Στο παρόν κείμενο μας θα επιχειρήσουμε να διεξάγουμε μια συγκριτική παράθεση των ρυθμίσεων του νόμου 4369/2016 και του νόμου 4940/2022 που αναφέρονται στην αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων. Το ζήτημα της αξιολόγησης των δημοσίων υπαλλήλων είναι θέμα κομβικής σημασίας που άπτεται της αποτελεσματικότητας της δημόσιας διοίκησης σε συνάρτηση με τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της εκάστοτε κυβερνητικής πολιτικής και κατά συνέπεια σχετίζεται αιτιωδώς με βασικές συνταγματικές προβλέψεις (5 παρ. 1, 25 παρ. 1, 26 παρ. 2, 103 παρ. 1-4). Δηλαδή το κράτος εκφράζεται μέσα από τους υπαλλήλους του κι οι υπάλληλοι ως κρατικοί λειτουργοί υλοποιούν τις εκάστοτε κρατικές και κυβερνητικές κατευθύνσεις κι επιλογές . Το ζητούμενο είναι το εύρος ταύτισης ή διάκρισης μεταξύ κράτους, συνταγματικής τάξης και κυβερνητικής πολιτικής. Και η συνύπαρξη της δημοκρατικής αρχής, όπως αυτή ορίζεται από τα άρθρα 1 και 26 του Συντάγματος, με το προαναφερθέν πλαίσιο.[1]
Από τη σύγκριση των ρυθμίσεων των δύο νόμων συνάγονται τα εξής:
α) Ο νόμος 4940/2022 περιορίζει τη διαδικασία αξιολόγησης, αναθέτοντας τα σχετικά καθήκοντα σε έναν μόνο αξιολογητή, σε αντίθεση με τον νόμο 4369/2016 που προέβλεπε δύο αξιολογητές.[2]
β) Ο νόμος 4940/2022 εισάγει ευρύτερα κριτήρια για τη διεξαγωγή της αξιολόγησης, τα οποία ανταποκρίνονται στα αρχές και τις προβλέψεις του σύγχρονου μάνατζμεντ, δηλαδή επιχειρείται η εισαγωγή κριτηρίων που συστηματικά συνδυαζόμενα δύναται να κατευθύνουν με ορθολογικό τρόπο τον αξιολογητή, αλλά και να θέσουν ένα πλαίσιο δράσεων για τους αξιολογούμενους υπάλληλους, ένα πλαίσιο που θα οριοθετήσει αποτελεσματικότερα την άσκηση των καθηκόντων τους.[3]
γ) Και οι δύο νόμοι εισάγουν κριτήρια δημοκρατικής συμμετοχής, αλλά με αντίστροφο τρόπο. Δηλαδή, η συμμετοχή των υπαλλήλων σύμφωνα με το νόμο 4369/2016 μπορεί να πραγματοποιείται σε τακτά διαστήματα, ενώ σύμφωνα με το νόμο 4940/2022 σε ετήσια βάση. Θα πρέπει όμως να παρατηρήσουμε πως οι διαδικασίες της ολομέλειας Διεύθυνσης και Τμήματος δεν έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα και δεν παράγουν έννομες συνέπειες, ενώ η αποτύπωση του σφυγμού της ομάδας ορίζεται ως υποχρεωτική κι επώνυμη. Επίσης, ο νόμος 4940/2022 προβλέπει τη δυνητική διαρκή συνεργασία κι ανταλλαγή απόψεων μεταξύ αξιολογητή κι αξιολογουμένου, καθ’ όλη τη διάρκεια του κύκλου αξιολόγησης
δ) Η αξιολόγηση βάσει του νόμου 4940/2022 διεξάγεται κατά τη διάρκεια του έτους, σε στάδια, ενώ ο νόμος 4369/2016 προέβλεπε ετήσια αξιολόγηση.
