Τέθηκε σε ισχύ η Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ) «Κατεπείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση των συνεπειών του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19 […]» (ΦΕΚ Α΄ 68 από 20.3.2020). Αντικείμενο σχολιασμού εδώ είναι μόνο το άρθρο 68 παρ. 3 που θεσπίζει περιορισμούς και απαγορεύσεις στην ελευθερία κίνησης, προβλέποντας μεταξύ άλλων ότι:
«Για επιτακτικούς λόγους αντιμετώπισης σοβαρού κινδύνου δημόσιας υγείας που συνίστανται στη μείωση του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19, είναι δυνατόν να επιβάλλονται ως μέτρα πρόληψης και για το απολύτως αναγκαίο χρονικό διάστημα, περιορισμοί ή απαγόρευση της κυκλοφορίας των πολιτών εν όλω ή εν μέρει στην Επικράτεια. Από τα μέτρα του προηγούμενου εδαφίου εξαιρούνται μετακινήσεις των πολιτών για την εξυπηρέτηση ζωτικών, προσωπικών ή επαγγελματικών, αναγκών τους που δεν μπορούν να ικανοποιηθούν με άλλον τρόπο […]».
Όπως ήταν αναμενόμενο, η συνταγματικότητα των διατάξεων αυτών αμφισβητήθηκε.
Η προστασία της προσωπικής ελευθερίας κατά το Σύνταγμα – Ο θεμελιώδης χαρακτήρας της ελευθερίας κίνησης των πολιτών
Ας δούμε τι προβλέπει το Σύνταγμα. Η παρ. 3 του άρθρ. 5 Σ. ορίζει ότι: «H προσωπική ελευθερία είναι απαραβίαστη. Κανένας δεν καταδιώκεται […] ούτε με οποιονδήποτε άλλο τρόπο περιορίζεται, παρά μόνο όταν και όπως ορίζει ο νόμος». Αλλά, το Σύνταγμα δεν περιορίζεται σε αυτή τη γενική προστασία της ελευθερίας κίνησης και εγκατάστασης, η οποία περιλαμβάνεται στην προσωπική ελευθερία. Διευρύνει την προστασία της ελευθερίας αυτής στην παρ. 4 του ίδιου άρθρου, σύμφωνα με την οποία «απαγορεύονται ατομικά διοικητικά μέτρα που περιορίζουν σε οποιονδήποτε Έλληνα την ελεύθερη κίνηση ή εγκατάσταση στη Χώρα, καθώς και την ελεύθερη έξοδο και είσοδο σ’ αυτήν.
Τέτοιου περιεχομένου περιοριστικά μέτρα είναι δυνατόν να επιβληθούν μόνο ως παρεπόμενη ποινή με απόφαση ποινικού δικαστηρίου, σε εξαιρετικές περιπτώσεις ανάγκης και μόνο για την πρόληψη αξιόποινων πράξεων». Προκύπτει λοιπόν ο θεμελιώδης χαρακτήρας και η ευρύτατη προστασία της ελευθερίας κίνησης των πολιτών εντός της ελληνικής επικράτειας. Η ελευθερία κίνησης δεν συμβιβάζεται κατ’ αρχήν με την ανάγκη προηγουμένης διοικητικής άδειας ή δήλωσης προς τη διοίκηση. Τελεί όμως υπό την επιφύλαξη του νόμου, δηλαδή νομοθετική ρύθμιση, η οποία αφενός πρέπει να μην προσβάλλει τον πυρήνα του συνταγματικού δικαιώματος και αφετέρου πρέπει οι περιορισμοί που θέτει στο δικαίωμα να προβλέπονται με γενικές και αφηρημένες διατάξεις και να είναι σύμφωνοι με την αρχή της αναλογικότητας, κατά το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος.
