Τον Γενάρη του 2023 ήρθε στη δημοσιότητα Έκθεση που συνέταξε Ομάδα Υψηλού Επιπέδου υπό την προεδρία της Άννας Διαμαντοπούλου με τίτλο “The future of social protection and of welfare State in the EU”. Για να εκπληρωθούν όλες οι αρχές του Ευρωπαϊκού Πυλώνα Κοινωνικών Δικαιωμάτων, συγκροτήθηκε ομάδα υψηλής εξειδίκευσης, με αποστολή να αναλύσει το μέλλον του κοινωνικού κράτους και να απευθύνει βασικές στρατηγικές συστάσεις για τα Κράτη Μέλη και την ΕΕ. Η Έκθεση θέλησε να διατυπώσει ένα «όραμα» για το «πώς» θα πρέπει να ανταποκριθούν τα εθνικά συστήματα κοινωνικής προστασίας στις μεγάλες αλλαγές. Η δομή της Έκθεσης εμφανίζεται περίπου αυτονόητη. Στο πρώτο κεφάλαιο αναλύονται οι μεγάλες προκλήσεις (δημογραφική αλλαγή, μετασχηματισμοί στην αγορά εργασίας, πολιτικές ανταπόκρισης στις τρέχουσες κρίσεις). Το δεύτερο καταγράφει τις επιλογές για την προσαρμογή του κράτους πρόνοιας στις μεγάλες προκλήσεις του σήμερα. Το τρίτο αναζητά μια βιώσιμη χρηματοδότηση και το τελευταίο παρουσιάζει 21 συστάσεις της ομάδας ειδικών προς τους εθνικούς νομοθέτες.
Γενική εικόνα: τίποτα περισσότερο από όσα ξέραμε μέχρι πρότινος. Η Έκθεση δεν συνιστά μια ρήξη, αλλά μάλλον επιτομή των ήδη υπαρχόντων προβληματισμών. Μπροστά στο μέγεθος των προκλήσεων, η φαντασία των σχεδιαστών στέρεψε. Δεν διαβλέψαμε κάποια τολμηρή πρόταση. Αν και γίνεται επίκληση των διδαγμάτων από την πανδημία COVID-19 και των επιπτώσεων από τον επιθετικό πόλεμο της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας, δεν αντλείται κάποια υπέρβαση του εμπεδωμένων ιδεών. Θα ανέμενε κανείς ότι υπό την πίεση των πολλαπλών κρίσεων, η Έκθεση θα πυροδοτούσε μια αλλαγή παραδείγματος. Κάπου προς το τέλος της, ομολογεί μοιρολατρικά ότι δεν υπάρχει μαγική λύση για τις πολλαπλές κρίσεις. Φυσικά, και δεν υπάρχει αν δεν αλλάξει ο τρόπος θεώρησης των πραγμάτων. Απουσιάζει δε παντελώς η ιδέα της οικοδόμησης ενός Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Κράτους. Μια ακόμη ένδειξη ότι το ευρωπαϊκό όραμα έχει τελματώσει. Να το πάρουμε απόφαση ; Να δεχθούμε ταπεινά τη μοίρα μιας Ένωσης – αναγκαστικής συνύπαρξης απέναντι στους άλλους μεγάλους παίκτες της παγκοσμιοποίησης ; Νομίζουμε ότι Έκθεση εκφράζει αυτή την εποχή των ήσσονων προσδοκιών από το ευρωπαϊκό όραμα.
