Ιδιωτικά Πανεπιστήμια και η κακομεταχείριση του συνταγματικού λόγου

Μερικές μη νομικές εισαγωγικές παρατηρήσεις

Οι σύντομες παρατηρήσεις που διατυπώνονται εδώ συνδέονται με την εισαγωγή νόμου που θεσπίζει τη λειτουργία στην Ελλάδα ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων έξω από το σαφές αυστηρό και δύσκαμπτο πλαίσιο που θέτει το άρθρο 16 του Συντάγματος. Οι παρατηρήσεις αυτές δεν εξαντλούν βεβαίως το θέμα, αφού άλλωστε μέχρι την ψήφιση του σχετικού νόμου οι ακριβείς συνταγματικές και λοιπές νομικές του παράμετροι δεν είναι αποσαφηνισμένες.

Σπεύδω να σημειώσω ότι, όπως και σε ανύποπτη στιγμή είχα κάνει, η εμπειρία μου από τις όχι λίγες δεκαετίες που είχα την τιμή και την χαρά να υπηρετώ το ελληνικό Πανεπιστήμιο, αλλά και από τις όχι λίγες ακαδημαϊκές μου εμπειρίες σε αρκετά ξένα ακαδημαϊκά ιδρύματα μεταξύ των οποίων και μερικά από τα πλέον περιώνυμα διεθνώς και από διαφορετικές χώρες και νομικές παραδόσεις, καθώς και τις ακαδημαϊκές επικοινωνίες μου με συναδέλφους από δεκάδες Πανεπιστήμια πολλών χωρών, με οδήγησαν στο συμπέρασμα ότι το ζήτημα της οργάνωσης της ανώτατης εκπαίδευσης δεν ανήκει σε εκείνα που επιλύονται με ιδεολογική, κάποτε σχεδόν θεολογικού τύπου σύγκρουση ή συζήτηση. Είναι ένα εξαιρετικά σύνθετο, μείζον πολιτικό ζήτημα, με κοινά κάποια χαρακτηριστικά του, αλλά και με σοβαρές εθνικές ή και τοπικές ιδιαιτερότητες. Το ζήτημα αυτό αντιμετωπίζεται με μείζονες, συνήθως, πολιτικές επιλογές, προϊόντα αντιστοίχων πολιτικών και κοινωνικών συγκρούσεων. Οι επιλογές που τελικά επικρατούν δεν είναι προϊόν μιας δήθεν ιδεολογικά και κοινωνικά άχρωμης και ουδέτερης «τεχνοκρατικής» άσκησης, όπου αυτό που τελικά θα γίνει εμφανίζεται σαν κάτι ουδέτερο, το οποίο επιβάλλει μία πολιτικά άχροη «λογική». Η τελική δηλαδή απόφαση είναι προϊόν πολιτικής και κοινωνικής σύγκρουσης, όχι απλώς μια άσκηση επί ιδεολογικών προταγμάτων.

***

Μια μελαγχολική μου παρατήρηση είναι ότι στη στασιμότητα που εμφανίζει η οργάνωση και η λειτουργία της ανώτατης εκπαίδευσης στη χώρα μας και στα όχι λίγα προβλήματα («παθογένειες» τα χαρακτηρίζουν αρκετοί, κατά κανόνα χωρίς συναίσθηση ότι η λέξη γίνεται κατανοητή ως έκφραση μιας από γεννησιμιού αρρώστιας) απάντηση προοπτικής δίνει το εισαγόμενο νέο καθεστώς οργάνωσης της ανώτατης εκπαίδευσης στη χώρα μας. Όχι καλή, κατ΄ εμέ, απάντηση, αλλά πάντως απάντηση. Αν η εισαγόμενη αλλαγή στην οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης τελικά αντέξει νομικά, πολιτικά και κοινωνικά, θα επιφέρει τομή όχι μικρότερης εμβέλειας από εκείνη που επέφερε ο νόμος 1268/1982 που κατάργησε το καθεστώς της έδρας και εισήγαγε στην ανώτατη εκπαίδευση τις οργανωτικές και λειτουργικές μορφές που, παρά τις ίσως εκατοντάδες τροποποιήσεις του σε μία ή σε μια άλλη πτυχή του και προς τη μία ή την άλλη κατεύθυνση, διέπουν και σήμερα την οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης στη χώρα μας. Δυστυχώς η πολιτική ανταπάντηση στην εισαγόμενη νομοθεσία ήταν εξαιρετικά αμυντική, έως αμήχανη: ουσιαστικά περικλειόμενη στο ορθό, αλλά ανεπαρκέστατο αίτημα για περισσότερες θέσεις και περισσότερα χρήματα στα Πανεπιστήμια, δεν κατάφερε να θέσει στην δημόσια πολιτική συζήτηση και αντιπαράθεση μια ολοκληρωμένη ακαδημαϊκή πολιτική που θα αντιμετώπιζε, πρόσωπο με πρόσωπο, τη στασιμότητα και τα διαρθρωτικά και λειτουργικά προβλήματα που τη συνθέτουν και θα πρότεινε και θα επέβαλε ένα σχέδιο τομών και πραγματικής ανάτασης του ελληνικού δημόσιου Πανεπιστήμιου και προσαρμογής του στις ανάγκες των καιρών, στις προσδοκίες της κοινωνίας και στις ελπίδες των ανθρώπων που υπηρετούν σε αυτό ή αποφοιτούν από αυτό. Έτσι ως πρακτικά προτεινόμενη προοπτική έμεινε μόνον η κυβερνητικά προωθούμενη μεταβολή της ανώτατης εκπαίδευσης από παιδεία σε προϊόν – «υπηρεσία» όπως θα δούμε παρακάτω – και η προσδρομή σε επενδυτές που θα λειτουργούν, τελικά, με ιδιωτικά κριτήρια, εξ ανάγκης προσδιοριζόμενα από την οικονομική απόδοση των νέων πανεπιστημιακών μορφωμάτων. Η ακαδημαϊκή κοινότητα στη συντριπτική της πλειοψηφία αντέδρασε απορρίπτοντας, αν και με διαφορετικούς βαθμούς έντασης. Δεν πρότεινε όμως κάτι άλλο εκτός από παραπάνω χρήματα και παραπάνω θέσεις. Το ότι η αντιπαράθεση με τη μείζονα αυτή επιλογή γίνεται αποκλειστικά από θέσεις άμυνας ασφαλώς δεν καθιστά την επιβαλλόμενη επιλογή αποδεκτή. Γίνεται όμως από θέσεις στρατηγικής αδυναμίας, όπου το μόνο μείζον αποτέλεσμα, αν η άμυνα πετύχει, είναι να ματαιωθεί, στον τύπο ή στην πράξη, η επιχειρούμενη μεταβολή, άλλα όχι και να αντιμετωπισθούν όσα σημειώνονται ως χρόνιες «παθογένειες» της ανώτατης εκπαίδευσης στη χώρα μας.

Ο συνταγματικός λόγος για το περιεχόμενο του άρθρου 16 του Συντάγματος ως τμήμα ενός ενιαίου τριπτύχου

Η εισαγόμενη μεταβολή προετοιμάζεται από χρόνια με βάση δύο, αρχικά, θεμέλια, στα οποία προστέθηκε ο βιασμός του άρθρου 16, ως τρίτου. Το πρώτο θεμέλιο είναι ο συστηματικός διασυρμός των ελληνικών Πανεπιστημίων στον οποίο μετέχουν και μέλη της ακαδημαϊκής κοινότητας. Αυτός γίνεται είτε με ωμή κατασυκοφάντησή τους, είτε με διόγκωση, κάποτε τερατώδη, των προβλημάτων ή των χειρότερων στιγμών των Πανεπιστημίων μας, είτε με αποσιώπηση των καλών πτυχών της λειτουργίας και της απόδοσής τους και των διεθνών επιτυχιών τους, είτε με άλλους τρόπους. Το δεύτερο θεμέλιο είναι, δίπλα στην προβαλλόμενη λειτουργία κολλεγίων που χορηγούν τίτλους με ισότιμα επαγγελματικά δικαιώματα προς ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και στο σοβαρό ζήτημα της φοιτητικής μετανάστευσης, ο σχεδόν μεσσιανικός τρόπος που προβάλλεται η εισαγωγή, δίπλα στο δημόσιο θεμέλιο της οργάνωσης της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης, και ένα αγοραίο θεμέλιο, και η προβολή ότι αυτό θα είναι ο καταλύτης όχι απλώς για την υπέρβαση «παθογενειών» του δημόσιου Πανεπιστημίου, αλλά για την συνολική ανάταση και πρόοδο της ανώτατης εκπαίδευσης στη χώρα μας και συμβολή στην οικονομική της ανάπτυξη. Η τρίτη πτυχή του τριπτύχου είναι το ρεσάλτο που γίνεται στο άρθρο 16 του Συντάγματος, δηλαδή η εν τοις πράγμασι κατάλυσή του, αφού η αναθεώρηση, όποτε στο παρελθόν προτάθηκε, απορρίφθηκε. Οι παρατηρήσεις που ακολουθούν αναφέρονται αποκλειστικά στη νομική-συνταγματική πτυχή, και ασφαλώς δεν υποκαθιστούν την όποια συμμετοχή στη συζήτηση επί της ουσίας της προτεινόμενης επιλογής.