ε) Το περιεχόμενο της αξιολόγησης βάσει του νόμου 4940/2022 είναι ευρύτερο και στηρίζεται σε πλήθος κριτηρίων, τα οποία αν λειτουργήσουν συνδυαστικά δύναται να προσδώσουν ένα χρήσιμο κι ουσιαστικό αποτέλεσμα στη διενεργουμένη διαδικασία.
στ) Ο νόμος 4940/2022 εισάγει, παράλληλα με την αξιολόγηση, το ενιαίο πλαίσιο δεξιοτήτων και ένα συστηματικό πλαίσιο στοχοθεσίας. Επίσης, η σύνθεση της επιτροπής αξιολόγησης του άρθρου 15 του νόμου 4940/2022 παρέχει περισσότερες εγγυήσεις για τη διενεργουμένη διαδικασία, λαμβάνοντας υπόψη και τις προϊσχύουσες ρυθμίσεις του νόμου 4369/2016 άρθρο 21.[4]
ζ) Αναφορικά με τη στοχοθεσία, ο νόμος 4940/2022 θέτει ένα σαφέστερο πλαίσιο, στο άρθρο 9 παρ. 5, όπου αναφέρεται πως «5. Ορίζεται ελάχιστος υποχρεωτικός αριθμός τριών (3) στόχων ανά οργανική μονάδα σε όλα τα επίπεδα διοίκησης, εκ των οποίων ένας (1) σε κάθε μία εκ των ακόλουθων κατηγοριών: α) Παρεχόμενες υπηρεσίες της οργανικής μονάδας, β) εσωτερική οργάνωση και λειτουργία της οργανικής μονάδας, γ) γνώσεις, δεξιότητες και ικανότητες των υπαλλήλων της οργανικής μονάδας.»
η) Στο άρθρο 9 παρ 7-8 του νόμου 4940/2022 αναφέρονται τα εξής: «Οι στόχοι κάθε υπερκείμενης οργανικής μονάδας περιλαμβάνουν υποχρεωτικά τους στόχους των μονάδων που υπόκεινται σε αυτήν. Για κάθε στόχο που προκύπτει από τη διαδικασία των παρ. 1 έως 6 καθορίζονται επιπλέον, κατ’ ελάχιστον, οι δείκτες μέτρησης του βαθμού επίτευξής του, καθώς και το χρονοδιάγραμμα υλοποίησής του, σύμφωνα με την παρ. 4.». Δηλαδή, υιοθετείται ένα σύστημα μετρήσιμου σχεδιασμού και συναφούς στοχοθεσίας, που αποσκοπεί στην ορθολογική καταγραφή της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης.
θ) Ο νόμος 4940/2022 στο άρθρο 23 παρ 2 ορίζει πως «Οι υπηρεσίες κάθε υπουργείου και του εποπτευόμενου φορέα του, που σχετίζονται άμεσα με την υλοποίηση των στόχων της παρ. 1, καθώς και οι συγκεκριμένοι ποσοτικοί στόχοι ανά υπηρεσία, καθορίζονται με Πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου, κατόπιν εισήγησης των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών, αφού προηγηθεί διαβούλευση με τα συναρμόδια υπουργεία. Από το εν λόγω σύστημα κινήτρων και ανταμοιβών εξαιρούνται οι υπάλληλοι που λαμβάνουν κάποια από τις ανταμοιβές των άρθρων 24 ή 25 ή 26 ή 27 του παρόντος.» Εν προκειμένω, επιχειρείται η διαμόρφωση της κυβερνητικής πολιτικής κι ενσωμάτωσή της στη δράση της δημόσιας διοίκησης διαμέσου της στοχοθεσίας και της επιβράβευσης. Στο σημείο αυτό, θα πρέπει να παρατηρήσουμε πως οι πράξεις του υπουργικού συμβουλίου προβλέπονται από το νόμο 4622/2019 άρθρο 5 και το ζητούμενο είναι ο ορθός νομικός χαρακτηρισμός τους, δεδομένου ότι ο νόμος 4622/2019 στο άρθρο 5 παρ. 5 αναφέρει για τις εν λόγω πράξεις : «των οποίων η δημοσίευση επιβάλλεται από τον νόμο, δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως με μέριμνα του Γραμματέα του Υπουργικού Συμβουλίου, ο οποίος και αποστέλλει στο Εθνικό Τυπογραφείο για δημοσίευση, ακριβές αντίγραφο των κειμένων με τα ονόματα των μελών της Κυβέρνησης που τα υπογράφουν.». Κατά συνέπεια, θα ήταν χρήσιμο διερεύνησης το κατά πόσο οι εν λόγω πράξεις αποτελούν κανονιστικές διοικητικές πράξεις, που ελέγχονται δικαστικά ή πράξεις που άπτονται της κυβερνητικής πολιτικής κι εκφεύγουν του δικαστικού ελέγχου.