Βάσει του α. 104 παρ. 1 περ. β΄ του ισχύοντος Υπαλληλικού Κώδικα (ν. 3528/2007[1], εφεξής: Υ.Κ.), υπάλληλος δύναται να τεθεί κατόπιν άσκησης διακριτικής εξουσίας του αρμόδιου οργάνου σε καθεστώς δυνητικής αργίας, εφόσον εις βάρος του εκκρεμεί ασκηθείσα πειθαρχική δίωξη ένεκα παραπτώματος, η διαπίστωση τέλεσης του οποίου είναι ικανή να επισύρει κατά νόμο την πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης του. Τέτοιου είδους πειθαρχικά παραπτώματα απαριθμούνται περιοριστικά στο α. 109 περ. η΄ του Υ.Κ. και εξαιτίας της σοβαρότητάς τους ενέχουν αυξημένη υπηρεσιακή απαξία. Η ένεκα της τέλεσης αυτών θέση υπαλλήλου σε δυνητική αργία, κατ’ ενάσκηση της διακριτικής ευχέρειας του οργάνου του φορέα που υπηρετεί ο υπάλληλος, δεν συνιστά, κατά πάγια νομολογία[2], πειθαρχική ποινή. Τουναντίον, φέρει τον χαρακτήρα προσωρινού διοικητικού μέτρου, το οποίο τίθεται χάριν του υπηρεσιακού συμφέροντος[3]: Ο υπάλληλος, εις βάρος του οποίου υφίσταται εκκρεμούσα πειθαρχική διαδικασία ενώπιον πειθαρχικού συμβουλίου, απέχει από την άσκηση των υπηρεσιακών του καθηκόντων, κύριων και παρεπομένων[4], έως ότου διαλευκανθεί πλήρως η υπόθεση.[5] Η θέση του υπαλλήλου σε καθεστώς δυνητικής αργίας στοχεύει, συνεπώς, στην προστασία της υπηρεσίας του[6], δίχως, όμως, να λύεται η υφιστάμενη υπαλληλική σχέση του ή να επέρχεται οιαδήποτε μεταβολή αναφορικά με την οργανική θέση ή το βαθμό αυτού. Η επιβολή του διοικητικού μέτρου της δυνητικής αργίας υπαλλήλου σηματοδοτεί, κατά τα άνωθεν λεχθέντα, την προσωρινή απομάκρυνση αυτού από την εκτέλεση του συνόλου των συναπτόμενων με την υπηρεσιακή του θέση καθηκόντων.[7]
Σύμφωνα με το άρ. 89 του Υ.Κ., ο χρόνος, κατά τον οποίο ο υπάλληλος τελούσε σε καθεστώς δυνητικής αργίας, δεν συνυπολογίζεται για τη βαθμολογική του προαγωγή. Τούτο δικαιολογείται, καθότι προϋπόθεση για τη βαθμολογική προαγωγή υπαλλήλου είναι κατ’ αρχήν η έκτιση ορισμένου, κατά νόμο προσδιοριζόμενου (άρ. 82 του Υ.Κ.), χρόνου πραγματικής δημόσιας υπηρεσίας στον προηγούμενο βαθμό. Ως χρόνος πραγματικής δημόσιας υπηρεσίας νοείται αυτός, κατά τον οποίο ο υπάλληλος προβαίνει σε ενεργό άσκηση των υπηρεσιακών του καθηκόντων. Τέτοιος χρόνος δεν συντρέχει, προφανώς, στην περίπτωση της δυνητικής αργίας, κατά τη διάρκεια της οποίας ο υπάλληλος αποκόπτεται από την πραγματική άσκηση των αρμοδιοτήτων του.