Και όμως ισχύει!

Σε μια τελευταία παρέμβασή τους (ίσως ενόψει και της συζήτησης του επίμαχου νομοσχεδίου στη βουλή), οι εμβληματικοί (για διαφορετικούς ο καθένας λόγους) συνάδελφοι Βενιζέλος και Σκουρής σε άρθρο τους με τίτλο Μη κρατικά ΑΕΙ: Σε ποια έννομη τάξη; [εφημ. Καθημερινή της 25^ης Φεβρουαρίου 2024], μεταγενέστερο μιας επίσης πρόσφατης Γνωμοδότησής τους για το ίδιο θέμα στην οποία θα σταθώ παρακάτω, διατείνονται ότι το ζήτημα εξήλθε του ελληνικού Συνταγματικού Δικαίου και εισήλθε στα βασίλεια του ενωσιακού δικαίου, οπότε, όπως λέγουν, «Η αντίκρουση μιας παρόμοιας νομοθετικής πρωτοβουλίας με επίκληση των απόλυτων απαγορευτικών διατυπώσεων των παρ. 5 και 8 του άρθρου 16 του εθνικού Συντάγματος είναι, κατά τη γνώμη [τους], εκτός θέματος, γιατί κινείται στο πεδίο της εθνικής και όχι της ενωσιακής έννομης τάξης.» Πρόκειται για έμμεση, αλλά σαφέστατη παραδοχή ότι το Σύνταγμα απαγορεύει όσα προβλέπει το σχετικό νομοσχέδιο και όσα οι εμβληματικοί αυτοί συνάδελφοι επιθυμούν να γίνουν, και για τον λόγο αυτό επιχειρούν, με μία βολική αποφυγή του κεντρικού θέματος, που είναι αν έχει ή όχι ισχύ και εφαρμογή στη χώρα μας το άρθρο 16 του Συντάγματός της, να μεταφέρουν το κεντρικό για την επιχειρούμενη νομοθετική ρύθμιση θέμα σε πεδίο άλλο από εκείνο του Συντάγματος. Η προσπάθεια αυτή μάλιστα γίνεται ακόμη πονηρότερη με τον διάχυτο ισχυρισμό ότι η προτεινόμενη εισαγωγή «υπηρεσιών» ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα όχι μόνον δεν διέπεται από το Σύνταγμά της, αλλά και επιβάλλεται από το ενωσιακό δίκαιο. Και αφού επιβάλλεται δεν υπάρχει και κανένα σοβαρό θέμα πολιτικής ευθύνης: νόμους εκτελούμε, και μάλιστα ενωσιακούς, μπορεί να γίνει αλλιώς; Γραμμένη με την επιδεξιότητα που απαιτείται pour tenir le ton scientifique η προσπάθεια είναι -για να περιοριστώ σε μία ουδέτερη λέξη- αβάσιμη τόσο όσον αφορά ως προς το ότι δεν εφαρμόζεται εν προκειμένω το Σύνταγμα όσο και στο ότι το ενωσιακό δίκαιο επιβάλλει την μορφή οργάνωσης της εκπαίδευσης που εισάγει το νομοθέτημα ως υποχρεωτική για τα κράτη-μέλη της ΕΕ. Αυτό θα φανεί στη συνέχεια.

***

Επανερχόμενοι στην γενικότερη συζήτηση, παρατηρούμε ότι η ουσία των προβαλλομένων επιχειρημάτων είναι ότι το άρθρο 16 Σ, ερμηνευόμενο υπό το φως του ενωσιακού δικαίου, δεν εμποδίζει την ελεύθερη εγκατάσταση και λειτουργία στην Ελλάδα «παραρτημάτων αναγνωρισμένων Ανωτάτων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων» άλλων χωρών. Το πολιτικό βάρος των νομικών επιχειρημάτων, όπως το εμφάνισε σε πρόσφατή εξαιρετικά διαφωτιστική συνέντευξή του ο Υπουργός Παιδείας κ. Πιερρακάκης, δεν βρίσκεται σε καθ΄ εαυτά τα επιχειρήματα, αλλά, κατά βάση, στα ονόματα εκείνων που υποστηρίζουν τέτοια πράγματα, στα ονόματα των οποίων αναφέρθηκε υπερηφάνως: Βενιζέλος! Αλιβιζάτος! Μανιτάκης! [βλ. τη συνέντευξη του  κ. Πιερρακάκη στο Kontra Channel]. Χαρακτήρισε μάλιστα τους συναδέλφους αυτούς ως συλλήβδην μη φιλικούς προς την κυβέρνηση, πράγμα ανακριβές πάντως ως προς τον Μανιτάκη, αν κρίνουμε από τον ενθουσιασμό με τον οποίο κορυβαντιούσε μετά τον εκλογικό θρίαμβο της Νέας Δημοκρατίας τον Ιούνιο του 2023, [βλ. Αντώνη Μανιτάκη, Και η κρίσις Αυτού δικαία εστίν, εφημ. Τα Νέα, 2-3 Ιουνίου 2023]. Για το νομικό περιεχόμενο των επιχειρημάτων ουσιαστικά δεν είπε λέξη, πλην του ότι επανειλημμένα το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε τα αντίθετα από εκείνα που τώρα οι εμβληματικές αυτές μορφές υποστηρίζουν. Νομίζω ότι η νομική επιχειρηματολογία για δήθεν απουσία συνταγματικού κωλύματος για τη νομοθετική πρόβλεψη ίδρυσης στην Ελλάδα ιδιωτικών πανεπιστημίων, έστω ως «παραρτημάτων» ξένων ιδιωτικών ή δημόσιων, πρέπει να απαντηθεί με νομικούς όρους και όχι μόνον με την κατά περιεχόμενο αντίθεση σε αυτήν την νομοθεσία και πολιτική. Αυτό ακριβώς επιχειρώ παρακάτω. Με δεδομένο τον συνοπτικό χαρακτήρα των παρατηρήσεών μου ο υπομνηματισμός θα είναι μικρός, αν όμως χρειασθεί, ασφαλώς μπορεί να επεκταθεί, και μάλιστα πολύ. Σε κάθε περίπτωση δεν εξετάζει λεπτομερώς τις προτεινόμενες διατάξεις, οι οποίες σήμερα (03.03.2024) δεν έχουν ακόμη ψηφισθεί ώστε να είναι γνωστή η τελική τους μορφή. Τις διατάξεις αυτές, όταν και όπως θα έχουν διαμορφωθεί, επιφυλάσσομαι να τις εξετάσω αναλυτικά τότε, εντάσσοντας σε εκείνη την πραγμάτευση και στοιχεία από το παρόν.

Ι. Το Σύνταγμα

Αν και θα αρκούσαν δύο λέξεις, η λέξη «αποκλειστικά» και η λέξη «απαγορεύεται», καλύτερα να σταθούμε σε εννέα λέξεις που βρίσκονται σε πέντε διατάξεις του άρθρου 16. Είναι οι λέξεις «παρέχεται» (η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου [άρθρο 5 παρ. 1 Σ]), «αποκλειστικά» (η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου [άρθρο 5 παρ. 1 Σ]), «νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου» (η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου [άρθρο 5 παρ. 1 Σ]), «δημόσιοι λειτουργοί» (οι καθηγητές των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι δημόσιοι λειτουργοί [άρθρο 6 παρ. 1 Σ]), «απαγορεύεται» (η σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται [άρθρο 8, εδ. β’ Σ]).