Το κοινωνικό κράτος, τις τελευταίες δεκαετίες, δέχθηκε τα αποδομητικά πυρά του νεοφιλελευθερισμού (αρνητική ολοκλήρωση). Μια υποψία πλανάται μήπως πίσω από τον εκσυγχρονιστικό λόγο της Έκθεσης κρύβεται η παγίωση της τάσης αυτής. Γίνεται φανερό ότι η Έκθεση δεν συνηγορεί υπέρ της ενίσχυσής του, αλλά υπέρ μιας αναδιάταξης των ειδικότερων στόχων του. Δεν προτείνει μια πιο βαθιά αναδιανομή εισοδήματος, αν και ομολογείται ότι οι πανδημίες μπορεί να κάνουν τους πιο ευκατάστατους πιο πρόθυμους να υποστηρίξουν και να χρηματοδοτήσουν την κρατική δράση. Η αφετηριακή φιλοσοφία σε πείσμα της έκρηξης των ανισοτήτων παραμένει σταθερά η ίδια. Η οικονομική ανάπτυξη είναι εκείνη που θα επιτρέψει, κατά την Έκθεση, την αύξηση των δαπανών κοινωνικής προστασίας. Η πρώτη είναι όμως αλλεργική απέναντι στη δεύτερη. Απορία προκαλεί ότι στην Έκθεση δεν γίνεται καμιά αναφορά στο κοινοτικό κοινωνικό κεκτημένο, όπως ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων ΕΕ. Λες και δεν υπάρχει ενωσιακό δίκαιο. Μήπως, υποκρύπτεται μια τάση αποδέσμευσης από δικαιικούς κανόνες και μετατροπής των πάντων σε διακρατικούς συμβιβασμούς ; Περίεργοι συνειρμοί σε περίεργους καιρούς.
Προσφυώς η Έκθεση επισημαίνει ότι το καθήκον συνεισφοράς είναι το ακριβές «αντίτιμο» των παροχών του κοινωνικού συμβολαίου. Κι εδώ ίσως βρίσκεται το πιο ενδιαφέρον και κρίσιμο σημείο της Έκθεσης : η διασφάλιση μιας βιώσιμης χρηματοδότησης μέσω επινόησης νέων πηγών. Καλούνται τα κράτη να ενεργοποιηθούν προς την κατεύθυνση αυτή, «αναπροσαρμόζοντας το μείγμα εσόδων – πέρα από τις κοινωνικές (ασφαλιστικές) εισφορές που αυξάνουν το κόστος εργασίας – με διεύρυνση των εσόδων από προοδευτικούς φόρους στο εισόδημα, την κατανάλωση, το κεφάλαιο και τον πλούτο, καθώς και από φόρους άνθρακα και ενέργειας». Η γενική ιδέα είναι ότι μια «πολιτική κοινωνικών επενδύσεων» (προώθηση της ισότητας των φύλων, αύξηση των επιπέδων κατάρτισης, επένδυση σε ενεργό και υγιεινό τρόπο ζωής) είναι βασικό σημείο για την αντιμετώπιση των μεγάλων τάσεων και των επιπτώσεών τους στην αγορά εργασίας, προκαλώντας «πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα ζωής» των κοινωνικών δαπανών. Αλλά αυτό, κατά την Έκθεση, δεν αρκεί. Πρόσθετα απαιτούνται και νέοι πόροι. Τόσο οι ασφαλιστικές εισφορές όσο και η φορολογία μπορούν να συμβάλλουν στην αντιμετώπιση των κοινωνικών κινδύνων. Η κατανομή του κόστους προφανώς οφείλει να είναι δίκαιη και να σχεδιάζεται κατά τρόπο που δεν θέτει σε κίνδυνο τη βιώσιμη ανάπτυξη.
Κάτι που δέχεται η Έκθεση και ελπίζουμε να εισακουστεί και από το δικό μας νομοθέτη, είναι η πρόταση για υψηλότερους φόρους στον πλούτο. Τα περισσότερα κράτη μέλη φορολογούν τον πλούτο πολύ λιγότερο από την εργασία, παρά τη σημερινή υψηλή συγκέντρωσή του. Ακόμη, οι λεγόμενοι φόροι «αμαρτίας» και οι πράσινοι φόροι θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για τη χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους. Στην ίδια προοπτική, η επιβολή εισφοράς στις χρηματοοικονομικές συναλλαγές μπορεί να δικαιολογηθεί για λόγους δικαιοσύνης και αποτελεσματικότητας. Η Έκθεση δεν παύει να υποδεικνύει κι άλλες διαθέσιμες οδούς φορολόγησης, όπως φορολόγηση υπερκερδών που επανήλθε στη δημόσια ατζέντα – λ.χ. εταιρείες ενέργειας μετά τον επιθετικό πόλεμο της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας, εταιρείες λιανικής κατά τη διάρκεια της κρίσης COVID-19, πλατφορμών, κ.ά. Όλα αυτά είναι πολύ ωραία για να είναι αληθινά. Η κοινωνική δικαιοσύνη είναι μια ωραία ρητορική, αλλά θέλει τόλμη – που δυστυχώς νομίζουμε ότι δεν υπάρχει – για να γίνει πράξη. Συνήθως, το όραμα σταματά στις καλές προθέσεις.