[5] Σε κάθε περίπτωση, το τεκμήριο της αρμοδιότητας της υπεύθυνης κυβέρνησης (που ασκεί συνταγματικά καθορισμένα καθήκοντα), σε καίριους τομείς της κρατικής λειτουργίας υπερέχει και για το λόγο αυτό η κοινοβουλευτική αρχή, ή γενικότερα η δημοκρατική αρχή, δεν θίγεται στις περιπτώσεις που η λήψη των σχετικών αποφάσεων ανατίθεται σε όργανα της εκτελεστικής εξουσίας και παράλληλα προβλέπεται μηχανισμός επιβράβευσης, εφόσον οι εν λόγω αποφάσεις εφαρμοστούν επιτυχώς. Συμπληρωματικά, θα πρέπει να παρατηρηθεί πως το άρθρο 23 του νόμου 4940/2022 ισχύει από τη δημοσίευση στο ΦΕΚ, σε αντίθεση με άλλα άρθρα που θα ισχύσουν από 01/01/2023.
ι) Δηλαδή, θα μπορούσε να υποστηριχθεί η άποψη πως σε γενικές γραμμές οι ρυθμίσεις του νόμου 4940/2022 κινούνται σε μία ορθότερη κατεύθυνση, εισάγοντας διεργασίες αξιολόγησης στο δημόσιο που αποσκοπούν τόσο στον προσδιορισμό μιας δεδομένης στοχοθεσίας, όσο και στην επιτυχή υλοποίησή της. Το επιχείρημα αυτό ενισχύεται, αν εξετάσουμε την εισαγωγή του θεσμού του Συμβούλου Ανάπτυξης Ανθρώπινου Δυναμικού, και την ανάπτυξη του με τη συμμετοχή του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης ( άρθρα 16,18,19).
Καταληκτικά, θα πρέπει να παρατηρηθεί πως η αξιολόγηση με συστηματικό τρόπο τα τελευταία χρόνια δεν έχει διεξαχθεί λόγω της απεργίας – αποχής της ΑΔΕΔΥ από την δεδομένη διαδικασία. Επίσης, σε πολλές υπηρεσίες, όπως και στον e-ΕΦΚΑ, οι αξιολογητές προϊστάμενοι έχουν οριστεί βάσει των προβλέψεων του νόμου 3528/2007 άρθρο 87, σχετικά με την αναπλήρωση προϊσταμένων. Κατά συνέπεια, οι αναπληρωτές προϊστάμενοι καλούνται να αξιολογήσουν το υπόλοιπο προσωπικό. Εν προκειμένω, δύναται να δημιουργηθούν συνθήκες σύγκρουσης συμφερόντων, γιατί ο αναπληρωτής προϊστάμενος ενδέχεται να είναι υποψήφιος μαζί με τον αξιολογούμενο σε μια προσεχή διαδικασία επιλογής προϊσταμένων βάσει του νόμου 3528/2007 άρθρο 86. Για τους λόγους αυτούς, αν κι οι προβλέψεις του νόμου 4940/2022 είναι προς τη σωστή κατεύθυνση, η τελική πρακτική εφαρμογή τους ενδέχεται να διεξαχθεί υπό αμφισβητούμενες συνθήκες (λαμβάνοντας υπόψη και τις οικονομικές-μισθολογικές απολαβές που απορρέουν από τη διαδικασία της αξιολόγησης), που με τη σειρά τους θα έχουν τις ανάλογες έννομες συνέπειες. Επίσης, το πεδίο εφαρμογής του νόμου 4940/2022 περιλαμβάνει τον στενότερο κι ευρύτερο δημόσιο τομέα, αλλά και υπηρεσίες που ελέγχονται ή χρηματοδοτούνται από το δημόσιο (νόμος 4940/2022 άρθρο 3 και νόμος 4765/2021 άρθρο 2). Το τελικό ζητούμενο είναι ο ορθός προσδιορισμός του δημοσίου συμφέροντος[6] κι ο αποτελεσματικός του διαχωρισμός από δημοσιοϋπαλληλικές νοοτροπίες που ενδέχεται να αλλοιώνουν την ουσιαστική φύση του δημοσίου συμφέροντος και την αποτελεσματική επίτευξή του.