Κανονικά η συνταγματική συζήτηση έπρεπε να τελειώσει εδώ. Αν πράγματι διαπιστωθεί ανάγκη να αρθούν τα συνταγματικά εμπόδια και να μην απαγορεύεται πλέον η ίδρυση και λειτουργία ιδιωτικών ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στην Ελλάδα ή, τέλος πάντων, των μορφωμάτων που προβλέπει η εισαγόμενη νομοθεσία, αυτό μπορεί να γίνει αν και όταν αναθεωρηθεί κατάλληλα το άρθρο 16 του Συντάγματος. Μέχρι τότε όχι. Αυτό μέχρι σχετικά πρόσφατα γινόταν δεκτό ομοθυμαδόν σε άρθρα ή και σε μονογραφίες και από συναδέλφους που, όπως έχουν δικαίωμα αφού tempora mutantur et nos mutamus in illis, μετέστρεψαν πλήρως τις επί του άρθρου 16 απόψεις τους, χωρίς όμως, ως επί το πλείστον, να εξηγήσουν ποιος νομικός – νομικός, όχι πολιτικός – λόγος κάνει εσφαλμένες τις παρελθούσες και ορθές τις τωρινές τους αντίθετες απόψεις. Ο αντίλογος που επιχειρείται, συνοπτικά και αρκετά αφαιρετικά επιχειρείται να θεμελιωθεί στα παρακάτω:

Α. Το Σύνταγμα είναι ένας ζωντανός οργανισμός, κατά συνέπεια οι έννοιές του, προσαρμοζόμενες στις κοινωνικές, πολιτικές κλπ. εξελίξεις εξελίσσονται και αυτές και ανανοηματοδοτούνται αντιστοίχως. Δεν είναι μια μούμια Σύνταγμα, δεν είναι απολίθωμα της εποχής που ψηφίστηκε (στην Ελλάδα πριν περίπου μισόν αιώνα, το 1975), εδώ, κατά παράφραση γνωστού ρητού, ισχύει το tempora mutantur et constitutio mutatur in illis. Επ’ αυτού:

1. Το επιχείρημα είναι σωστό για τις συνταγματικές έννοιες που από τη φύση τους και την κατασκευή τους επιδέχονται εξέλιξη χωρίς ρητή αναθεώρηση. Κλασικό παράδειγμα η έννοια «χρηστά ήθη» (5 παρ.1 Σ): όταν ψηφίσθηκε το Σύνταγμα μια τηλεοπτική σκηνή σαν αυτή που το 2003 έγινε γνωστή ως «το φιλί του Παπακαλιάτη» – ερωτικό φίλημα άρρενος σε άρρενα – θα προσέκρουε στην κρατούσα έννοια των χρηστών ηθών. Τώρα κάτι τέτοιο θα μπορούσε να είναι ακόμη και η τελετουργική επισφράγιση ενός γάμου μεταξύ ατόμων του ίδιου φύλου.
2. Δεν είναι όμως σωστό για λέξεις που έχουν μη επιδεκτικό περισσοτέρων νοημάτων περιεχόμενο και τίθενται στο Σύνταγμα απόλυτα, δηλαδή χωρίς επιφύλαξη επιδεκτική ερμηνείας. Αυτές δεν επιδέχονται εξέλιξη αλλά μόνον αναθεώρηση. Τέτοιες λέξεις είναι και οι κομβικά κρίσιμες για την περίπτωση που συζητούμε λέξεις «αποκλειστικά» [από ΝΠΔΔ παρέχεται η ανώτατη εκπαίδευση] ή «απαγορεύεται» [η ίδρυση ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων από ιδιώτες]. Σε αυτές δεν χωρά εξελικτική ερμηνεία. Αν θέλουμε να τις αλλάξουμε μπορούμε, όμως μόνον με πολιτική απόφαση που θα τη λάβει αναθεωρητική βουλή και θα τις μεταβάλει ή θα καταργήσει τις συνταγματικές διατάξεις που τις περιέχουν, δηλαδή μόνον αναθεωρώντας το Σύνταγμα σύμφωνα με το άρθρο 110 Σ. Ο θεσμός της αναθεώρησης υπάρχει ακριβώς επειδή οι συνταγματικές διατάξεις, και οι εγγυήσεις που αυτές συνεπάγονται, δεν μπορούν να ανατρέπονται δια της «εξελίξεως», αλλά, αν πρέπει, αναθεωρούνται. Αλλιώς, γιατί να υπάρχει ο θεσμός της αναθεώρησης στο Σύνταγμά μας;

Β. Το Σύνταγμα πρέπει να ερμηνεύεται υπό του πρίσμα του ευρωπαϊκού ενωσιακού δικαίου

Η άποψη που υποτάσσει το εθνικό Σύνταγμα στο ενωσιακό δίκαιο, βαθειά εσφαλμένη θεωρητικά, έχει απορριφθεί στην πράξη και πάντως δεν χωρά στη συγκεκριμένη περίπτωση, επειδή εδώ δεν υπάρχει θέμα ερμηνείας των κρίσιμων διατάξεων του άρθρου 16 Σ.

1. Καταρχήν για να έχει νόημα η όλη συζήτηση περί του εάν το Σύνταγμα πρέπει να ερμηνεύεται έτσι ή αλλιώς πρέπει να υπάρχει θέμα ερμηνείας, να υπάρχει δηλαδή λέξη ή διάταξη που να επιδέχεται περισσότερες από μία εύλογες νομικές νοηματοδοτήσεις. Από την εποχή των Ρωμαίων νομικών, ισχύει το αυτονόητο ότι σε σαφή ζητήματα δεν χωρεί ερμηνεία, in claris cessat interpretatio – στα σαφή η ερμηνεία σταματά. Όμως οι λέξεις «αποκλειστικά» και «απαγορεύεται» είναι σαφείς και μονοσήμαντες και έχουν τεθεί στο άρθρο 16 Σ χωρίς επιφύλαξη. Το περιεχόμενό τους δεν είναι επιδεκτικό διαφορετικών ερμηνευτικώς προσδιοριζομένων νοηματοδοτήσεων.
2. Οι λέξεις «απαγορεύεται» και «αποκλειστικά» είναι επίσης λέξεις και του ενωσιακού δικαίου. Απαντώνται στην ενωσιακή νομοθεσία και την νομολογία (is prohibited, verboten (untersagen), interdire κλπ. και only, ausschließlich, exclusive κλπ.) και είναι σαφείς ως προς το νόημά τους και κατά το ενωσιακό δίκαιο: σημαίνουν αντίστοιχα ότι «δεν επιτρέπεται» και ότι «δεν υπάρχει άλλος τρόπος». Άρα το ενωσιακό δίκαιο δεν εισφέρει για τις λέξεις αυτές άλλο νόημα από εκείνο που έχουν όπως τίθενται στο Σύνταγμα.
3. Η όλη ύπαρξη και λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης στηρίζεται στο ότι τα κράτη της την ίδρυσαν και τη διατηρούν σε λειτουργία εφαρμόζοντας και όχι παραμερίζοντας τα Συντάγματά τους (σε εμάς είναι εφαρμόζοντας το άρθρο 28 Σ). Η ΕΕ δεν είναι ούτε ασώματη κεφαλή ούτε κράτος. Θεμελιώνεται στις συνταγματικά ληφθείσες αποφάσεις των κρατών-μελών της. Της ανήκουν ό,τι τα κράτη της ανέθεσαν αποτυπώνοντάς το στις Συνθήκες της ΕΕ. Ως προς αυτό έκαναν πίσω: ως προς ό,τι ανέθεσαν. Η λεγόμενη «υπεροχή» του άλλοτε κοινοτικού, τώρα ενωσιακού δικαίου αφορά σε ό,τι τα κράτη-μέλη, ερειδόμενα στα προβλεπόμενα από τις συνταγματικές τους τάξεις, ανέθεσαν και, αναθέτοντάς το, απεκδύθηκαν των εξουσιών τους ως προς το ανατεθέν. Σε αυτό αφορά η υπεροχή του ενωσιακού δικαίου και σε τίποτε παραπέρα. Ό,τι δεν ανέθεσαν δεν είναι ενωσιακή αρμοδιότητα, είναι δική τους και την ασκούν όπως προβλέπουν τα Συντάγματά τους.
4. Ακόμη περισσότερο: τα κράτη-μέλη, προσχωρώντας και μετέχοντας στην ΕΕ, δεν απεμπόλησαν, ούτε είναι δυνατόν να έχουν απεμπολήσει ή να έχουν θέσει υπό επιτροπεία το νομικό θεμέλιο της ύπαρξής τους, που είναι το Σύνταγμά τους. Όσες φορές κράτη-μέλη της ΕΕ βρέθηκαν μπροστά σε σύγκρουση ή ενδεχόμενη σύγκρουση ανάμεσα στο Σύνταγμά τους και σε υποχρεώσεις που αποδέχθηκαν να θέτει το ενωσιακό δίκαιο, αναθεώρησαν το Σύνταγμά τους, δεν το παραμέρισαν. Αυτό έκανε, π.χ., η Γαλλία δύο φορές, προκειμένου να δεχθεί τις τροποποιήσεις που έφερναν στο ως τότε ευρωπαϊκό κοινοτικό δίκαιο η Συνθήκη του Μάαστριχτ και τη Συνθήκη της Λισαβώνας. Αντίστοιχη, ως προς τον σεβασμό του εθνικού τους Συντάγματος είναι και η στάση, π.χ., γαλλικών και γερμανικών δικαστηρίων, όπως και δικαστηρίων και άλλων κρατών-μελών. Αποφάσεις του γαλλικού Conseil constitutionnel, όπως η 2012-653 της 9^ης Αυγούστου 2012 ή του γερμανικού Bundesverfassungsgericht, όπως επί των υποθέσεων Gauweiler και Weiss είναι μερικές από τις πολλές που πιστοποιούν ότι πάγια πρακτική των κρατών-μελών είναι να τηρούν τα Συντάγματά τους και πάντως να μην αποδέχονται τίποτε ενωσιακό που δεν έχει ρητώς και σαφώς ανατεθεί, με βάση τα όσα προβλέπουν οι οικείες συνταγματικές τους τάξεις, στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

