Το πλαίσιο σύναψης της Συμφωνίας των Πρεσπών και η δικαστική προσβολή
Στις 17 Ιουνίου 2018, στους Ψαράδες της Φλώρινας, στις όχθες της Μεγάλης Πρέσπας, υπεγράφη μεταξύ Ελλάδας και πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας, από τους Υπουργούς Εξωτερικών των δύο χωρών, η «Τελική Συμφωνία για την επίλυση των διαφορών οι οποίες περιγράφονται στις αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών 817 (1993) και 845 (1993), τη λήξη της Ενδιάμεσης Συμφωνίας του 1995 και την εδραίωση Στρατηγικής Εταιρικής Σχέσης μεταξύ των μερών».
Τη Συμφωνία προσυπέγραψε ως μάρτυρας ο Προσωπικός Απεσταλμένος του Γενικού Γραμματέα των Ηνωμένων Εθνών Μatthew Nimetz. Η σύναψη της Συμφωνίας των Πρεσπών παρέσχε στη θεωρία και στη νομολογία μία σπάνια ευκαιρία να επανεξετάσουν την έννοια των κυβερνητικών πράξεων και μάλιστα εκείνων που ανάγονται στην εξωτερική πολιτική του Κράτους.
Η Συμφωνία των Πρεσπών αποτέλεσε αντικείμενο δικαστικής προσβολής, με αιτήσεις ακυρώσεως, από μία σειρά φυσικών και κυρίως νομικών προσώπων. Με αυτό το αντικείμενο, η δίκη που ανοίχθηκε ενώπιον του ΣτΕ παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον.
Για πρώτη φορά, η ίδια η σύναψη μίας διεθνούς συνθήκης (και όχι απλώς πράξη κατ’ επιταγή διεθνούς συνθήκης) αποτέλεσε αντικείμενο ακυρωτικής δίκης ενώπιον του Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου.
Το ΣτΕ είχε αντιμετωπίσει, για πρώτη φορά, το ζήτημα των κυβερνητικών πράξεων και μάλιστα των αναγόμενων στην άσκηση της εξωτερικής πολιτικής, την επαύριον της ιδρύσεώς του. Τότε την αφορμή είχε αποτελέσει η υπόθεση των αποζημιώσεων που έπρεπε να καταβάλει το Κράτος στους Έλληνες πρόσφυγες, σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λωζάννης (ΣτΕ 646/1930).
Η κρίση του Δικαστηρίου
Η Ολομέλεια του ΣτΕ, με τις υπ’ αριθ. 2615-2616/2018 αποφάσεις του, κατά πλειοψηφία, χαρακτήρισε τις προσβαλλόμενες πράξεις ως κυβερνητικές και απέρριψε τις αιτήσεις ακυρώσεως ως απαράδεκτες, σύμφωνα με το άρθρο 45, παρ. 5, του Π.Δ. 18/1989. Ειδικότερα, το Δικαστήριο απεφάνθη, κατά πλειοψηφία, ότι «οι προσβαλλόμενες πράξεις συνιστούν καθεαυτές πράξεις διαχειρίσεως της πολιτικής εξουσίας στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής και συνδέονται ευθέως με τη διαχείριση των διεθνών σχέσεων της Χώρας».
Το Δικαστήριο υπογραμμίζει, στις δύο αποφάσεις του, ότι οι μη υπαγόμενες σε ακυρωτικό έλεγχο κυβερνητικές πράξεις συνθέτουν «ελάχιστες κατηγορίες πράξεων, προσδιοριζόμενες, άλλωστε, από το ίδιο το δικαστήριο». Ταυτοχρόνως, διευκρινίζεται ότι προκειμένου να στοιχειοθετηθεί η έννοια των κυβερνητικών πράξεων, δεν απαιτείται να συντρέχει η «αρνητική προϋπόθεση της ελλείψεως αντανακλαστικών συνεπειών από την εφαρμογή των πράξεων αυτών στην άσκηση ατομικών δικαιωμάτων». Το Δικαστήριο αναγνωρίζει ότι οι κυβερνητικές πράξεις μπορούν να έχουν, «όπως κάθε πράξη, επίπτωση σε συνταγματικώς προστατευόμενα ατομικά δικαιώματα ή σε πολιτικά δικαιώματα».