Αριστείδης Πρεδάρης
Υποψήφιος διδάκτωρ Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, Master 2 en droit public spécialisé – υπάλληλος e -ΕΦΚΑ
Υποσημειώσεις:
[1] Απόστολος Γέροντας, Σωτήρης Λύτρας, Προκόπης Παυλόπουλος, Γλυκερία Σιούτη, Σπυρίδων Φλογαΐτης Διοικητικό δίκαιο 5η έκδοση 2022 σελ 41 επ., 128 επ.
[2] Βλέπε κι εγκύκλιο υπουργείου Εσωτερικών ΔΑΠΔΕΠ/Φ.5/20/οικ.3030/28/02/2022
[3] Εύη Αντ. Δραμαλιώτη Το Κέντρο Διακυβέρνησης στην Ελλάδα: οι υφιστάμενες δομές και η πρόκληση για αποτελεσματικότερο συντονισμό του κυβερνητικού έργου σελ 65 επ. σε Τομέας Διοικητικής Επιστήμης Τμήμα. Δημόσιας Διοίκησης Παντείου Παν/μίου, Δημόσια Διακυβέρνηση, 2019, Νόμος 4109/2013 αρ. 14
[4] Μαρία-Ηλιάνα Πραβίτα Τα προβλήματα συντονισμού και η συλλογικότητα στη λειτουργία της κυβέρνησης, σε Τμήμα. Πολιτικής Επιστήμης- Δημόσιας Διοίκησης ΕΚΠΑ/Νομική Σχολή ΑΠΘ, Σύνταγμα, Δημοκρατία και Πολιτειακοί Θεσμοί τόμος. 2, 2013
[5] Anthony Makrydemetres, Panagiotis D. Zervopoulos and Maria-Eliana Pravita Reform of Public Administration in Greece; Evaluating Structural Reform of Central Government Departments in Greece: Application of the DEA Methodology p. 9 f. GreeSE Paper No.97 Hellenic Observatory Papers on Greece and Southeast Europe 2016
[6] Ε. Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, 2021 σελ 386 επ. Ξενοφών Κοντιάδης Δημοκρατία Κοινωνικό κράτος και Σύνταγμα στην ύστερη νεωτερικότητα, 2006, πρόλογος Κωνσταντίνου Τσουκαλά, σελ 25 επ.,124 επ. Σ. Κτιστάκη, Η κρίση ως ευκαιρία για μία νέα στρατηγική στη διαχείριση των ανθρώπινων πόρων της δημόσιας διοίκησης σελ 18 επ., Ξ. Κοντιάδης/Ε. Δραμαλιώτη, Μεταρρυθμιστικές προκλήσεις της ελληνικής δημόσιας διοίκησης σελ 202 επ., σε: Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου/Πανεπιστήμιο Λευκωσίας – Σχολή Νομικής, Η Δημόσια Διοίκηση μετά την κρίση 2019