ΙΙ. Το ευρωπαϊκό δίκαιο και η δήθεν θέσπιση δικαιώματος ίδρυσης ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στην Ελλάδα από οποιονδήποτε επιχειρηματία θέλει να τα ιδρύσει

1. Ας δούμε στο σημείο αυτό τι ορίζει για το θέμα το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο, δηλαδή η Συνθήκη της Λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που είναι η ανώτατη βαθμίδα ενωσιακού δικαίου (το «Σύνταγμα» ας πούμε της ΕΕ). Παραθέτω το άρθρο 165 ΣΛΕΕ, που είναι η ειδική διάταξη: στην παράγραφο 1 προβλέπει ότι «Η Ένωση συμβάλλει στην ανάπτυξη παιδείας υψηλού επιπέδου, ενθαρρύνοντας τη συνεργασία μεταξύ κρατώνμελών και, αν αυτό απαιτείται, υποστηρίζοντας και συμπληρώνοντας τη δράση τους, σεβόμενη ταυτόχρονα πλήρως την αρμοδιότητα των κρατών μελών για το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος […]», οι παράγραφοι 2 και 3 περιέχουν μία σειρά στόχων και δράσεων, όπως κινητικότητα φοιτητών και εκπαιδευτικών, συνεργασία μεταξύ εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, ευρωπαϊκή διάσταση αθλητισμού κλπ., ενώ η παράγραφος 4 προβλέπει ότι για να συμβάλλουν στους παραπάνω στόχους αυτούς, Κοινοβούλιο και Συμβούλιο «θεσπίζουν δράσεις ενθάρρυνσης χωρίς να εναρμονίζουν τις νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις των κρατών μελών», ενώ το Συμβούλιο «μετά από πρόταση της Επιτροπής, διατυπώνει συστάσεις».  
2. Όπως παγίως γίνεται δεκτό, το άρθρο 165 ΣΛΕΕ έχει ως σκοπό την απονομή στην ΕΕ μιας αρμοδιότητας προς παροχή αρωγής (supporting competence), επιτρέποντάς της όχι να ακολουθήσει μία «πολιτική», όπως προβλέπουν άλλες διατάξεις της ΣΛΕΕ, αλλά μόνον να αναπτύξει μία «δράση» σε συγκεκριμένους τομείς. Επίσης το άρθρο αυτό αποκλείει κάθε εναρμόνιση (πρβλ. Απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2023 στην υπόθεση C-680, σκ. 67).
3. Προσθέτω ότι το αμέσως επόμενο άρθρο, το άρθρο 166 ΣΛΕΕ, με δομή αντίστοιχη προς εκείνη του άρθρου 165, προβλέπει ότι η ΕΕ «εφαρμόζει πολιτική επαγγελματικής εκπαίδευσης, η οποία στηρίζει και συμπληρώνει τις δράσεις των κρατών μελών, σεβόμενη ταυτόχρονα πλήρως την αρμοδιότητα των κρατών μελών για το περιεχόμενο και την οργάνωση της επαγγελματικής εκπαίδευσης», θέτει ενωσιακούς στόχους για την επαγγελματική εκπαίδευση, όπως η προσαρμογή στις μεταλλαγές της βιομηχανίας, η συνεχής κατάρτιση, η συνεργασία εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων στον τομέα της κατάρτισης κλπ. και προβλέπει και αυτό, θέσπιση μέτρων που συμβάλλουν στην υλοποίηση των στόχων αυτών, και εδώ όμως «χωρίς να εναρμονίζουν τις νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις των κρατών μελών» και προβλέπει, και εδώ, έκδοση μη δεσμευτικών συστάσεων.
4. Από τα παραπάνω προκύπτει ότι ούτε για την παιδεία ούτε για την επαγγελματική εκπαίδευση (τις οποίες διακρίνει ως ξεχωριστές κατηγορίες) υπάρχει ενωσιακή αρμοδιότητα άλλη εκτός από το να λαμβάνει η ΕΕ υποστηρικτικά μέτρα και να εκδίδει μη δεσμευτικές συστάσεις. Ότι, ειδικότερα, ούτε για την παιδεία ούτε για την επαγγελματική εκπαίδευση η ΕΕ έχει την εξουσία ούτε καν να «εναρμονίζει» τις σχετικές εθνικές νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις, σε αντίθεση, π.χ. με τις οικονομικές πολιτικές, που ασκούνται από μεν τα κράτη μεν, αλλά σε αυστηρά διαγραφόμενο ενωσιακό νομικό πλαίσιο. Ότι ειδικώς όσον αφορά την παιδεία, η ΕΕ «σέβεται πλήρως» την αρμοδιότητα της Ελλάδας «για την οργάνωση του εκπαιδευτικού [της] συστήματος», την οποία, όσον αφορά στην παροχή ανώτατης εκπαίδευσης, η Ελλάδα επιφυλάσσει αποκλειστικά σε ΝΠΔΔ και απαγορεύει την ίδρυση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες.
5.  Σημασία έχουν και τα άρθρα 13 και 14 παρ. 3 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σύμφωνα με το άρθρο 13 «Η τέχνη και η επιστημονική έρευνα είναι ελεύθερες. Η ακαδημαϊκή ελευθερία είναι σεβαστή», ενώ σύμφωνα με το άρθρο 14, παρ. 3 «Η ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων […] [γίνεται σεβαστή] σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες που διέπουν την άσκησή τους.» Ας σημειωθεί επίσης ότι το άρθρο 16 του Χάρτη ορίζει ότι «Η επιχειρηματική ελευθερία αναγνωρίζεται σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές».
6. Εδώ η συζήτηση θα έπρεπε να τελειώνει και ως προς ενωσιακό της σκέλος (άλλωστε, τα τελευταία σαράντα χρόνια, κανένας δεν κατάγγειλε την Ελλάδα στην ΕΟΚ ή στην Ευρωπαϊκή Ένωση για παραβίαση του ενωσιακού δικαίου λόγω του άρθρου 16 Σ). Δεν τελειώνει όμως, επειδή το ενωσιακό δίκαιο προβάλλεται ως το νομικό θεμέλιο που θα επιτρέψει την παράκαμψη – στην ουσία την ακύρωση του περιεχομένου – των σχετικών με την ανώτατη παιδεία διατάξεων του άρθρου 16 Σ.
7. Δεν είναι άσκοπη μια σύντομη υποσημείωση σχετικά με τα αποκληθέντα «διδάγματα» από την θορυβωδώς αναφερόμενη υπόθεση του «βασικού μετόχου». Πρόκειται για την εφαρμογή του άρθρου 14 παρ. 9 Σ., το οποίο θέτει τεκμήριο ασυμβιβάστου μεταξύ της ιδιότητας του ιδιοκτήτη, βασικού μετόχου κλπ. στον τομέα των μέσων ενημέρωσης και της αντίστοιχης ιδιότητας σε επιχείρηση που αναλαμβάνει έναντι του Δημοσίου ή νομικού προσώπου του ευρύτερου δημόσιου τομέα την εκτέλεση έργων ή προμηθειών ή την παροχή υπηρεσιών. Όσον αφορά τη συνταγματική διάσταση του θέματος (η υπόθεση είχε και μία αμιγώς κοινοτική) το ΔΕΕ απαντώντας σε προδικαστικό ερώτημα του ΣτΕ αποφάνθηκε ότι αν η εφαρμογή του εφαρμοστικού της διάταξης αυτής νόμου (γιατί ως προς αυτόν, και όχι ως προς τη συνταγματική διάταξη τέθηκε το προδικαστικό ερώτημα) θέτει αμάχητο τεκμήριο ότι συντρέχει το ασυμβίβαστο αυτό, τότε παραβιάζεται το κοινοτικό δίκαιο. Για τις ανάγκες του παρόντος αρκεί να επισημανθεί ότι πρόκειται για περίπτωση εντελώς διαφορετική από τη συζητούμενη εδώ. Η περίπτωση του άρθρου 16 Σ είναι διαφορετική κυρίως επειδή δεν αφορά σε δραστηριότητα όπως η οργάνωση της εκπαίδευσης, την οποία το ίδιο το κοινοτικό/ενωσιακό δίκαιο επιφυλάσσει αποκλειστικά στα κράτη μέλη, αλλά δραστηριότητα, όπως οι δημόσιες προμήθειες, την οποία που ρυθμίζει το ίδιο. Το ΔΕΕ στην απόφασή του C-213/07 της 16^ης Δεκεμβρίου 2008 επί προδικαστικού ερωτήματος που έθεσε το ΣτΕ εξέτασε αν το τεκμήριο ότι συντρέχει το παραπάνω ασυμβίβαστο που προβλέπει ο (ταυτόσημος με την συνταγματική διάταξη) εφαρμοστικός του Συντάγματος νόμος μπορεί να είναι αμάχητο ή όχι, και έκρινε πως αν είναι αμάχητο, τότε τούτο παραβιάζει το κοινοτικό δίκαιο. Το ΔΕΕ ποτέ δεν έκρινε ευθέως τη συμβατότητα μιας οποιασδήποτε συνταγματικής διάταξης οποιουδήποτε κράτους-μέλους με μια κοινοτική, και τούτο για λόγους προφανείς σε όποιον έχει και μικρή έστω γεύση της λειτουργίας των σχέσεων ενωσιακού δικαίου και Δικαστηρίου και εθνικών συνταγματικών δικαίων και δικαστηρίων. Αλλά και εάν ετίθετο τέτοιο θέμα τότε το κράτος-μέλος του οποίου η συνταγματική διάταξη θα κρινόταν αντίθετη προς το ενωσιακό δίκαιο όφειλε να αναθεωρήσει κατάλληλα το Σύνταγμά του, ή, αν δεν ήθελε, δεν θα το αναθεωρούσε αναλαμβάνοντας τις συνέπειες που στην περίπτωση θα προέβλεπε το ενωσιακό δίκαιο. Το επιχείρημα ότι σε αυτήν την (φανταστική μέχρι σήμερα πάντως) περίπτωση η εθνική συνταγματική διάταξη παύει αυτομάτως να παράγει αποτελέσματα επειδή κρίθηκε αντίθετη προς το ενωσιακό δίκαιο το μόνο που αποδεικνύει είναι λειψή κατανόηση και του ενωσιακού και του συνταγματικού δικαίου.

