Η ψήφιση της μεταρρύθμισης του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου (ΚΕΣΑ) τον Μάιο του 2024 σήμανε την εκ βάθρων και επί τα χείρω τροποποίηση των ενωσιακών κανόνων για την προστασία των προσφύγων και την ευρεία θεσμοθέτηση καθεστώτων εξαίρεσης στα συστήματα ασύλου των κρατών μελών, σε σφοδρή αντίθεση προς τις καταστατικές συνθήκες και το κεκτημένο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ).
Στο μεταξύ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει ήδη δημοσιεύσει ένα κοινό σχέδιο εκτέλεσης για να καθοδηγήσει τα κράτη μέλη στην εκπόνηση των αντίστοιχων εθνικών σχεδίων εκτέλεσής τους, μέχρι τα τέλη του 2024.[1] Στα σχέδια αυτά θα περιγράφονται οι νομοθετικές, διοικητικές και επιχειρησιακές αλλαγές που πρόκειται να εισαχθούν για την προσαρμογή των εθνικών συστημάτων ασύλου στα νέα νομοθετικά κείμενα του ΚΕΣΑ μέχρι την έναρξη της εφαρμογής τους τον Ιούνιο του 2026. Η εκπόνηση του εθνικού σχεδίου εκτέλεσης του Νέου Συμφώνου για την Ελλάδα έχει ανατεθεί σε διυπουργική Ομάδα Εργασίας, συσταθείσα υπό τον συντονισμό του Γενικού Γραμματέα Μεταναστευτικής Πολιτικής του Υπουργείου Μετανάστευσης και Ασύλου.[2]
Επαναλαμβάνουμε[3] ότι το σύνθετο πλέγμα των παραπάνω από δέκα κανονισμών και οδηγιών που συναρτούν το νέο ΚΕΣΑ, συνιστά ανεπίτρεπτη οπισθοδρόμηση των ελάχιστων εγγυήσεων στον τομέα του ασύλου που επιτεύχθηκαν με κόπο, νομοθετικές ρυθμίσεις, δικαστικές διεκδικήσεις και δεσμευτικές νομολογιακές εξελίξεις τις τελευταίες δύο δεκαετίες, αναπόφευκτα, δε, προσκρούει σε διεθνείς και ενωσιακούς κανόνες δικαίου, αλλά και στους αναγγελλόμενους σκοπούς της δημιουργίας ενός κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου, που φαίνεται να αποδομείται από ευρύτατες δυνατότητες ευχέρειας εθνικών ρυθμίσεων σε κρίσιμους τομείς.
Τα ως άνω ζητήματα διαπνέουν την αναλυτική ανάγνωση και την αποτύπωση των βασικών δυσμενών αλλαγών που επιφέρουν τα ψηφισθέντα νομοθετήματα.[4] Επιλέγουμε δύο από αυτές για την παρούσα τοποθέτηση: τη θέσπιση διατάξεων για τη διαδικασία ασύλου που προσκρούουν ευθέως σε κανόνες πρωτογενούς δικαίου και την ευρεία θεσμοθέτηση ασαφών καθεστώτων εξαίρεσης από τις ρυθμίσεις του ενωσιακού δικαίου για το άσυλο.
Κανόνες σε ευθεία παράβαση του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου
Το άρθρο 78, παρ. 1 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) ορίζει ότι η ενωσιακή πολιτική ασύλου «πρέπει να συνάδει με τη Σύμβαση της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 και με το Πρωτόκολλο της 31ης Ιανουαρίου 1967 περί του καθεστώτος των προσφύγων, καθώς και με άλλες συναφείς συμβάσεις».
Στο νέο ΚΕΣΑ, ωστόσο, εισάγονται διατάξεις που παραβιάζουν ευθέως το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο, καθώς δεν συμμορφώνονται προς τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951, τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (ΧΘΔ), την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) και άλλες διεθνείς συμβάσεις που αποτελούν θεμέλιο της πολιτικής ασύλου της ΕΕ.
