τι φάνηκε, θα υπάρχει για όλη τη διάρκεια της πανδημίας, μέχρι να αυτή να λήξει με κάποιο επίσημο τρόπο, ή να αντικατασταθεί η κρίσιμη διάταξη της ΠΝΠ, αφού από ό, τι φαίνεται ο μεταγενέστερος νόμος για τις συναθροίσεις δεν επηρέασε την ισχύ της. Η γνώμη των ειδικών ως προς την προσφορότητα ενός μέτρου όσο διαρκεί η πανδημία δεν είναι δύσκολο να υποθέσει κανείς ποια θα είναι: η καταλληλότητα απαντά το ερώτημα αν το μέτρο συμβάλλει προς την επίτευξη του σκοπού.
Το να προβάλλει το δικαίωμα στη συνάθροιση ως η ιερή αγελάδα της δημοκρατίας που δεν μπορεί να περιορισθεί, θα το καθιστούσε λιγότερο ανθεκτικό: δεν θα λυγίσει, αλλά θα σπάσει. Το να αποφασίζει για την άσκησή του γενικά ο αρχηγός της Ελληνικής Αστυνομίας, σε κάθε στιγμή της πανδημίας, θέτει την ανθεκτικότητά του σε διακινδύνευση.
Η ανθεκτικότητα των δικαιωμάτων κατά τη
διάρκεια αυτής της νέας κρίσης συναρτάται άμεσα με τη θεμελίωση περιορισμών
τους. Η έμφαση στη θεμελίωση δεν είναι νομικίστικη υποχονδρία αλλά προϋπόθεση
συνταγματικής ανθεκτικότητας. Αυτό που αρχίζει να διαφαίνεται, καθώς
εξελίσσεται η πανδημία, είναι η σύνδεση ανάμεσα στην ανθεκτικότητα των ατόμων
και της κοινωνίας με την ανθεκτικότητα του Συντάγματος.
Υποσημειώσεις:
[1] Journal on International Constitutional Law”, τεύχος 1/2015, 3-26
[2] Για την έννοια της αντοχής βλ. Z. Elkins/T. Ginsburg/J. Melton, The Endurance of National Constitutions, Cambridge University Press 2009 και T. Ginsburg, “Constitutional Endurance”, X. Contiades/A. Fotiadou (eds.), The Routledge Handbook of Comparative Constitutional Change, Routledge 2020, 61.
[3] Για τις επιπτώσεις των ασθενών μορφών ελέγχου της συνταγματικότητας στην ενδυνάμωση των δικαιωμάτων βλ. M. Tushnet, Weak Courts Strong Rights: Judicial Review and Social Welfare Rights in Comparative Constitutional Law, Princeton University Press 2009.
[4] Βλ. Ξ. Κοντιάδης/Α. Φωτιάδου «Πανδημία, κράτος πρόληψης και ανθεκτικότητα του Συντάγματος. Κράτος και Σύνταγμα μπροστά στην υγειονομική κρίση» Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου, 1/2020, σελ. 17 επ.
Αλκμήνη Φωτιάδου
Διδάκτωρ Συνταγματικού Δικαίου, Δικηγόρος