Σύμφωνα με το Δικαστήριο, η εξαίρεση των κυβερνητικών πράξεων από τον ακυρωτικό έλεγχο «υπαγορεύεται και δικαιολογείται μόνον από τη φύση τους, δεν συναρτάται δε με τις τυχόν επιπτώσεις και δεν συνδέεται με την βαρύτητα καθεμιάς απ’ αυτές». Περαιτέρω, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι «η μη υπαγωγή των πράξεων αυτών σε ευθύ ακυρωτικό έλεγχο ούτε συνεπάγεται την αποδέσμευση του οργάνου που τις εκδίδει από την υποχρέωση τηρήσεως των οικείων συνταγματικών διατάξεων ούτε αποκλείει την ανόρθωση ενδεχόμενων δυσμενών επιπτώσεών τους σε ιδιώτες κατά τρόπους και διαδικασίες που, κατά περίπτωση, προβλέπονται από την έννομη τάξη. Έχει απλώς την έννοια ότι, για τους προεκτεθέντες λόγους, οι πράξεις αυτές δεν υπόκεινται στον συγκεκριμένο έλεγχο».
Η απόρριψη του ισχυρισμού περί αντισυνταγματικότητας
Το Δικαστήριο απορρίπτει τον ισχυρισμό περί αντισυνταγματικότητας της, κατ’ άρθρο 45, παρ. 5, του Π.Δ. 18/1989, εξαιρέσεως των κυβερνητικών πράξεων από τον ακυρωτικό έλεγχο και αντιθέσεως αυτής της εξαιρέσεως προς το άρθρο 6, παρ. 1, της Ε.Σ.Δ.Α. (δικαίωμα δραστικής δικαστικής προστασίας). Ειδικότερα, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι «το γεγονός δε της, υπό τις ως άνω συνθήκες, αδυναμίας ακυρωτικού ελέγχου των εν λόγω πράξεων δεν προσκρούει στις διατάξεις που κατοχυρώνουν το δικαίωμα πλήρους και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, δεδομένου ότι το δικαίωμα αυτό δεν είναι απόλυτο, αλλά υπόκειται και σε περιορισμούς, μεταξύ των οποίων και οι εν προκειμένω κρίσιμοι, δηλαδή εκείνοι που δικαιολογούνται από τον νόμιμο σκοπό του σεβασμού των κανόνων του διεθνούς δικαίου». Τέλος, το Δικαστήριο, προς επίρρωση των επιχειρημάτων του, επικαλείται την πρόσφατη νομολογία του, καθώς επίσης την αντίστοιχη του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.
Η μειοψηφούσα γνώμη του δικαστηρίου
Μειοψήφησε ένα μέλος του Δικαστηρίου, κατά τη γνώμη του οποίου, «η έννοια των κυβερνητικών πράξεων αποτελούσε κατάλοιπο του πρώιμου σταδίου του δικαστικού ελέγχου της διοικητικής δράσεως και συνεπαγόμενη αδυναμία του ακυρωτικού δικαστού να ελέγξει τη συμφωνία ορισμένου εμπειρικώς διαμορφωμένου καταλόγου διοικητικών πράξεων προς τον νόμο και το Σύνταγμα δεν δύναται να θεωρηθεί υφιστάμενη υπό την πλήρη ισχύ του συνταγματικού κράτους δικαίου θεμέλιο του οποίου είναι η αρχή της νομιμότητας της διοικήσεως και ο ακυρωτικός έλεγχος των πράξεών της».
Η μειοψηφούσα γνώμη επικαλείται σχετικώς το συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 20 παρ. 1, 82 παρ. 1, 87 παρ. 2 και 95 παρ. 1 του Συντάγματος, «επί τη βάσει των οποίων δεν καταλείπεται στη διοίκηση στάδιο αυθαιρέτου δράσεως ούτε παρέχεται στον δικαστή ευχέρεια όπως, αυτοπεριοριζόμενος, απέχει του ελέγχου πράξεων, τις οποίες ήθελε χαρακτηρίσει κυβερνητικές». Περαιτέρω, σύμφωνα με τη μειοψηφία, η προσβαλλόμενη πράξη συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη υποκείμενη σε δικαστικό έλεγχο, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 20, παρ. 1 και 95, παρ. 1, του Συντάγματος και 45, παρ. 1, του Π.Δ. 18/1989.
Κατά τη μειοψηφία, ο χαρακτήρας της προσβαλλόμενης πράξεως ως εκτελεστής διοικητικής πράξεως θεμελιώνεται στο περιεχόμενο της επίδικης συμφωνίας και ειδικότερα, στις δεσμεύσεις που αναλήφθηκαν, με αυτήν, από τα συμβαλλόμενα μέρη. Η μειοψηφία υπογραμμίζει μάλιστα «ότι τα μέρη θέλησαν μέσω αυτής και πριν κυρωθεί με νόμο από την ελληνική Βουλή να έχει έννομες συνέπειες τόσο στο εσωτερικό όσο και στο εξωτερικό».
Με την παραπάνω αιτιολογία, η Ολομέλεια του ΣτΕ επιβεβαίωσε πάγια νομολογία του και από αυτήν την άποψη, δεν πρωτοτύπησε. Αυτό που διαφοροποιεί τις δύο αποφάσεις από την πρόσφατη νομολογία είναι ότι η τελευταία αφορούσε στην επίσπευση αναγκαστικής εκτέλεσης κατά αλλοδαπού Δημοσίου και όχι σε σύναψη διεθνούς συνθήκης.