Εμβληματική μορφή τέτοιας παράβασης βρίσκουμε στις διατάξεις του Κανονισμού (ΕΕ) 2024/1348 για τις διαδικασίες ασύλου, οι οποίες αποστερούν από τους αιτούντες άσυλο που έχουν ασκήσει προσφυγή κατά πρωτοβάθμιας απόφασης το δικαίωμα παραμονής στο έδαφος της χώρας, εκθέτοντας σε κίνδυνο απέλασης προτού ολοκληρωθεί η εξέταση της υπόθεσης σε δεύτερο βαθμό ακόμη και ανθρώπους των οποίων η αίτηση για διεθνή προστασία δεν έχει τύχει καμίας αξιολόγησης από τις αρμόδιες αρχές. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με τον Κανονισμό:
- Τα κράτη μέλη απορρίπτουν αμέσως την αίτηση ασύλου εφόσον κρίνουν ότι συντρέχει σιωπηρή ανάκλησή της, για λόγους όπως η μη παράσταση στη συνέντευξη ή η παράλειψη απάντησης σε αιτήματα των αρχών,[5] καθώς δεν υποχρεούνται πλέον να διακόπτουν την εξέταση της αίτησης ώστε να παρέχουν στον αιτούντα τη δυνατότητα να αιτιολογήσει ή να θεραπεύσει πράξεις ή παραλείψεις του και να αιτηθεί τη συνέχιση της εξέτασης εντός προθεσμίας εννέα μηνών.[6]
- Τα κράτη δύνανται πλέον να κηρύσσουν την αίτηση ασύλου ως απαράδεκτη και να μην προβαίνουν σε εξέταση της ουσίας της, εάν υποβάλλεται επτά εργάσιμες ημέρες μετά την επίδοση απόφασης επιστροφής, χωρίς ο αιτών να προβάλλει νέα, οψιγενή στοιχεία.[7] Ο νέος αυτός λόγος απαραδέκτου δημιουργεί ιδιαίτερα αυξημένους κινδύνους, λαμβάνοντας υπόψη την αυθαίρετη τάση της Ελληνικής Αστυνομίας να εκδίδει συστηματικά αποφάσεις απέλασης σε χιλιάδες νεοαφιχθέντες ανθρώπους προτού υποβάλουν αιτήσεις ασύλου στη χώρα και αναγνωριστούν εν συνεχεία ως πρόσφυγες.[8]
- Τα κράτη μέλη υποχρεούνται, ταυτόχρονα με την απόρριψη αίτησης ασύλου σε πρώτο βαθμό για οποιονδήποτε λόγο, να διατάσσουν την επιστροφή του αιτούντος στη χώρα καταγωγής ή σε τρίτη χώρα.[9] Η πρακτική αυτή υλοποιείται ήδη από την Υπηρεσία Ασύλου βάσει διατάξεων εθνικού δικαίου.[10]
- Ο κανόνας του αυτόματου ανασταλτικού αποτελέσματος της προσφυγής κατά πρωτοβάθμιας απορριπτικής απόφασης, που διασφαλίζει αυτοδικαίως το δικαίωμα του αιτούντος να παραμείνει στην επικράτεια μέχρι την ολοκλήρωση της διαδικασίας σε δεύτερο βαθμό, κάμπτεται σε πολλές περιπτώσεις αποφάσεων, μεταξύ των οποίων οι αποφάσεις επί της ουσίας της αίτησης που εκδίδονται στη διαδικασία συνόρων, οι αποφάσεις που απορρίπτουν την αίτηση ασύλου ως απαράδεκτη για λόγους όπως η μη υποβολή αίτησης ασύλου εντός προθεσμίας επτά εργάσιμων ημερών από την έκδοση απόφασης επιστροφής, αλλά και οι περιπτώσεις της σιωπηρής ανάκλησης.[11]
Η συνδυαστική επίδραση των παραπάνω διατάξεων του Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου εκθέτει μεγάλο αριθμό ανθρώπων σε κίνδυνο επαναπροώθησης σε χώρα όπου θα αντιμετωπίσουν δίωξη ή απάνθρωπη μεταχείριση, χωρίς να έχουν προηγουμένως εξεταστεί οι λόγοι για τους οποίους ζητούν προστασία.[12] Παραβιάζει, λοιπόν, την υπερνομοθετική αρχή της μη επαναπροώθησης, το δικαίωμα στο άσυλο και το δικαίωμα σε πραγματική προσφυγή, ως έχουν ερμηνευτεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), κατά την οποία «όσον αφορά απόφαση περί επιστροφής και ενδεχόμενη απόφαση απομακρύνσεως, η προστασία που συνεπάγονται αυτοδικαίως το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής και η αρχή της μη επαναπροωθήσεως πρέπει να διασφαλίζεται με την αναγνώριση υπέρ του αιτούντος διεθνή προστασία δικαιώματος πραγματικής προσφυγής έχουσας αυτοδικαίως ανασταλτικό αποτέλεσμα, τουλάχιστον ενώπιον ενός δικαστηρίου».[13] Αντίστοιχες απαιτήσεις απορρέουν και από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ), σύμφωνα με την οποία τα μη ανασταλτικά ένδικα μέσα κατά αποφάσεων απέλασης δεν είναι αποτελεσματικά για την πρόληψη παραβιάσεων του άρθρου 3 της ΕΣΔΑ.[14]