Η μη θεώρηση του διαστήματος της δυνητικής αργίας υπαλλήλου ως χρόνου πραγματικής δημόσιας υπηρεσίας του σχετικοποιείται, βέβαια, στο α. 89 περ. β΄ του Υ.Κ., βάσει του οποίου ο χρόνος της αργίας δεν υπολογίζεται για την προαγωγή υπαλλήλου, μόνον όταν η εις βάρος του ασκηθείσα πειθαρχική δίωξη κατέληξε στην επιβολή πειθαρχικής ποινής προστίμου στέρησης αποδοχών τουλάχιστον τριών μηνών. Εφόσον του επιβληθεί πειθαρχική ποινή κατώτερη αυτής, ήτοι έγγραφη επίπληξη ή πρόστιμο στέρησης αποδοχών δύο ή ενός μήνα, βάσει του α. 109 του Υ.Κ., τότε ο χρόνος της αργίας λογίζεται κανονικώς ως χρόνος πραγματικής δημόσιας υπηρεσίας και προσμετράται για τη βαθμολογική του προαγωγή. Όπως επισημαίνει συναφώς και το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους σε Γνωμοδότησή του, «Δεν αρκεί, δηλαδή, για την επέλευση της δυσμενούς για τον υπάλληλο συνέπειας της αφαίρεσης από το συνολικό χρόνο υπηρεσίας του χρόνου της αργίας, η άσκηση απλώς εις βάρος του ποινικής ή πειθαρχικής δίωξης, αλλά απαιτείται σε κάθε περίπτωση η ποινική ή πειθαρχική δίωξη να κατέληξε σε οποιαδήποτε καταδίκη του υπαλλήλου ή επιβολή εις βάρος του της ποινής τουλάχιστον του προστίμου αποδοχών τριών μηνών, αντιστοίχως».[8] Όμοιας υφής προϋπόθεσή για τη μη προσμέτρηση του χρόνου της αργίας στο συνολικό χρόνο πραγματικής δημόσιας υπηρεσίας του υπάλληλου ως βασικού κριτηρίου για τη βαθμολογική του εξέλιξη τίθεται και με τη διάταξη του α. 27 παρ. 2 περ. α΄ του ν. 4369/2016[9], σύμφωνα με την οποία για την κατάταξη των υπαλλήλων σε συγκεκριμένο βαθμό δεν λαμβάνεται υπόψη το διάστημα στο οποίο τελούσαν σε καθεστώς αργίας, εκτός εάν εν τέλει τους επεβλήθη πειθαρχική ποινή κατώτερη της στέρησης αποδοχών τριών μηνών.
Και ενώ ο χρόνος της δυνητικής αργίας θεωρείται καθόλα υπολογιζόμενος για τη βαθμολογική και μισθολογική κατάταξη και εξέλιξη του υπαλλήλου, με την εξαίρεση της επιβολής πειθαρχικής ποινής ανώτερης της στέρησης αποδοχών τριών μηνών, δεν φαίνεται να ισχύει τούτο και για τον συντάξιμο χρόνο του υπαλλήλου. Κατά τη γραμματική διατύπωση του α. 11 παρ. 7 του Π.Δ. 169/2007[10], δε θεωρείται συντάξιμος ο χρόνος της αργίας υπαλλήλου, εκτός εάν επακολουθήσει πλήρης απαλλαγή αυτού από τα πειθαρχικά παραπτώματα που του αποδίδονται. Ο νομοθέτης δεν επιστρατεύει εν προκειμένω την κατάληξη της πειθαρχικής δίωξης κατά του υπαλλήλου ως κριτήριο για την αφαίρεση του διανυθέντος κατόπιν της θέσης του σε αργία χρόνου από τα συντάξιμα έτη του. Του νόμου μη διακρίνοντος, εκ πρώτης όψεως θα πρέπει να γίνει δεκτό πως ακόμα και ήσσονος βαρύτητας επιβληθείσες πειθαρχικές ποινές, όπως η απλή επίπληξη και η στέρηση αποδοχών ενός μόλις μήνα, ως απότοκα της πειθαρχικής διαδικασίας, δύνανται να επιφέρουν απώλεια συντάξιμων ετών για τον τεθέντα σε αργία και τελικώς πειθαρχικά καταδικασθέντα υπάλληλο. Εκ του γράμματος της εν λόγω διάταξης συνάγεται, συνεπώς, πως για την επέλευση της δυσμενούς για τον υπάλληλο συνέπειας της αφαίρεσης από το συνολικό συντάξιμο χρόνο του του χρόνου της αργίας, αρκεί η άσκηση απλώς εις βάρος του πειθαρχικής δίωξης, η οποία να οδήγησε σε οποιουδήποτε είδους, ακόμα και σχετικώς ασήμαντης, πειθαρχικής ποινής. Για τη διάσωση των συντάξιμων ετών του, κατόπιν της διαπίστωσης της θέσης του σε δυνητική αργία, θα πρέπει, κατ’ επέκταση, να απαλλαχθεί από το σύνολο των αποδιδόμενων σε βάρος του πειθαρχικών παραπτωμάτων.