Ζητήματα Προσωρινής Δικαστικής Προστασίας
Μία ακόμη αξιοσημείωτη νομική πτυχή της δικαστικής προσβολής της Συμφωνίας των Πρεσπών αναφέρεται στο γεγονός ότι, εκτός από την κύρια δίκη, τέθηκαν και ζητήματα προσωρινής δικαστικής προστασίας. Στην περίπτωση της πρώτης αιτήσεως ακυρώσεως (από 28/6/2018), οι αιτούσες άσκησαν αίτηση αναστολής κατά των προσβαλλόμενων πράξεων ενώπιον της Επιτροπής Αναστολής του ΣτΕ. Η Ε.Α., με την υπ’ αριθ. 199/2018 απόφασή της, απέρριψε την αίτηση αναστολής, κρίνοντας την υπόθεση επί τη βάσει των καθιερωμένων κριτηρίων της προσωρινής δικαστικής προστασίας, ιδίως το έννομο συμφέρον των αιτούντων και τη φύση της προβαλλόμενης από αυτούς βλάβης.
Υπό το φως των ανωτέρω, στο πλαίσιο της προσωρινής δικαστικής προστασίας και σε αντίθεση με την επακολουθήσασα κύρια δίκη, παρακάμφθηκε συνειδητά το ζήτημα του χαρακτηρισμού της προσβαλλόμενης πράξεως ως κυβερνητικής. Η Ε.Α. υπεισήλθε στην ουσία της υποθέσεως και απέρριψε την αίτηση αναστολής, «ανεξαρτήτως αν οι προσβαλλόμενες πράξεις συνιστούν εκτελεστές πράξεις της διοίκησης υπαγόμενες στην ακυρωτική δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας…είτε με την εκδοχή ότι δεν συνιστούν μονομερείς εκτελεστές διοικητικές πράξεις είτε με την εκδοχή ότι συνιστούν κυβερνητικές πράξεις…, με συνέπεια να τίθεται ζήτημα απαραδέκτου της αίτησης ακυρώσεως».
Συμπεράσματα
Στην περίπτωση της Συμφωνίας των Πρεσπών, επιβεβαιώθηκε η σταθερή επιλογή της νομολογίας να απέχει από τον έλεγχο πράξεων οι οποίες ανάγονται ευθέως στην άσκηση της εξωτερικής πολιτικής του Κράτους.
Η ανάγκη του σεβασμού των κανόνων του Διεθνούς Δικαίου προβάλλεται μάλιστα ως πηγή θεμιτών περιορισμών του δικαιώματος πλήρους και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας. Την ίδια στιγμή, από την πλευρά κυρίως της θεωρίας, η ανάγκη σεβασμού των κανόνων του Διεθνούς Δικαίου συνήθως συνηγορεί υπέρ του δικαστικού ελέγχου των κυβερνητικών πράξεων. Σε αντίθεση με άλλες περιπτώσεις κυβερνητικών πράξεων αναγόμενων στην άσκηση της εξωτερικής πολιτικής (αναγκαστική εκτέλεση κατά αλλοδαπού Δημοσίου), υπήρξε ισχνή μειοψηφία.
Την ίδια στιγμή, με την απόφαση της Επιτροπής Αναστολών διευκρινίσθηκε ότι το απαράδεκτο του ακυρωτικού ελέγχου των κυβερνητικών πράξεων δεν εκτείνεται στο πεδίο της προσωρινής δικαστικής προστασίας. Η (απορριπτική) απόφαση της Επιτροπής Αναστολών κατέδειξε περαιτέρω ότι, ακόμη και αν ξεπεραστεί το απαράδεκτο των κυβερνητικών πράξεων, είναι πολύ δύσκολο, επί της ουσίας, να ευδοκιμήσουν οι προβαλλόμενοι λόγοι. Η σύναψη μίας διεθνούς συνθήκης συνδέεται από τη φύση της με ευρύτερα ζητήματα της εξωτερικής πολιτικής του κράτους. Σε αυτά τα συμφραζόμενα, δύσκολα θα μπορούσαν να προβληθούν λόγοι που να μην εκφεύγουν των ορίων του ακυρωτικού ελέγχου.
Η Συμφωνία των Πρεσπών αποτέλεσε αντικείμενο δικαστικής προσβολής, με αιτήσεις ακυρώσεως, από μία σειρά φυσικών και κυρίως νομικών προσώπων.
Αστέρης Αθ. Μπουζιάς
Διδάκτωρ Νομικής – Κάτοχος τίτλου Μεταδιδακτορικής Έρευνας