Επομένως, ως άνω κίνδυνος φέρνει το ΚΕΣΑ σε ευθεία παράβαση του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου και δύναται να προληφθεί μόνο εφόσον μείνουν ανεφάρμοστες οι σχετικές διατάξεις του Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου και επαναφερθεί κατ’ ελάχιστον ο κανόνας της αυτοδίκαιης παραμονής των αιτούντων άσυλο στο έδαφος της χώρας μέχρι την ολοκλήρωση της εξέτασης της προσφυγής τους σε δεύτερο βαθμό.[15]
Ασαφείς κανόνες και ευρεία θεσμοθέτηση καθεστώτων εξαίρεσης
Περαιτέρω, οι διατάξεις του νέου ΚΕΣΑ εισάγουν υπέρμετρη ασάφεια και σύγχυση σε ένα ήδη λεπτομερές και σύνθετο πλέγμα ενωσιακών νομοθετημάτων, σε βαθμό που δυσχεραίνει εξαιρετικά το έργο των εφαρμοστών του δικαίου που θα κληθούν να ερμηνεύσουν τα κείμενα αλλά και να διατυπώσουν δικαστική κρίση επ’ αυτών. Πρόκειται για κακή νομοθέτηση, καθώς αντιστρατεύεται τους πρωταρχικούς στόχους της ασφάλειας δικαίου και της εναρμόνισης των εθνικών συστημάτων ασύλου, όπως αναγγέλλονται στα προοίμια των νομοθετημάτων,[16] αναμένεται, δε, να οδηγήσει σε αυθαίρετη εφαρμογή των κανόνων, σε παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων και σε αναποτελεσματική λειτουργία των συστημάτων ασύλου.
Ειδικότερα, σε σφοδρή αντίθεση προς τους σκοπούς της θέσπισης σαφών και απλών κανόνων για τα συστήματα ασύλου των κρατών μελών, αλλά και των διακηρύξεων περί της ικανότητας και ετοιμότητας των συστημάτων ασύλου να αντιμετωπίζουν εξελισσόμενες καταστάσεις,[17] το ΚΕΣΑ προβλέπει τουλάχιστον δέκα διαφορετικές καταστάσεις εκτός της «κανονικής» λειτουργίας ενός συστήματος ασύλου, στις οποίες ενεργοποιείται η εφαρμογή συγκεκριμένων διατάξεων και παρεκκλίσεων από κρίσιμες εγγυήσεις που κατοχυρώνονται στο ενωσιακό δίκαιο: (α) την πλήρωση της επαρκούς ικανότητας για τη διεξαγωγή της διαδικασίας συνόρων,[18] (β) την πλήρωση του ανώτατου αριθμού αιτήσεων που εξετάζονται σε διαδικασία συνόρων,[19] (γ) τη σημαντική μεταναστευτική κατάσταση,[20] (δ) τη μεταναστευτική πίεση,[21] (ε) τις δυσανάλογες πιέσεις,[22] (στ) τον δυσανάλογο αριθμό αιτήσεων που υποβάλλονται εντός της ίδιας χρονικής περιόδου,[23] (ζ) την κρίση μαζικών αφίξεων,[24] (η) τη «διακεκριμένη» κρίση μαζικών αφίξεων,[25] (θ) την εργαλειοποίηση[26] και (ι) την ανωτέρα βία.[27]
Οι παραπάνω καταστάσεις στις οποίες δύνανται να περιέλθουν τα εθνικά συστήματα ασύλου πρέπει, σύμφωνα με τις αρχές του effet utile και της ασφάλειας δικαίου, να ερμηνεύονται ως διακριτές και επαρκώς διαφοροποιημένες συνθήκες. Ωστόσο, η διατύπωση που έχει επιλεγεί για τους διαφορετικούς ορισμούς τους στα νέα νομοθετήματα του ΚΕΣΑ προκαλεί αναπόφευκτη σύγχυση, χωρίς μάλιστα να προκύπτει λογική ή ασφαλής διάκριση των περισσότερων εννοιών βάσει αντικειμενικών κριτηρίων κλίμακας ή προβλεψιμότητας των μετακινήσεων ανθρώπων ή βάσει των συνεπειών τους για τα συστήματα ασύλου.