Οι ασφαλιστικές εισφορές δίνουν στους ανθρώπους μια ισχυρή αίσθηση του δικαιώματος απ’ ό,τι η φορολογία. Το αναδιανεμητικό αποτέλεσμά τους, ωστόσο, περιορίζεται στην περίπτωση των εργαζομένων σε μη τυποποιημένες θέσεις εργασίας, οι οποίοι συχνά δεν μπορούν να καταβάλλουν αρκετές εισφορές για να λάβουν επαρκείς παροχές. Τα συστήματα PAYG έχουν ρόλο κεντρικής σανίδας, ενώ η Έκθεση χωρίς να κατονομάζει τα κεφαλαιοποιητικά επισημαίνει τους πρόσθετους κινδύνους τους – μόνο στην Ελλάδα η κεφαλαιοποίηση (ΤΕΚΑ) παρουσιάστηκε ως σύστημα που εκφράζει την κοινωνική δικαιοσύνη. Η φορολογία θα μπορούσε να διορθώσει τις αδυναμίες των ασφαλιστικών εισφορών. Να θυμίσουμε ότι η συζήτηση για νέες πηγές χρηματοδότησης έχει ανοίξει ήδη στην Ελλάδα από το 2010 (πόρισμα Επιτροπής Στεργίου) και νέα εργαλεία έχουν κάνει την εμφάνισή τους, όπως η εργοδοτική εισφορά 2% στον κύκλο εργασιών των επιχειρήσεων ΜΜΕ υπέρ ΕΔΟΕΑΠ.
Για να αποφευχθεί δε το social dumping προτείνεται ο βηματισμός να είναι κοινός υπό το συντονισμό της Ε.Ε. Η τελευταία πρέπει να διαδραματίσει ουσιαστικό ρόλο στη διασφάλιση ισότιμου παιχνιδιού στον τομέα. Η Έκθεση επαναλαμβάνει την επιθυμία καταπολέμησης της φοροαποφυγής, της φοροδιαφυγής και της φορολογικής απάτης. Ενώ πολλά αντίμετρα είναι διαθέσιμα τόσο σε εθνικό όσο και σε διεθνές επίπεδο, εντούτοις το φαινόμενο εμμένει και διογκώνεται. Άρα, το ζήτημα δεν αφορά μόνο τα μέτρα, αλλά και τη θέληση εφαρμογής τους.
Ενδιαφέρον επίσης είναι ότι η Έκθεση φαίνεται να υποτάσσει εν μέρει τους όποιους «χρυσούς» κανόνες για τα δημόσια οικονομικά στις κοινωνικές προτεραιότητες. Θα πρέπει να μην εμποδίζουν τον δανεισμό για κοινωνικές επενδύσεις, σε αρχική βάση τουλάχιστον. Τι σημαίνει «σε αρχική βάση» ; Το εκλαμβάνουμε ως βασική υλοποίηση. Εξάλλου, η Έκθεση επιβεβαίωσε τις καταστροφικές επιλογές των Μνημονίων. Όπως ομολογεί, η δημοσιονομική εξυγίανση που καθοδηγήθηκε από τους δημοσιονομικούς κανόνες της ΕΕ (Μνημόνια), βάθυνε την ύφεση στην Ελλάδα και τις άλλες δοκιμασθείσες χώρες, πυροδοτώντας καθοδικές σπείρες χαμηλής ανάπτυξης, υψηλότερης ανεργίας, μεγαλύτερων ελλειμμάτων και μεγαλύτερου χρέους του δημόσιου τομέα.