III. Η ουγγρική περίπτωση και η παροχή ανώτατης παιδείας ως «υπηρεσία»

1. Από πλευρές που υποστηρίζουν ότι το άρθρο 16 Σ είναι τάχα αντίθετο στο ενωσιακό δίκαιο προβάλλεται, τεχνηέντως, η απόφαση του ΔΕΕ της 6.10.2020 στην υπόθεση C-66/18, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας. Η απόφαση αυτή καταδικάζει την Ουγγαρία για παράβαση διατάξεων της Γενικής Συμφωνίας για Συναλλαγές στον Τομέα των Υπηρεσιών (GATS). Πρόκειται όμως για εντελώς διαφορετικό ζήτημα. Η δίκη εκείνη αφορούσε τον ουγγρικό νόμο περί τριτοβάθμιας εκπαίδευσης (ιδίως τα άρθρα 76 παρ. 1, a και b και 77 του νόμου αυτού), ο οποίος προβλέπει την «άσκηση δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών διδασκαλίας που οδηγεί στην απόκτηση πτυχίου».
2. Πρόκειται και εδώ για εντελώς διαφορετικό ζήτημα επειδή η εσωτερική ρύθμιση της Ουγγαρίας είναι θεμελιωδώς διαφορετική από την ελληνική. Η Ουγγαρία όπως έχει κάθε δικαίωμα, οργανώνει την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης ως «δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών», πράγμα το οποίο την οδηγεί στο ενωσιακό (και το συνακόλουθο της Παγκόσμιας Συμφωνίας Εμπορίου και εντός αυτής της Συμφωνίας GATS) νομικό καθεστώς που διέπει την παροχή υπηρεσιών. Το διακύβευμα της απόφασης αυτής δεν αφορούσε στην εφαρμογή του άρθρου 165 ή και 166 ΣΛΕΕ, που αναφέρονται στην οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, αλλά στο εάν ένα κράτος που επέλεξε να οργανώνεται το εκπαιδευτικό του σύστημα ως σύστημα παροχής υπηρεσιών κατά την έννοια του ενωσιακού δικαίου υπόκειται στο ενωσιακό δίκαιο και στην περίπτωση που οι επίμαχες υπηρεσίες είναι υπηρεσίες παροχής ανώτατης εκπαίδευσης, δηλαδή είναι εμπορεύσιμο προϊόν, commodity. Αφού λοιπόν πρόκειται για υπηρεσία, εφαρμόσιμοι είναι οι κανόνες που διέπουν την παροχή υπηρεσιών στην ΕΕ. Αυτό όχι επειδή η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης είναι εξ ορισμού οικονομική δραστηριότητα που εμπίπτει στον ορισμό της υπηρεσίας κατά το άρθρο 4 παρ. 1 της Οδηγίας 2006/123, αλλά επειδή μία χώρα, εν προκειμένω η Ουγγαρία, επέλεξε να οργανώσει την παροχή της ως οικονομική δραστηριότητα, δηλαδή ως εμπορεύσιμο προϊόν.
3. Η επίμαχη ουγγρική νομοθεσία προέβλεπε ότι τα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα από κράτη εκτός του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου (ΕΕ συν Νορβηγία, Λιχτενστάιν και Ισλανδία) πρέπει να αποδεικνύουν, προκειμένου να μπορούν να ξεκινήσουν ή να συνεχίσουν την άσκηση της δραστηριότητάς τους στην Ουγγαρία, τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας μεταξύ της Ουγγαρίας και του κράτους προέλευσής τους, η οποία πρέπει να έχει συναφθεί υποχρεωτικώς από την κεντρική κυβέρνηση, στις περιπτώσεις ομοσπονδιακών κρατών. Επιπλέον, ότι η δραστηριότητα όλων των αλλοδαπών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων εξαρτάται από την προϋπόθεση ότι παρέχουν υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και εντός του εκάστοτε κράτους προέλευσης. Το ΔΕΕ έκρινε ότι οι ουγγρικές αυτές διατάξεις παραβιάζουν την Συμφωνία GATS καθώς και τα άρθρα 13,1 4 παρ. 3 και 16 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το Δικαστήριο δεν ασχολήθηκε με το εάν είναι συμβατή ή όχι με το ενωσιακό δίκαιο μία εθνική διάταξη, συνταγματική ή μη, η οποία ορίζει ότι η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ΝΠΔΔ. Η επίκληση λοιπόν της απόφασης και της περίπτωσης αυτής, όταν δεν οφείλεται σε ημιμάθεια, δοκησισοφία ή απλώς σε πλάνη είναι παραπλανητική, pour épater les bourgeois…

Μερικά ακόμη σχόλια για τον όψιμο «νομικό» λόγο περί ιδιωτικών πανεπιστημίων στην Ελλάδα

1. Μία τροπή των επιχειρημάτων επιχειρεί να αξιοποιήσει την, δυσχερή, θα το δεχθώ, αλλά υπαρκτή, διάκριση ανάμεσα στην επαγγελματική ισοδυναμία και την ακαδημαϊκή αξία των τίτλων που παρέχουν. Πρόκειται για μία λεπτή και εν πολλοίς αμφισβητούμενη και αμφισβητήσιμη ισορροπία ανάμεσα στα επαγγελματικά δικαιώματα που παρέχει η κατοχή ενός τίτλου σπουδών και στην ακαδημαϊκή του αξία. Πρακτικά, ενώ ένας τίτλος σπουδών που λήφθηκε σε ένα κράτος-μέλος και παρέχει σε αυτό επαγγελματικά δικαιώματα παρέχει, καταρχήν, αντίστοιχα δικαιώματα και σε κάθε άλλο κράτος μέλος, αν ο τίτλος αυτός δεν είναι αναγνωρισμένος ως ακαδημαϊκά ισότιμος δεν παρέχει ακαδημαϊκά δικαιώματα, όπως είναι είσοδος σε μεταπτυχιακό πρόγραμμα σπουδών ή σε διαδικασία που οδηγεί σε διδακτορικό τίτλο κλπ.
   