Ιδίως, δε, μέσω του Κανονισμού (ΕΕ) 2024/1359 για τη διαχείριση κρίσεων στο άσυλο και τη μετανάστευση, εισάγονται στις περιπτώσεις «κρίσης μαζικών αφίξεων», «εργαλειοποίησης» και «ανωτέρας βίας», ανεπίτρεπτες παρεκκλίσεις από κρίσιμες προστατευτικές διατάξεις σε τομείς, όπως η καθυστέρηση της καταγραφής των αιτήσεων ασύλου για διάστημα έως και τεσσάρων εβδομάδων, οι οποίες θα οδηγήσουν ευθέως σε ανασφάλεια δικαίου και σε αναιτιολόγητη καθυστέρηση και αποστέρηση της πρόσβασης των προσφύγων σε δικαιώματα και διαδικασίες. Οι, δε, παρεκκλίσεις από τους κανόνες εξέτασης των αιτήσεων ασύλου βάσει του ίδιου Κανονισμού έχουν ως κύριο αντικείμενο τη γενικευμένη εφαρμογή της διαδικασίας συνόρων και συνεπάγονται έκθεση έτι περισσότερων ανθρώπων σε παραβιάσεις θεμελιωδών δικαιωμάτων και εγκλωβισμό σε ακατάλληλες συνθήκες διαβίωσης και σε διαδικασίες που δεν εγγυώνται δίκαιη και αποτελεσματική αξιολόγηση των αιτημάτων τους.[28]
Η σύννομη, επομένως, εφαρμογή του νέου ΚΕΣΑ, την οποία καλούνται να σχεδιάσουν οι ελληνικές αρχές με την υποβολή εθνικού σχεδίου εκτέλεσης μέχρι τα τέλη του έτους, απαιτεί έγκαιρη και στοχευμένη διαβούλευση, προκειμένου, έστω και σε αυτό το στάδιο, να αποφευχθούν κατάφωρες παραβιάσεις του ενωσιακού κεκτημένου που δεσμεύει και την Ελλάδα και να ερμηνεύονται οι νέοι κανόνες με σεβασμό στην ασφάλεια δικαίου.
Μίνως Μουζουράκης
Δικηγόρος, Νομικός Σύμβουλος & Υπεύθυνος Προάσπισης Δικαιωμάτων, Υποστήριξη Προσφύγων στο Αιγαίο (RSA)
Υποσημειώσεις:
[1] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Common Implementation Plan for the Pact on Migration and Asylum, COM(2024) 251, 12 Ιουνίου 2024 <URL>.
[2] Υπουργείο Μετανάστευσης και Ασύλου, Σύσταση και Συγκρότηση Ομάδας Εργασίας (ΟΕ) για τον συντονισμό, την υλοποίηση και παρακολούθηση του έργου «Εφαρμογή, επιχειρησιακός σχεδιασμός και υλοποίηση του Συμφώνου για την Μετανάστευση και το Άσυλο, βάσει της παρ. 4 του άρθρου 38 του ν. 4622/2019», 121126/2024, 9 Απριλίου 2024 <URL>.
[3] Syntagma Watch, «Το Νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο και η αποδόμηση της προστασίας των προσφύγων στην Ευρώπη», 22 Ιανουαρίου 2024 <URL>.
[4] RSA, Νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο: Ανεπίτρεπτη οπισθοδρόμηση στην προστασία των αιτούντων άσυλο, Ιούλιος 2024, <URL>.
[5] Άρθρο 41 παρ. 1 Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου.
[6] Άρθρο 41 παρ. 4 Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου.
[7] Άρθρο 38 παρ. 1 περ. ε΄ Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου.
[8] RSA, Διοικητική κράτηση το 2023: Αυθαίρετη στέρηση ελευθερίας των προσφύγων παρά το ανέφικτο της απέλασης, Μάιος 2024 <URL>.
[9] Άρθρο 37 Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου.
[10] Άρθρο 87 παρ 8 Ν 4939/2022.