Η Έκθεση παραμένει ιδιαίτερα κριτική απέναντι στο γεγονός ότι το κράτος πρόνοιας είναι προσανατολισμένο προς τους ηλικιωμένους. Η απόλυτη δαιμονοποίηση των συνταξιούχων. Λες και τρέφονται από τις σάρκες των νέων. Κι εδώ ο κακός μαθητής είναι η Ελλάδα. Έχει σχετικά μεγάλες κοινωνικές μεταβιβάσεις σε ηλικιωμένους συνδυαστικά με χαμηλές δαπάνες στους νεότερους. Γι’ αυτό απαιτείται αναστροφή της τάσης. Επένδυση σε πρώιμο στάδιο της ζωής, διαφορετικό ισοζύγιο δαπανών για τις δύο εξαρτώμενες γενιές -νέους και ηλικιωμένους. Εύκολα διαπιστώνεται, δύσκολα πραγματοποιείται. Το ζήτημα δεν είναι να μοιράσουμε μια μικρή πίτα, αλλά να την αυξήσουμε. Ως γνωστόν, οι περικοπές των συντάξεων δεν οδήγησαν σε μια γενναιόδωρη οικογενειακή πολιτική ή στην αύξηση των επιδομάτων ανεργίας.
Η αύξηση των ορίων συνταξιοδότησης εμφανίζεται, κατά την Έκθεση, ως μονόδρομος. Γι’ αυτό τα ποσοστά απασχόλησης των ηλικιωμένων παίζουν κρίσιμο ρόλο. Η Έκθεση συνηγορεί υπέρ του ότι θα χρειαστούν υποστηρικτικά μέτρα που οδηγούν στο να μπορούν οι άνθρωποι να εργαστούν για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα. Μια προτεινόμενη λύση είναι ο συνδυασμός εργασίας και σύνταξης. Αυτό αποτελεί έμμεση ομολογία των χαμηλών συντάξεων που συντηρούν τον κίνδυνο φτώχειας. Αφού δεν μπορεί το σύστημα να διασφαλίσει αξιοπρεπείς συντάξεις, ας επιτρέψουμε τους συνταξιούχους να εργάζονται για να συμπληρώσουν τη σύνταξή τους. Οι «εργαζόμενοι συνταξιούχοι» θα αποτελέσουν μια τρίτη ενδιάμεση κατηγορία. Η Έκθεση αφιερώνει μια ολόκληρη ενότητα στη μετάβαση στη σύνταξη και τα γηρατειά.
Οι σκέψεις – δυσκολεύεται κάποιος να διαβλέψει σε αυτές κάποιο υποκρυπτόμενο μέτρο – παρουσιάζουν ενδιαφέρον για την Ελλάδα, όπου η συνταξιοδότηση δεν αντιμετωπίζεται ως μια διαδικασία. Στη χώρα μας, συνήθως η μεταπήδηση αυτή είναι απότομη. «Ευέλικτες μεταβάσεις όπως η σταδιακή συνταξιοδότηση θα μπορούσε να επιτρέψει στους ανθρώπους να εργάζονται περισσότερο καθώς ο φόρτος εργασίας τους μειώνεται σταδιακά». Παράλληλα, η γήρανση του πληθυσμού ενισχύει την ανάγκη για μακροχρόνια φροντίδα για τους ηλικιωμένους, λόγω αύξησης του προσδόκιμου ζωής. Η Έκθεση επιβεβαιώνει τη σημασία της κοινωνικής προστασίας για μακροχρόνια φροντίδα. Το κόστος της τελευταίας επιβάλλει την παρέμβαση του κράτους για ανάληψή του μέσω ανταποδοτικών ή/και φορολογικά χρηματοδοτούμενων δημόσιων παροχών.