Η ως άνω απαγόρευση των ατομικών διοικητικών μέτρων δεν αφορά μόνο τη διοίκηση, αλλά και τον νομοθέτη (ΣτΕ Ολομ. 2313/1976, βλ. και Πρ. Δαγτόγλου, Ατομικά Δικαιώματα, τ. Α΄, 2η έκδ. 2005, σ. 341), στο μέτρο που ο νόμος πρέπει να περιορίζει στενά τη διοίκηση, να μην της αφήνει ευρεία διακριτική ευχέρεια, αλλά να ορίζει ο ίδιος τις πραγματικές προϋποθέσεις κάτω από τις οποίες η διοίκηση θα δράσει στις ατομικές περιπτώσεις, αναφορικά με την ελευθερία κίνησης των πολιτών.
Συγκεκριμένα, ο νόμος πρέπει να περιορίζει στο μέτρο του δυνατού τα περιθώρια επιλογών της διοίκησης ή την ελευθερία κινήσεών της ή τις αόριστες αξιολογικές εκτιμήσεις της (π.χ. για το εύλογο της διάρκειας ενός περιορισμού), επειδή σε όλες αυτές τις περιπτώσεις υπάρχει μεγάλος κίνδυνος υψηλού βαθμού διοικητικής αυθαιρεσίας, κατά την επιβολή ατομικών διοικητικών μέτρων. Εξάλλου, οι παρ. 3 και 4 του άρθρου 5 του Συντάγματος αφορούν και τη σχέση του νομοθέτη, της διοίκησης και της δικαιοσύνης, οργανώνοντας τις συνταγματικές εγγυήσεις της ελευθερίας κίνησης.
Συνεπώς, υπάρχει πρόδηλη και στενή συστηματική, εννοιολογική και κανονιστική συνάφεια μεταξύ της επιφύλαξης του νόμου, ο οποίος μπορεί να προβλέπει περιορισμούς της ελευθερίας κίνησης (παρ. 3), και της απαγόρευσης επιβολής ατομικών διοικητικών μέτρων που περιορίζουν την ελευθερία κίνησης (παρ. 4) του άρθρου 5 του Συντάγματος.
Εξαίρεση από την απαγόρευση των ατομικών διοικητικών μέτρων (παρ. 4) εισάγει η Ερμηνευτική Δήλωση του άρθρου 5 αναφορικά με τη «λήψη μέτρων που επιβάλλονται για την προστασία της δημόσιας υγείας ή της υγείας ασθενών, όπως νόμος ορίζει». Από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι επανερχόμαστε στο καθεστώς της επιφύλαξης του νόμου, για την προστασία της δημόσιας υγείας, χωρίς αυτή τη φορά την επιπρόσθετη προστατευτική ασπίδα της απαγόρευσης των ατομικών διοικητικών μέτρων, της παρ. 4.
Τα μέτρα για τη δημόσια υγεία και η αρχή της αναλογικότητας
Τα μέτρα που επιβάλλονται για την προστασία της δημόσιας υγείας θα κριθούν με βάση την αρχή της αναλογικότητας, λαμβάνοντας υπόψη, στο κανονιστικό επίπεδο: αφενός τον θεμελιώδη χαρακτήρα της ελευθερίας κίνησης, την οποία το Σύνταγμα προστατεύει έντονα και κατηγορηματικά, ως περιεχόμενο της προσωπικής ελευθερίας που «είναι απαραβίαστη», και αφετέρου,
α) τη συναγόμενη από την Ερμηνευτική Δήλωση του άρθρου 5, στάθμιση του Συντακτικού Νομοθέτη υπέρ της δημόσιας υγείας,
β) την παρ. 5 του άρθρου 5 του Συντάγματος που θεσπίζει το δικαίωμα στην προστασία της υγείας,
γ) τη θετική υποχρέωση του κράτους να μεριμνά για τη υγεία των πολιτών, παίρνοντας και μέτρα πρόληψης μιας επιδημίας, σύμφωνα με το άρθρο 21 παρ. 3 του Συντάγματος, αλλά και
δ) οριακά, την εκπλήρωση από τους πολίτες του χρέους της κοινωνικής αλληλεγγύης, κατά το άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος.