   Είναι όμως άλλο ζήτημα η αμοιβαία αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων από τίτλους τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και άλλο το τίνος αρμοδιότητα είναι η οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος σε κάθε κράτος μέλος. Όπως πάγια δέχεται και το ΣτΕ (π.χ. ΣτΕ 998/2021, σκ. 20) η διαδικασία αμοιβαίας αναγνώρισης επαγγελματικών δικαιωμάτων «περιορίζεται στην αναγνώριση της “επαγγελματικής ισοδυναµίας” των τίτλων, όχι δε και της ακαδημαϊκής αξίας τους.» Με την απόφαση C-274/2005 της 23.10.2008 το ΔΕΕ καταδίκασε την Ελλάδα για παράβαση μιας σειρά άρθρων της Οδηγίας 89/48, όπως τροποποιήθηκε με την Οδηγία 2001/19 σχετικά με το γενικό σύστημα αναγνώρισης των διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης που πιστοποιούν επαγγελματική εκπαίδευση ελάχιστης διάρκειας τριών ετών. Και σε αυτήν όμως, την καταδικαστική για την Ελλάδα απόφασή του, το ΔΕΕ δέχθηκε ρητώς, στην σκέψη 36, ότι «δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος», δεν θέτει δηλαδή σε αμφισβήτηση το άρθρο 16. Και η απόφαση αυτή δεν είναι η μόνη.
   
   Δέχομαι ότι η διάκριση ανάμεσα σε ακαδημαϊκή και επαγγελματική αξία των τίτλων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης είναι ένα σύνθετο και επιδεκτικό αμφισβήτησης ως προς την ουσιαστική αξία του θέμα όχι όμως ως προς το εάν η διάκριση αυτή υφίσταται νομικώς. Πράγματι, στα πλαίσια του ενωσιακού, αλλά και του ελληνικού δικαίου, υπάρχει η διάκριση αυτή. Η προσπάθεια να αντληθεί από το θέμα αυτό νομικό επιχείρημα ότι δήθεν το ενωσιακό δίκαιο δημιουργεί – προσοχή: όχι de lege ferenda, όχι ότι πρέπει κάποτε και μετά τις αναγκαίες τροποποιήσεις των Συνθηκών να δημιουργήσει, αλλά ήδη de lege lata δημιουργεί – δικαίωμα λειτουργίας ανωτάτων σχολών από ιδιώτες στην Ελλάδα ό,τι και να λέει το άρθρο 165 ΣΛΕΕ, αν δεν οφείλεται σε παχυλότατη άγνοια, είναι πολιτικάντικος εμπαιγμός.
   
2. Τονίζεται ότι, τελικά, η εισαγόμενη νομοθετική ρύθμιση δεν προβλέπει εξ υπαρχής ίδρυση αλλά εγκατάσταση παραρτημάτων ξένων ΑΕΙ στην Ελλάδα. Άρα, προβάλλεται, δεν ιδρύεται τίποτε, απλώς εγκαθίσταται παράρτημα ήδη ιδρυθέντος και ΑΕΙ που λειτουργεί νόμιμα σε κάποια άλλη χώρα, άρα πού το πρόβλημα; Το ότι πρόκειται για σόφισμα είναι προφανές, και τούτο όχι μόνο επειδή σύμφωνα και με το ΣτΕ απαγορεύεται απολύτως η σύσταση σχολών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες,«ασχέτως του προορισμού ή του χαρακτήρα των σχολών αυτών» ΣτΕ 933/2023, σκ. 7) – άρα και ασχέτως του εάν είναι νεοπαγή ιδρύματα ή θυγατρικά μορφώματα άλλων ιδρυμάτων κλπ., αλλά και επειδή οι καθηγητές τους πρέπει να είναι δημόσιοι λειτουργοί (άρθρο 16 παρ. 6 Σ εδ. α΄), που μάλιστα παύονται υπό συνταγματικές προϋποθέσεις, όχι και απολύονται (άρθρο 16 παρ. 6 Σ εδ. α΄), και επειδή τα «Νομικά Πρόσωπα Πανεπιστημιακής Εκπαίδευσης -ΝΠΠΕ» θα παρέχουν πτυχία, ενώ η παροχή της ανώτατης εκπαίδευσης, άρα και η έκδοση ακαδημαϊκών τίτλων, μπορεί να γίνεται μόνον από ΝΠΔΔ, και επειδή τα ΑΕΙ πρέπει να λειτουργούν με «πλήρη αυτοδιοίκηση» (άρθρο 16 παρ. 5 Σ εδ. α΄) κλπ. Το σόφισμα συμπληρώνει η προβολή από τον Υπουργό κ. Πιερρακάκη (βλ. την παραπεμπόμενη παραπάνω συνέντευξή του) ότι τα «Νομικά Πρόσωπα Πανεπιστημιακής Εκπαίδευσης», θα είναι «ιδιόρρυθμα» νομικά πρόσωπα, με διφυή χαρακτήρα. Το εφεύρημα «διφυές νομικό πρόσωπο» δηλαδή νομικό πρόσωπο, όπως π.χ. η Τράπεζα της Ελλάδος, του οποίου ορισμένες δραστηριότητές του είναι ιδιωτικού δικαίου ενώ άλλες δημοσίου, ίσως να προβάλλεται για να είναι ολιγότερο έντονη η αντίθεση προς το άρθρο 16 παρ. 5 εδ. α’ Σ που, όπως σημειώθηκε παραπάνω, απαιτεί να παρέχεται η ανώτατη εκπαίδευση «αποκλειστικά» από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Δεν την αίρει όμως. Πέραν τούτου, αν το Σύνταγμα πρέπει να ερμηνευθεί σύμφωνα με όσα οι νομοθέτες μας νομίζουν ότι λέγει το ενωσιακό δίκαιο, ποια η σημασία της νομικής φύσης του μορφώματος;
   
   Το επιχείρημα διακοσμείται και με την προβολή ότι τα προβλεπόμενα «παραρτήματα» μπορεί να είναι παραρτήματα δημοσίων ΑΕ, όπως π.χ. ΑΕΙ που είναι νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου κατά το δίκαιο της χώρας τους, οπότε, τουλάχιστον ως προς αυτά, πληρούται και η σχετική προϋπόθεση του άρθρου 16 παρ. 1 εδ. α’. Αν αυτό προβάλλεται ως επιχείρημα (δεν γνωρίζω αν κάπου προβλήθηκε ευθέως, το ανέφερε όμως ο κ. Πιερρακάκης στην παραπάνω συνέντευξή του), είναι αβάσιμο επιχείρημα, γιατί όταν το ελληνικό Σύνταγμα, πάντως στο άρθρο 16, αναφέρεται σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου εννοεί νομικά πρόσωπα ελληνικού δημοσίου δικαίου, όχι νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου άλλου κράτους – στα οποία μάλιστα επιφυλάσσει «αποκλειστικά» την δυνατότητα να παρέχουν ανώτατη εκπαίδευση.
   
3. Προβάλλεται από τους συναδέλφους Βενιζέλο και Σκουρή στο παραπάνω άρθρο τους στην εφημερίδα Καθημερινή, ότι «το σχέδιο νόμου δεν προβλέπει τελικά τη σύσταση ελληνικών ανώτατων σχολών από ιδιώτες που απαγορεύει η γραμματική διατύπωση της παρ. 8 του άρθρου 16 Σ, ούτε οργανώνει ελληνικά ΑΕΙ με μορφή διαφορετική από αυτήν του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου που επιβάλλει ως αποκλειστική η παρ. 5 του ίδιου άρθρου. Το σχέδιο νόμου οργανώνει στο πεδίο όχι του ελληνικού Συντάγματος αλλά του ενωσιακού δικαίου τον τρόπο και τις προϋποθέσεις με τις οποίες ΑΕΙ άλλων κρατών μελών της ΕΕ ή τρίτων χωρών που είναι συμβαλλόμενα μέρη της GATS (στην οποία μετέχει και η ΕΕ ως τέτοια), μπορούν να ασκούν την ενωσιακή ελευθερία της εγκατάστασής τους στην Ελλάδα και της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης.
   
   Μάλιστα, το σχέδιο νόμου αναγκάζει τις οντότητες αυτές να αποκτούν στην Ελλάδα τη μορφή ελληνικού νομικού προσώπου (Νομικού Προσώπου Πανεπιστημιακής Εκπαίδευσης) που είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, προκειμένου οντότητες που εδρεύουν σε άλλο κράτος μέλος της Ε.Ε. ( ή σε κράτος συμβαλλόμενο μέρος της GATS) να υπάγονται σε αυστηρούς ελέγχους από τις ελληνικές αρχές με κριτήρια και προδιαγραφές που θέτει ο Έλληνας νομοθέτης. Η νομοθετική αυτή επιλογή δεν εμπίπτει στο άρθρο 16 παρ. 5 και 8, διότι δεν αφορά νέα ελληνικά μη κρατικά ΑΕΙ, αλλά τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες αλλοδαπά ΑΕΙ κινούμενα στο πεδίο του ενωσιακού και του διεθνούς οικονομικού δικαίου μπορούν να εγκατασταθούν και να προσφέρουν υπηρεσίες στην Ελλάδα, δηλαδή εντός της ενιαίας αγοράς. Επιπλέον το σχέδιο νόμου επιβάλλει τον μη κερδοσκοπικό χαρακτήρα αυτών των νομικών προσώπων πανεπιστημιακής εκπαίδευσης που ιδρύονται από πανεπιστήμια άλλων κρατών μελών της Ε.Ε. ή κρατών μερών της GATS.
   