[11] Άρθρο 68 παρ. 3 Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου. Στις περιπτώσεις αυτές, δύναται να κατατεθεί αίτημα παραμονής μέχρι την ολοκλήρωση της δευτεροβάθμιας εξέτασης της αίτησης ασύλου.
[12] Βλ. ΔΠρΑθ 113/2020 σχετικά με τον κίνδυνο ανεπανόρθωτης βλάβης στην περίπτωση της σιωπηρής ανάκλησης.
[13] ΔΕΕ, C-181/16 Gnandi, 19 Ιουνίου 2018, σκ. 54, 56, 58.
[14] ΕΔΔΑ, Μ.Κ. κατά Πολωνίας, Προσφυγή 40503/17, 23 Ιουλίου 2020, σκ. 143-144.
[15] Στην Ελλάδα, οι επιπτώσεις των παραπάνω διατάξεων στην πράξη ήδη περιορίζονται από τις Ανεξάρτητες Επιτροπές Προσφυγών της Αρχής Προσφυγών, οι οποίες απέχουν από την κρίση επί του αιτήματος παραμονής μέχρι την έκδοση απόφασης επί της προσφυγής, καθιστώντας έτσι ανασταλτικές εν τοις πράγμασι τις προσφυγές, κυρίως για τη διευκόλυνση της Διοίκησης.
[16] Αιτιολογικές σκέψεις 1, 5, 7, 26 και 57 Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου, αιτιολογικές σκέψεις 43 και 70 Κανονισμού (ΕΕ) 2024/1351 για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης, αιτιολογική σκέψη 2 Κανονισμού (ΕΕ) 2024/1349 για τη διαδικασία επιστροφών συνόρων.
[17] Ιδίως, άρθρα 2 παρ. 24 και 25, άρθρο 11 παρ. 3 και αιτιολογική σκέψη 8 Κανονισμού για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης, άρθρο 32 και αιτιολογική σκέψη 67 Οδηγίας (ΕΕ) 2024/1346 για την υποδοχή, άρθρο 1 παρ. 4 περ. a΄, άρθρο 2 παρ. 1 περ. a΄ υποπερ. i, άρθρο 6 περ. α΄, άρθρο 7 περ. β΄, άρθρο 16 παρ. 1 περ. α΄ και αιτιολογικές σκέψεις 4, 13, 36 και 53 Κανονισμού (ΕΕ) 2024/1359 για τη διαχείριση κρίσεων στο άσυλο και τη μετανάστευση.
[18] Άρθρο 2 περ. 11, άρθρο 46, άρθρο 47 παρ. 1 και 4 και άρθρο 48 παρ. 1 Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου.
[19] Άρθρο 47 παρ. 1 και άρθρο 50 Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου.
[20] Άρθρο 2 περ. 25 Κανονισμού για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης.
[21] Άρθρο 2 περ. 24 και άρθρο 11 παρ. 3 Κανονισμού για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης.
[22] Αιτιολογική σκέψη 67 Οδηγίας για την υποδοχή.
[23] Άρθρο 13 παρ. 6, άρθρο 23 παρ. 3 και 10, άρθρο 27 παρ. 5, άρθρο 28 παρ. 5, άρθρο 35 παρ. 2 περ. a΄, άρθρο 35 παρ. 5 περ. α΄ και αιτιολογικές σκέψεις 26 και 32 Κανονισμού για τις διαδικασίες ασύλου, Άρθρο 20 παρ. 10 περ. β΄, άρθρο 27 παρ. 1, άρθρο 32 παρ. 1 και αιτιολογικές σκέψεις 36 και 66 Οδηγίας για την υποδοχή.
[24] Άρθρο 1 παρ. 4 περ. α΄ και αιτιολογική σκέψη 12 Κανονισμού για τη διαχείριση κρίσεων.
[25] Άρθρο 13 παρ. 1 Κανονισμού για τη διαχείριση κρίσεων.
[26] Άρθρο 1 παρ. 4 περ. β΄ και αιτιολογικές σκέψεις 14-16 Κανονισμού για τη διαχείριση κρίσεων.
[27] Άρθρο 1 παρ. 5, άρθρο 3 παρ. 6 περ. γ΄ και αιτιολογική σκέψη 20 Κανονισμού για τη διαχείριση κρίσεων.
[28] Syntagma Watch, «Το Νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο και η αποδόμηση της προστασίας των προσφύγων στην Ευρώπη», 22 Ιανουαρίου 2024 <URL>.