Με βάση τα προηγούμενα, δεν νομίζω ότι μπορεί να θεωρηθεί αντίθετη στην αρχή της αναλογικότητας η επιβολή των απαγορεύσεων και περιορισμών της ελευθερίας κίνησης, με την ΠΝΠ, για ένα σχετικά περιορισμένο χρονικό διάστημα (σύμφωνα με την εκδοθείσα Υπουργική Απόφαση από 23.03.2020 ώρα 06:00 έως και 6.04.2020 και ώρα 06:00), επειδή υπό τις συνθήκες διαπιστωμένης γεωμετρικής αύξησης των κρουσμάτων και θανάτων εξ αιτίας της επιδημίας του κορωνοϊού, η διασπορά του απειλεί άμεσα και σοβαρά την υγεία του πληθυσμού, δηλαδή τη δημόσια υγεία, όχι ως αφηρημένο αγαθό, αλλά ως κατάσταση καθενός ατομικά, από την οποία εξαρτάται η πραγματική δυνατότητα άσκησης των θεμελιωδών δικαιωμάτων.
Τα επιβαλλόμενα μέτρα έχουν προσωρινό και επείγοντα χαρακτήρα και αποβλέπουν στην αντιμετώπιση μείζονος προβλήματος της χώρας, που είναι η εξασφάλιση της δημόσιας υγείας (ΣτΕ Ολομ. 4675/1998).
Η απόδειξη της εξαίρεσης από την απαγόρευσης μετακίνησης
Βέβαια, δεν αποκλείεται σε συγκεκριμένες περιπτώσεις ένας πολίτης να είναι σε θέση να αποδείξει ότι, παρά τη γενική απαγόρευση, συνέτρεχαν στο πρόσωπό του εξαιρετικοί όροι και λόγοι που καθιστούσαν δικαιολογημένη την κάμψη της απαγόρευσης μετακίνησης και την εξαίρεση από αυτήν. Είναι όμως σαφές ότι ο επικαλούμενος τέτοια εξαίρεση θα φέρει και το βάρος απόδειξης. Ιδιαίτερα ζητήματα θα γεννηθούν όταν συντρέχουν και άλλα συνταγματικά δικαιώματα, τα οποία πρέπει να προστατευθούν, όπως είναι τα συνδικαλιστικά. Στο ενδεχόμενο αυτό, το έργο της στάθμισης γίνεται ακόμη δυσκολότερο, μια και θα πρέπει να εξασφαλισθεί κατά το δυνατόν και η άσκηση αυτών των συνταγματικών δικαιωμάτων, ιδίως στο μέτρο που συνεχίζει να ασκείται έστω και με δυσκολία η οικονομική και επιχειρηματική δραστηριότητα στην αγορά.
Εκτιμώ πάντως ότι ένα δικαστήριο μετά δυσκολίας θα θεωρούσε αρκετή τη συνδικαλιστική ιδιότητα για να δεχθεί απαλλαγή από τους περιορισμούς της ΠΝΠ. Στην πράξη θα χρειαστεί να δειχθεί με κάποιο τρόπο ότι δεν τίθεται σε σοβαρό κίνδυνο, από την άσκηση των δικαιωμάτων, ο σκοπός των προσωρινών μέτρων που επιβάλλουν τον περιορισμό της μετακίνησης. Αλλά πρέπει να διαφυλαχθεί η προστασία όλων των συνταγματικών δικαιωμάτων.
Το ζήτημα της χρονικής διάρκειας των μέτρων: Υπάρχει όριο στη χρονική ανανέωση των περιορισμών;
Το μείζον ζήτημα που τίθεται πάντως από την ΠΝΠ αφορά τις ουσιαστικές προϋποθέσεις από τις οποίες κρίνεται η χρονική διάρκεια των μέτρων, σύμφωνα με το άρθρο 68 παρ. 3 αυτής: «Για επιτακτικούς λόγους αντιμετώπισης σοβαρού κινδύνου δημόσιας υγείας, για το απολύτως αναγκαίο χρονικό διάστημα». Τα μέτρα της ΠΝΠ είναι αδιανόητο να παρατείνονται διαρκώς. Αλλά είναι προφανής η δυσκολία που θα έχει ένα δικαστήριο να ελέγξει την ουσιαστική συνδρομή των προϋποθέσεων αυτών.