Όσον αφορά την αγορά εργασίας, η Έκθεση έρχεται να διαπιστώσει όλες τις γνωστές παθογένειές της: επικράτηση μη τυποποιημένων μορφών απασχόλησης, αύξηση «ατομικών» αυτοαπασχολούμενων, αρνητικές επιπτώσεις της τεχνολογίας στην απασχόληση (νέες διαιρέσεις, αύξηση περιφερειακών ανισοτήτων). Αποσιωπά, όμως, ότι η ίδια η ΕΕ ενθάρρυνε τις τάσεις αυτές. Η εργασιακή απορρύθμιση είναι μια ενωσιακή στρατηγική. Η Έκθεση αποδέχεται την ευελιξία (flexicurity) – αφού δεν προτείνει αντίδοτα, ως δομικό πλέον χαρακτηριστικό της αγοράς εργασίας και επιχειρεί να τη συνδυάσει με επαρκείς (!) κοινωνικές εγγυήσεις. Αλλά στον δρόμο οι εγγυήσεις λησμονούνται. Λ.χ. η Οδηγία για τους «διαφανείς και προβλέψιμους όρους εργασίας» αποδέχεται έμμεσα την ακραία μορφή ελαστικότητας, τα «zero- hours contracts». Από de facto γίνονται de jure. Αλλά κι εδώ ο εθνικός νομοθέτης χωλαίνει, αφού δεν καθιερώνει κάποιες ελάχιστες εγγυήσεις (βλ. σχετικό νομοσχέδιο, Αύγουστος 2023).
Ο νέος στόχος απασχόλησης 78% για την επόμενη δεκαετία είναι άπιαστος για την Ελλάδα που εξακολουθεί να βρίσκεται κάτω από το 70%, τον προηγούμενο στόχο της στρατηγικής «Ευρώπη 2020». Κατά συνέπεια, λόγω εξάπλωσης της μη τυπικής εργασίας και άλλων αβεβαιοτήτων επαγγελματικής σταδιοδρομίας, οι σημερινοί νέοι πιο δύσκολα απ’ ό,τι οι προηγούμενες γενεές εδραιώνουν συνταξιοδοτικά δικαιώματα. Απ’ ό,τι φαίνεται η αγορά δεν επενδύει στους νέους. Τους χρησιμοποιεί ως φθηνό εργατικό δυναμικό (κι αυτό ανεξάρτητα από τα συνήθως πλούσια προσόντα τους). Με αυτά τα δεδομένα, το μέλλον είναι μάλλον ζοφερό κι η Έκθεση σύρεται από τις ανάγκες των επιχειρήσεων.
Ανάμεσα στα άλλα, η Έκθεση αφιερώνει κάποιες σελίδες της στο επαρκές ελάχιστο εισόδημα. Έχουμε την εντύπωση ότι το όλο «όραμα» των ειδικών εξαντλείται στην οικοδόμηση ενός ελάχιστου κοινωνικού κράτους, τη διατήρηση της ευελιξίας της αγοράς εργασίας και την ενθάρρυνση της ενεργούς ένταξης. Δουλέψτε για να ζήσετε. Αν δεν κατορθώσετε να το κάνετε, θα ζήσετε αξιοπρεπώς φτωχοί. Σφυρίζοντας αδιάφορα για το αν υπάρχει εργασία, αν οι αμοιβές είναι επαρκείς, αν οι συνθήκες είναι ασφαλείς.
Τέλος, η Έκθεση συντάσσεται με την αναγκαιότητα της πράσινης μετάβασης. Ωστόσο, τα προτεινόμενα μέσα είναι πενιχρά. Με την κλιματική κρίση, οι υπάρχουσες ανισότητες κινδυνεύουν να επιδεινωθούν στο μέλλον. Η κλιματική αλλαγή αποτελεί έναν ολοένα και περισσότερο χωριστό συλλογικό κίνδυνο. Η δημιουργία ενός Ταμείου Κοινωνικού Κλίματος, όπως προτείνει ορθώς η Έκθεση, θα συνέβαλε, από αυτή την άποψη, στην απορρόφηση των δυσμενών συνεπειών. Απαιτείται όλο και περισσότερο κοινωνική προστασία και βοήθεια, όπου οι άνθρωποι υφίστανται άμεσες οικονομικές απώλειες λόγω γεγονότων που σχετίζονται με το κλίμα. Στους νέους κινδύνους προστέθηκε και η ενεργειακή φτώχεια που επιδεινώθηκε με τον επιθετικό πόλεμο της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας. Οι διαπιστώσεις ορθές, «το πνεύμα ασθενές».
Άγγελος Στεργίου
Καθηγητής Νομικής Σχολής ΑΠΘ