   Αυτές οι δυο προϋποθέσεις που θέτει το σχέδιο νόμου, η ίδρυση ελληνικού ΝΠΠΕ και ο μη κερδοσκοπικός χαρακτήρας, δεν ”χαμηλώνουν τον πήχυ” του άρθρου 16 Σ για την ίδρυση ελληνικών ανώτατων σχολών και τη νομική μορφή των ελληνικών ΑΕΙ, αλλά ανεβάζουν (σε σημείο που ενδέχεται να θεωρηθεί από το ΔΕΕ παραβίαση των θεμελιωδών ενωσιακών ελευθεριών) τον πήχυ των προβλέψεων και εγγυήσεων του ενωσιακού δικαίου για ΑΕΙ κρατών – μελών που ασκούν τις θεμελιώδεις ενωσιακές ελευθερίες της εγκατάστασης και παροχής υπηρεσιών σε άλλο κράτος – μέλος.» Οι δύο συνάδελφοι είχαν ήδη δημοσιεύσει πρόσφατα Γνωμοδότησή τους με τίτλο Η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 του Συντάγματος (Αθήνα, 2024), στην κατεύθυνση της οποίας κινείται και το παραπάνω άρθρο τους.  
   
4. Τίποτε από τα παραπάνω δεν αντέχει σε ουσιαστική νομική κριτική. Αν πάντως ήταν να μείνω σε μία μόνον νομική παρατήρηση, αυτή θα ήταν ότι την άποψη αυτή διέπει μία απόλυτη σύγχυση – σύγχυση; – ανάμεσα στην αναγνώριση από το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο της αποκλειστικής αρμοδιότητας των κρατών μελών της ΕΕ να οργανώνουν την ανώτατη εκπαίδευσή τους όπως θέλουν, και στις συνέπειες που θα έχει η κατ΄ άσκηση της αρμοδιότητας αυτής επιλογή ενός κράτους να μετατρέψει στην παροχή ανώτατης παιδείας στη χώρα του σε αγοραίο προϊόν, σε εμπορεύσιμη υπηρεσία, οπότε και οι ενωσιακοί κανόνες που διέπουν τις εμπορεύσιμες υπηρεσίες θα έχουν εφαρμογή, επιλογή την οποία ρητώς προτείνουν οι δύο αυτοί συνάδελφοι. Μάλλον δε μελαγχολία προκαλεί η πρόταση να παρέχεται μεν η ανώτατη εκπαίδευση ως «υπηρεσία», πλην από μη κερδοσκοπικές νομικές οντότητες. Πέραν του ευλόγου ερωτήματος για ποιόν λόγο να υποβληθούν στον κόπο και στις πολύ μεγάλες δαπάνες διάφορες μη κερδοσκοπικές οντότητες να θέσουν σε λειτουργία (έστω ως παραρτήματα) πανεπιστημιακές σχολές στην Ελλάδα, μη κερδοσκοπικές δραστηριότητα (όπως η ελεημοσύνη ή η φιλανθρωπία κλπ.) δεν είναι αντικείμενα που διέπονται από το ενωσιακό δίκαιο. Αυτό επειδή κατά το άρθρο 4, σημείο 1, της Οδηγίας 2006/123, ως «υπηρεσία» νοείται «κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, η οποία παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, κατά το άρθρο 57 ΣΛΕΕ.»
   
   Την άποψη πάντως ότι η εισαγόμενη νομοθετική ρύθμιση μετατρέπει την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης σε υπηρεσία δέχεται ευθέως (και) στην παραπάνω συνέντευξή του Υπουργός Παιδείας, επικαλούμενος το ενωσιακό δικαίωμα ελεύθερης εγκατάστασης, το οποίο και (θα;) διέπει πλέον την λειτουργία των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων. Πέραν του ότι η συμβατή με το ενωσιακό δίκαιο, αλλά όχι υποχρεωτική από αυτό επιλογή δεν είναι συμβατή με τις ισχύουσες συνταγματικές διατάξεις – σε αυτές αναφερθήκαμε παραπάνω – δεν είναι άσκοπο να επισημανθεί η έντονη θεσμική δυναμική που θα ανέπτυσσε μία τέτοια οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα. Πρώτο θύμα αυτής της δυναμικής αναγκαστικά θα ήταν το ελληνικό δημόσιο Πανεπιστήμιο, το οποίο, θεσμικά, θα περιέπιπτε πλέον στην κατηγορία του παρόχου οικονομικά αποτιμητέων εμπορευσίμων υπηρεσιών, όπου η εμπορεύσιμη υπηρεσία θα ήταν η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης, με ό,τι αυτό θα συνεπαγόταν ως προς την περαιτέρω οργάνωσή της, το περιεχόμενό της κλπ. Αλλά για περαιτέρω σχολιασμό του θέματος αυτού είναι ορθότερο να περιμείνουμε την τελική μορφή του νομοσχεδίου, όταν αυτό θα έχει γίνει – αν τελικά γίνει – νόμος του κράτους.

Και τα ελληνικά δικαστήρια;

Ο επί του θέματος θόρυβος, ενώ αναφέρεται σε πολλά και διάφορα, γενικώς αποκρύπτει, ανεπιτρέπτως, την πάγια επί του θέματος θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Έτσι, π.χ. η εντελώς πρόσφατη απόφασή ΣτΕ 922/2023, στη σκέψη 7, αφού παραθέσει verbatim το σύνολο των διατάξεων του άρθρου 16, καταλήγει (όπως αντιστοίχως μεταξύ πολλών άλλων και οι ΣτΕ 1958/2000, 678/2005,547/2008, 2491/2018, 1072/2021): «Από τις ανωτέρω διατάξεις [πρόκειται για το άρθρο 16] συνάγονται τα ακόλουθα: Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται στην Ελλάδα αποκλειστικώς από ανώτατα ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, απαγορεύεται δε απολύτως η σύσταση σχολών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες, ασχέτως του προορισμού ή του χαρακτήρα των σχολών αυτών.»

Ο Υπουργός Παιδείας πάντως, στην προαναφερθείσα συνέντευξή του, αναγκάστηκε να δεχθεί ότι μεταβολές σαν αυτές που εισάγει προσκρούουν στην νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Αυτό το έπραξε ισχυριζόμενος ότι υπήρξαν και μειοψηφίες προς την κατεύθυνση που ο ίδιος υποστηρίζει, στις οποίες ανέφερε ονομαστικώς δύο διατελέσαντες Προέδρους και μία διατελέσασα Πρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας, χωρίς πάντως να μνημονεύσει που ακριβώς μειοψήφησαν ώστε να ελεγχθεί αν μειοψηφώντας συμφώνησαν με τη δική του «ανάγνωση» του άρθρου 16 Σ. Δεν ξέρω ποιος πονηρούλης τον συμβούλευσε να αναφερθεί σε αυτό το θέμα, αλλά, νομίζω, ο κ. Υπουργός θα έπρεπε να είναι πιο προσεκτικός πριν προβεί σε τέτοιες αναφορές. Έτσι, π.χ., η ΣτΕ 1598/2000 βρήκε σύμφωνους με την εδώ παρουσιαζόμενη ερμηνεία του άρθρου 16 Σ τον τότε Πρόεδρο του ΣτΕ και μετέπειτα Δικαστή στο ΔΕΕ και τέσσερεις μετέπειτα διατελέσαντες Πρόεδρους, ενώ την ΣτΕ 678/2005, η οποία αφορούσε κυρίως την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων πτυχιούχων των ΤΕΙ (θέμα επί του οποίου υπήρξαν και μειοψηφίες και συγκλίνουσες προς την πλειοψηφία απόψεις), ομοφώνησαν ως προς το περιεχόμενο των διατάξεων του άρθρου 16 Σ που παρουσιάσθηκαν εδώ, πέραν του Προέδρου (και μετέπειτα Δικαστή στο ΔΕΕ) άλλοι πέντε μετέπειτα Πρόεδροι του ΣτΕ και, πλέον αυτών, άλλη μία μετέπειτα Πρόεδρος του ΣτΕ και νυν Πρόεδρος της Δημοκρατίας. Μόνο δε στις αποφάσεις που ενδεικτικά παραθέσαμε παραπάνω συμφώνησαν με την εδώ παρουσιαζόμενη έννοια του άρθρου 16 Σ άνω των δέκα διατελεσάντων, διατελεσασών και διατελούντων και διατελουσών Αντιπροέδρων του ΣτΕ. Θα έπρεπε λοιπόν ο κ. Υπουργός να είναι προσεκτικότερος με τα jurimetrics του.