Εντέλει, το περιθώριο χρονικής ανανέωσης των περιορισμών για σύντομα διαδοχικά διαστήματα θα εξαρτηθεί τόσο
α) από την εξέλιξη της επιδημίας,
β) από την αποτελεσματικότητα των περιορισμών, που όμως φαίνεται να έχει δοκιμαστεί επιτυχώς στην Κίνα και να αποδεικνύεται στατιστικά, όσο και
γ) από την ανταπόκριση του κράτους στα καθήκοντά του ενίσχυσης του ΕΣΥ και λήψης όλων των εναλλακτικών διαθεσίμων μέτρων που θα είναι πρόσφορα να πετύχουν την αντιμετώπιση της κατάστασης με μικρότερη επιβάρυνση της ελευθερίας κίνησης.
Υπάρχει όμως όριο, το οποίο θέτει ο θεμελιώδης χαρακτήρας της ελευθερίας κίνησης και η απαραβίαστη προσωπική ελευθερία. Το απώτατο όριο τίθεται από τον σεβασμό της αξίας του ανθρώπου (άρθρο 2, παρ. 1 Σ.).
Ο συνδυασμός λογικής και επαγρύπνησης
Η ΠΝΠ επιβάλλει να συνδυασθεί η λογική με την αναγκαία επαγρύπνηση, για να μην καταλυθούν οι συνταγματικές εγγυήσεις για τα κεκτημένα και τις ελευθερίες μας. Στην πορεία αυτή, θα χρειασθούν πιθανότητα υπερβάσεις από όλους μας. Από τους πολίτες, για να έρθουν αντιμέτωποι με την ατομική τους ευθύνη για το κοινό καλό (την ουσία του χρέους της κοινωνικής αλληλεγγύης, του άρθρου 25 παρ. 3 Σ.). Από τα άμεσα όργανα του κράτους, όπως π.χ. η Πρόεδρος της Δημοκρατίας, με την εφαρμογή του Συντάγματος προς την κατεύθυνση ενίσχυσης των θεσμικών αντιβάρων της εξουσίας (αναπομπή νόμου, αν είναι επιβεβλημένη). Από τη δικαιοσύνη, η οποία είναι πιθανό να κληθεί να επανεξετάσει παραδοσιακές αντιλήψεις για τη διάκριση των εξουσιών, προκειμένου να εγγυηθεί αποτελεσματικά τα δικαιώματα και τις ελευθερίες των πολιτών.
Το βιβλίο του Ph. Bobbitt, The Shields of Achilles – War, Peace and the Course of History, Penguin, 2003 [Η ασπίδα του Αχιλλέα: Πόλεμος, ειρήνη και η πορεία της ιστορίας], ένα θεμελιώδες έργο, μου έρχεται στο μυαλό, καθώς η Ελλάδα θέσπισε την απαγόρευση κυκλοφορίας εξαιτίας του κορωνοϊού. Ας έχουμε τα μάτια μας στραμμένα στο ευρωπαϊκό πρότυπο. Αυτό έχει διαμορφώσει το πεπρωμένο μας και το φιλελεύθερο και δημοκρατικό συνταγματικό κράτος μας θα ακολουθήσει το ευρωπαϊκό μοντέλο. Αλλά αυτό αυξάνει την εθνική μας ευθύνη για τη δική μας διακριτή συνταγματική ταυτότητα.
Ας είμαστε εναργείς και προετοιμασμένοι για το χειρότερο. Το «προηγούμενο» της ΠΝΠ κόβει την ανάσα, ιδίως επειδή είναι εύλογη και δικαιολογημένη, θεσπίζοντας, ας ελπίσουμε, ένα σχετικά μικρής διάρκειας, προσωρινό και τελείως εξαιρετικό μέτρο.
Γιάννης Α. Τασόπουλος
Καθηγητής δημοσίου δικαίου στο Πανεπιστήμιο Αθηνών, Δικηγόρος