Παγίως το Ελεγκτικό Συνέδριο διαγιγνώσκει τη συνταγματικότητα της ρύθμισης και τη συμφωνίας της με την ΕΣΔΑ[11]: «Η ως άνω διάταξη δεν αντίκειται στην αρχή του σεβασμού της αξίας του ανθρώπου και της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας, που κατοχυρώνονται στα άρθρα 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του ισχύοντος Συντάγματος, αντίστοιχα, καθώς και στο άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, εφόσον ο χρόνος της αργίας δεν αποτελεί χρόνο υπηρεσίας που παρασχέθηκε πραγματικά, προϋπόθεση που απαιτείται από τις προεκτεθείσες διατάξεις του Συνταξιοδοτικού Κώδικα προκειμένου χρόνος υπηρεσίας να αναγνωρισθεί ως συντάξιμος…».[12] Υπογραμμίζεται από το Δικαστήριο πως η μη αναγνώριση του χρόνου της αργίας ως συντάξιμης υπηρεσίας συνυφαίνεται άμεσα με το γεγονός πως κατά το χρονικό διάστημα αυτό ο υπάλληλος δεν παρέχει πραγματική υπηρεσία και ως εκ τούτου δε δικαιούται σύνταξη. Το γεγονός, μάλιστα, πως κατά τη διάρκεια της αργίας του ο υπάλληλος λαμβάνει, κατ’ άρθρο 105 παρ. 2 εδ. α΄ του Υ.Κ., το ήμισυ των αποδοχών του, δεν ανατρέπει την ανωτέρω παραδοχή, καθώς η καταβολή του ποσού αυτού λαμβάνει χώρα για λόγους επιείκειας και προς διασφάλιση της αξιοπρεπούς διαβίωσής του.[13] Το Ελεγκτικό Συνέδριο τάσσεται, επιπρόσθετα, υπέρ της συμφωνίας της διάταξης του α. 11 παρ. 7 του Π.Δ. 169/2007 με την αρχή της αναλογικότητας: «το μέτρο αυτό δεν παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, εφόσον είναι αφενός μεν κατάλληλο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος, την αποτροπή δηλαδή των υπαλλήλων από τη διάπραξη πειθαρχικών παραπτωμάτων, που επισύρουν την πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης, αφετέρου δε το απολύτως αναγκαίο, με την έννοια ότι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού της εύρυθμης λειτουργίας των δημοσίων υπηρεσιών και της εμπέδωσης της εμπιστοσύνης του πολίτη στην αξιοπιστία και ακεραιότητα τους, η οποία πλήττεται με τη διάπραξη από μέρους των υπαλλήλων τέτοιων βαρέων πειθαρχικών παραπτωμάτων, δεν είναι δυνατή η επιλογή άλλου εξίσου αποτελεσματικού, αλλά λιγότερο επαχθούς μέτρου.»[14]
Η νομοθετική διαφοροποίηση των συνεπειών της επιβληθείσας αργίας του υπαλλήλου, κατόπιν άσκησης πειθαρχικής δίωξης εναντίον του με καταδικαστικό τελικώς αποτέλεσμα, αφενός στη βαθμολογική (και συνάμα μισθολογική) του κατάσταση αφετέρου στη συντάξιμη υπηρεσία του δεν παρίσταται πάντως ως πειστική. Ιδιαίτερα εάν ληφθεί υπόψη πως το ύψος των συντάξιμων αποδοχών του υπαλλήλου διαμορφώνεται κυρίως επί τη βάσει του βαθμού (και κατ’ επέκταση του μισθολογικού κλιμακίου) που κατείχε κατά την έξοδό του από την υπηρεσία. Βαθμός και σύνταξη του υπαλλήλου τελούν σε σχέση απόλυτης αλληλεξάρτησης. Δε διαφαίνεται, συνεπακολούθως, επαρκής δικαιολογητικός λόγος, ένεκα του οποίου ο νομοθέτης προσμετρά τον χρόνο, κατά τον οποίο ο υπάλληλος διετέλεσε σε κατάσταση αργίας, ως χρόνο πραγματικής δημόσιας υπηρεσίας, εφόσον επήλθε πλήρης απαλλαγή του ή καταδικαστική απόφαση με στέρηση αποδοχών κατώτερης των τριών μηνών, ενώ, αντιθέτως, σε περίπτωση τέτοιας πειθαρχικής καταδίκης δεν υπολογίζει τον χρόνο της αργίας ως συντάξιμο. Προκαλείται εξ αυτού η ακόλουθη αντινομία: Χρόνος πραγματικής δημόσιας υπηρεσίας, κατ’ άρθρο α. 89 περ. β΄ του Υ.Κ., δεν χαρακτηρίζεται τελικά ως συντάξιμος, τη στιγμή που ο τελευταίος προσδιορίζεται με κύριο κριτήριο τα έτη δημόσιας υπηρεσίας του υπαλλήλου!