Το ότι σε πολλούς παραμένει ερώτημα ως προς το τι τελικώς θα πράξει ένα ελληνικό δικαστήριο σε ένα ζήτημα τέτοιας πολιτικής υφής, τόσο υψηλής κυβερνητικής προτεραιότητας της σημερινής κυβέρνησης και τέτοιας οξύτητας μάλλον αφορά τα ελληνικά δικαστήρια και το ανάστημά τους, και όχι τόσο καθ΄ εαυτό το αντικείμενο.

Μερικές περίπου καταληκτικές σκέψεις

1. Ο νομικός θόρυβος που δημιουργήθηκε γύρω από το θέμα έρχεται να συμπληρώσει, και με ακαδημαϊκές τηβέννους δυστυχώς, τον συστηματικό και ανελέητο διασυρμό που επί χρόνια επιχειρείται κατά του ελληνικού Πανεπιστημίου. Κρίμα. Αρκετοί συνάδελφοι που τώρα υποστηρίζουν την ουσιαστική κατάλυση του άρθρου 16 Σ υποστήριζαν, επί δεκαετίες, τα αντίθετα. Όπως όμως παρατήρησε ο επίτιμος Σύμβουλος Επικρατείας και πρώην Υπουργός Δικαιοσύνης Γιώργος Κουβελάκης, «Οι γνώμες βέβαια είναι ελεύθερες και να αλλάζουν, ακόμη και από τύψεις. Όμως εδώ δεν πρόκειται γι’ αυτήν την ελευθερία. Αλλιώς θα ακολουθούσαμε τη συλλογιστική του Μαρξ, όχι του Καρόλου αλλά του Γκράουτσο Μάρξ, που έλεγε ”αυτή είναι η γνώμη μου, και αν δεν σας αρέσει, έχω κι άλλες”. Ίσως, δε, να μην είναι περιττό να θυμίσω πόσο επικίνδυνο είναι οι προσωπικές απόψεις να ενδύονται τον μανδύα της ερμηνείας του Συντάγματος και των κοινοτικών κειμένων.» [βλ. Γιώργου Κουβελάκη, Τα ιδιωτικά Πανεπιστήμια ως δοκιμασία του κανονιστικού κύρους του Συντάγματος]
2. Το ελληνικό Πανεπιστήμιο, όπως σημείωσα και στην αρχή του κειμένου αυτού, έχει πολλά και μεγάλα δομικά, λειτουργικά και άλλα προβλήματα, πολλά δε σοβαρότατα από αυτά κρύπτονται υπό βαθύ σκότος. Θέλω να επαναλάβω ότι αν η υπεράσπιση του Πανεπιστημίου μας ξεκινά από την υποβάθμιση των προβλημάτων ή την παραγνώριση καταστάσεων, όπως η πραγματικότητα των κολλεγίων και των σπουδών και των τίτλων που παρέχουν ή η φοιτητική μετανάστευση, για να συρρικνωθεί στο αίτημα «περισσότερα χρήματα – περισσότερες θέσεις» – αίτημα σωστό, αλλά όχι επαρκές ως απάντηση στα προβλήματα των Πανεπιστημίων μας, τότε η υπεράσπιση του ελληνικού Πανεπιστημίου είναι λειψή, ανίσχυρη και δεν φέρει το σημάδια ευοίωνης προοπτικής. Η υπεράσπιση του ελληνικού Πανεπιστημίου πρέπει, νομίζω, παράλληλα με το οξύ θέμα της χρηματοδότησής τους, να ξεκινά από τομές, μεταξύ των οποίων και τομές που αφορούν στο περιεχόμενο και στην ποιότητα των προσφερομένων αντικειμένων, στην οργάνωση των σχέσεων των πτυχιούχων με την οικονομία και την κοινωνία και στις επαγγελματικές προοπτικές τους, στην ποιότητα των διαδικασιών εκλογής μελών ΔΕΠ και των αποτελεσμάτων των εκλογών αυτών, στην πραγματική διαφάνεια όλων των πτυχών της περιουσιακής κατάστασης των ΑΕΙ, περιλαμβανομένων των Ειδικών Λογαριασμών, στη μισθολογική μεταχείριση των διδασκόντων σε ΑΕΙ σε συνάρτηση με το ελεύθερο επάγγελμα που ασκούν, στην οργάνωση λειτουργικών σχέσεων με την διεθνή ακαδημαϊκή κοινότητα, στη γενικότερη αξιοποίηση των μεγάλων δυνατοτήτων που παρέχει το τωρινό συνταγματικό καθεστώς και σε άλλα πολλά. Τέτοιες τομές όμως, αν θεωρηθούν ορθές, όπως κάθε αληθινή τομή, πληγώνουν, πριν δούμε αν θεραπεύουν. Αν δεν γίνουν όμως όταν χρειάζονται, τα πράγματα σαπίζουν και τότε έρχονται άλλες «λύσεις».
3. Τέλος μια ακόμη γενικότερη, εκτός του ειδικότερου θέματος που συζητούμε, παρατήρηση: την τήρηση του Συντάγματος, και ειδικότερα του άρθρου 16, δεν την ζητώ μόνον εγώ, αλλά και προσωπικότητες που, αντίθετα από εμένα, είναι υπέρ της ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων. «Να εξηγούμεθα», δηλώνει ο επίτιμος Σύμβουλος Επικρατείας και πρώην Υπουργός Δικαιοσύνης Γιώργος Κουβελάκης στο παραπεμπόμενο παραπάνω άρθρο του, «είμαι υπέρ της ίδρυσης και λειτουργίας Ιδιωτικών Πανεπιστημίων. Είμαι υπέρ της δυναμικής ερμηνείας του Συντάγματος, που ακολουθεί την εξέλιξη της Κοινωνίας και των Ιδεών. Μέχρι του σημείου, όμως, που ο ερμηνευτής αποδίδει, όπως ο μουσικός, τη σύνθεση της παρτιτούρας που έχει μπροστά του και δε συνθέτει δικιά του», για να προσθέσει «ας φυλάξουμε το κανονιστικό κύρος του Συντάγματός μας, το έχουμε ανάγκη περισσότερο από τα Ιδιωτικά Πανεπιστήμια.» Επιμένω στην αυστηρότητα της τήρησης του Συντάγματος όχι από κάποια «νομολαγνεία» – ευτυχώς δεν πάσχω από αυτό. Επιμένω γιατί, ιδίως τα τελευταία 3-4 χρόνια, το Σύνταγμα, η μόνη νομική εγγύηση του ελεύθερου τρόπου ζωής και πολιτικής μας, διαστρεβλώνεται, καταπατάται, εξοβελίζεται δόλια και συστηματικά. Το είδαμε με τις παρακολουθήσεις, το είδαμε με τον εκμαυλισμό του τύπου, το βλέπουμε με πτυχές της δικαιοσύνης, το ένοιωσε όλη η Ευρώπη και μάς το θύμισε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Δεν θέλω, κάθε φορά που καταπατούν οποιοδήποτε δύσκολα κατοχυρωμένο δικαίωμά μου να ακούω «Σαρανταένα τα ‘κατό» ή όποιο άλλο αυριανό εκλογικό αποτέλεσμα. Υπερασπιζόμενος αυστηρή τήρηση του άρθρου 16 του Συντάγματος υπερασπίζομαι και – αν όχι κυρίως – τις συνταγματικές εγγυήσεις που κατέκτησε ο λαός μας. Με την καταπάτησή του δεν κινδυνεύουμε μόνο από την μετατροπή των ανωτάτων εκπαιδευτικών μας ιδρυμάτων από θεσμούς παιδείας σε τόπους εμπορίου. Η καταπάτηση του άρθρου 16, αν επικρατήσει τελικά, θα είναι ένα ακόμη βήμα προς την φαλκίδευση ελευθεριών που με κόπο κερδήθηκαν και απειλούνται με ανατριχιαστική συστηματικότητα ενώ στην υπονόμευσή τους συμβάλλει, ελπίζω από μόνον επιπολαιότητα, και ένα σοβαρό τμήμα του ακαδημαϊκού μας κόσμου.

Γιάννης Δρόσος
Ομότιμος Καθηγητής του Συνταγματικού Δικαίου της Νομικής Σχολής Αθηνών