Η συζήτηση παρουσιάζει σημαντικό πρακτικό ενδιαφέρον: Με την αφαίρεση συντάξιμου χρόνου εξαιτίας της επιβολής καθεστώτος δυνητικής αργίας κινδυνεύει ένας ιδιαίτερα μεγάλος αριθμός υπαλλήλων, κατά των οποίων ασκήθηκε πειθαρχική δίωξη για ήσσονα παραπτώματα και οι οποίοι εν τέλει καταδικάσθηκαν σε «ελαφρές» πειθαρχικές ποινές. Ο ιδιαίτερα δυσμενής χαρακτήρας της μη αναγνώρισης συντάξιμης υπηρεσίας δεν φαίνεται να τελεί σε αυτή την περίπτωση σε αναλογική σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό της διάταξης, ήτοι την εύρυθμη λειτουργία της υπηρεσίας και την αποτροπή των υπαλλήλων από την τέλεση πειθαρχικών αδικημάτων.[15] Προτείνεται, συνεπώς, η τελολογική συστολή του γράμματος της διάταξης του α. 11 παρ. 7 του Π.Δ. 169/2007, ώστε να μην καταλαμβάνει τις περιπτώσεις, κατά τις οποίες ο υπάλληλος ετέθη σε δυνητική αργία και εν συνεχεία καταδικάσθηκε σε πειθαρχική ποινή κατώτερη της στέρησης αποδοχών τριών μηνών. Η καταδίκη για ήσσονος βαρύτητας πειθαρχικά παραπτώματα δεν είναι νομικώς και λογικώς δυνατόν να επιφέρει για τον υπάλληλο τη στέρηση πολύτιμου συντάξιμου χρόνου.
Δημόκριτος Μπατσούλας
Δικηγόρος, Διδάκτωρ Δημοσίου Δικαίου (Tübingen), LL.M. (Tübingen)
Υποσημειώσεις:
[1] Νόμος υπ’ αριθ. 3528/2007 (ΦΕΚ Α 26/9.02.2007): «Κύρωση του Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων Ν.Π.Δ.Δ».
[2] ΣτΕ 1506/1989, ΣτΕ 140/1992, ΣτΕ 2163/2004, ΣτΕ 223/2017.
[3] Σπηλιωτόπουλος/Χρυσανθάκης, Βασικοί Θεσμοί Δημοσιοϋπαλληλικού Δικαίου, 10η έκδοση, 2021, σελ. 73.
[4] Συμεωνίδης/Τάχος, Ερμηνεία Υπαλληλικού Κώδικα, 3η έκδοση, 2007, σελ. 1152.
[5] Πανταζής, Πειθαρχικό Δίκαιο Δημοσίων Υπαλλήλων, 2015, σελ. 32.
[6] Συμεωνίδης/Τάχος, Ερμηνεία Υπαλληλικού Κώδικα, 3η έκδοση, 2007, σελ. 1152.
[7] Σπηλιωτόπουλος/Χρυσανθάκης, Βασικοί Θεσμοί Δημοσιοϋπαλληλικού Δικαίου, 10η έκδοση, 2021, σελ. 72.
[8] Αριθμός Γνωμοδότησης 44/2021, Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Τμήμα Δ’), Συνεδρίαση της 11ης Μαρτίου 2021, σκ. 17, σελ. 12.
[9] Νόμος υπ’ αριθ. 4369/2016 (ΦΕΚ Α 33/27-2-2016): «Εθνικό Μητρώο Επιτελικών Στελεχών Δημόσιας Διοίκησης, βαθμολογική διάρθρωση θέσεων, συστήματα αξιολόγησης, προαγωγών και επιλογής προϊσταμένων (διαφάνεια − αξιοκρατία και αποτελεσματικότητα της Δημόσιας Διοίκησης) και άλλες διατάξεις».
[10] Προεδρικό Διάταγμα υπ’ αριθ. 169 (ΦΕΚ Α 210/30.7.2007): «Κώδικας Πολιτικών και Στρατιωτικών Συντάξεων” των διατάξεων που ισχύουν για την απονομή των πολιτικών και στρατιωτικών συντάξεων».
[11] ΕλΣυν 42/2009, ΕλΣυν 117/2021.
[12] ΕλΣυν 44/2009.
[13] ΕλΣυν 44/2009, ΕλΣυν 117/2021.
[14] ΕλΣυν 44/2009, ΕλΣυν 117/2021.
[15] Χριστοφορίδης, Δυσμενή μέτρα κατά Δημοσίων Λειτουργών και Υπαλλήλων, 2014, σελ. 54.
