Πρόσφατα ψηφίστηκε επί της αρχής και των άρθρων το νομοσχέδιο του Υπουργείου Εσωτερικών “Ενίσχυση διαφάνειας και λογοδοσίας σε θεσμικούς φορείς της Πολιτείας, αποκατάσταση της ακεραιότητας του Ενιαίου Συστήματος Κινητικότητας και λοιπές διατάξεις του Υπουργείου Εσωτερικών”. Αποτελούνταν ως νομοσχέδιο (πριν τη συμπερίληψη σε αυτό των επιμέρους τροπολογιών άλλων Υπουργείων) από τέσσερα μέρη[1] και συνολικά 29 άρθρα. Είναι κατά τεκμήριο ένα σύντομο νομοθέτημα, αν αναλογιστεί κανείς ότι κατατίθενται συχνά νομοσχέδια με δεκάδες ή και εκατοντάδες σελίδες και άρθρα.
Αυτό που θα απασχολήσει το παρόν σύντομο σχόλιο είναι το Μέρος Α’ του νομοσχεδίου που αναφέρεται στη ρύθμιση δραστηριοτήτων άσκησης επιρροής σε θεσμικούς φορείς της Πολιτείας (το γνωστό ως lobbying). Με αυτό επιχειρείται για πρώτη[2] φορά στην Ελλάδα η δημιουργία ενός νομοθετικού πλαισίου ρύθμισης της επικοινωνίας των θεσμικών φορέων της πολιτείας με εκπροσώπους συμφερόντων, με απώτερο σκοπό, κατά την αιτιολογική έκθεση, τη διασφάλιση της ακεραιότητας, της διαφάνειας και της λογοδοσίας κατά την άσκηση δραστηριοτήτων επιρροής.
Συνοψίζοντας τις ρυθμίσεις του νομοσχεδίου, αυτό συστήνει ένα “Μητρώο Διαφάνειας”, το οποίο είναι μια ηλεκτρονική βάση δεδομένων που τηρείται από την Εθνική Αρχή Διαφάνειας, στην οποία εγγράφονται υποχρεωτικά οι εκπρόσωποι συμφερόντων και στην οποία έχει ελεύθερη ηλεκτρονική πρόσβαση το κοινό (αρ. 8). Η εγγραφή στο Μητρώο συνεπάγεται δικαιώματα και υποχρεώσεις για τους εκπροσώπους συμφερόντων που περιγράφονται στο αρ. 7, η παραβίαση των οποίων συνεπάγεται κυρώσεις που προβλέπονται στο αρ. 12, επιβαλλόμενες από την εποπτεύουσα αρχή. Ένα βασικό επίσης στοιχείο είναι ότι στο άρθρο 10 προβλέπεται ότι οι εκπρόσωποι συμφερόντων υποβάλλουν ετήσια δήλωση άσκησης δραστηριοτήτων επιρροής, η οποία περιλαμβάνει (α) τον τομέα πολιτικής και το είδος της απόφασης, (β) τα στοιχεία του προσώπου που άσκησε δραστηριότητα επιρροής, καθώς και του πελάτη του, εφόσον ενήργησε για λογαριασμό άλλου, (γ) τον τρόπο διεξαγωγής της δραστηριότητας επιρροής, (δ) τον θεσμικό φορέα προς τον οποίο απευθύνθηκε η δραστηριότητα επιρροής.
Το νομοσχέδιο προκάλεσε μια έντονη και ζωηρή συζήτηση της Βουλή[3], τόσο για τη σκοπιμότητα της ύπαρξης κανόνων που ρυθμίζουν την άσκηση δραστηριοτήτων επιρροής, όσο και την ορθότητα και πληρότητα των περιεχόμενων σε αυτό κανόνων[4]. Αξίζει, επίσης, να σημειωθεί ότι το νομοσχέδιο τέθηκε, όπως προβλέπεται, σε διαβούλευση (από 05.06.2021 – 19.07.2021) και έλαβε συνολικά 90 σχόλια. Τα σχόλια επικεντρώθηκαν κυρίως στην ορθότητα και πληρότητα των επιμέρους ρυθμίσεων και όχι στη σκοπιμότητα της ρύθμισης του lobbying και σε αρκετά από αυτά ασκήθηκε έντονη και πολλές φορές τεκμηριωμένη κριτική στις επιμέρους επιλογές.
Προσπαθώντας να κάνω μια πρώιμη πρώτη αποτίμηση αυτού του νέου νόμου, παρακάτω απαντώ στο βασικό ερώτημα της σκοπιμότητας της ρύθμισης της δραστηριοτήτας άσκησης επιρροής και θέτω, ενόψει και της ανάγκης διερεύνησης της εφαρμογής του νομοθετήματος στην πράξη, κάποια περαιτέρω ερωτήματα.
Είναι λοιπόν χρήσιμη η θέσπιση κανόνων που ρυθμίζουν τη δραστηριότητα άσκησης επιρροής σε θεσμικούς φορείς της Πολιτείας; Η απάντηση είναι καταφατική. Η άσκηση επιρροής είναι μια διαχρονική πολιτική πραγματικότητα και ως τέτοια το δίκαιο καλείται να τη ρυθμίσει με σκοπό την ενίσχυση της διαφάνειας. Επιπλέον, η διαμεσολάβηση των αιτημάτων και απόψεων της Κοινωνίας των Πολιτών στους θεσμικούς φορείς, μπορεί, εφόσον λειτουργεί ορθά, με ουσιαστική διαφάνεια και ισότητα, να συμβάλει δημιουργικά στη λήψη αποφάσεων από τους θεσμικούς φορείς. Είναι προφανές βέβαια ότι η διαμεσολάβηση αυτή δεν μπορεί να εξαλείψει τις πολιτικές και ιδεολογικές αντιθέσεις, αλλά μπορεί να λειτουργήσει ευεργετικά σε ζητήματα που μπορεί να υπάρξει σύγκλιση. Σε αυτή την κατεύθυνση κινούνται εξάλλου και πολλοί διεθνείς Οργανισμοί, όπως το Συμβούλιο της Ευρώπης[5], τις συστάσεις των οποίων επικαλείται και η αιτιολογική έκθεση του νομοσχεδίου[6].
Το περιεχόμενο όμως των ρυθμίσεων του ψηφισθέντος πλέον νόμου είναι ιδιαίτερα κρίσιμο για την αποτελεσματική λειτουργία του θεσμού αλλά και για την ισότιμη πρόσβαση των πολιτών στη διαδικασία άσκησης επιρροής σε θεσμικούς φορείς. Στο πλαίσιο αυτό τίθενται δύο ερωτήματα. Πρώτον, η ρύθμιση μόνο του lobbying που γίνεται επ’ αμοιβή και μάλιστα μόνο από εταιρείες ή ανεξάρτητους επαγγελματίες και όχι από έμμισθους υπαλλήλους ενός νομικού προσώπου ή ακόμη και αυτό που γίνεται από τους ενδιαφερόμενους χωρίς αμοιβή, επιτυγχάνει τον σκοπό της διαφάνειας σε ό,τι αφορά τη ρύθμιση της άσκησης επιρροής; Είναι χαρακτηριστικό ότι η Recommendation CM/Rec(2017)2 του Συμβουλίου της Ευρώπης κινείται σε αυτή την τροχιά της συμπερίληψης του ευρύτερου δυνατού φάσματος του lobbying. Δεύτερον, η εφαρμογή του θεσμού στην πράξη θα επιτρέψει σε φορείς της Κοινωνίας των Πολιτών να έχουν και αυτοί ουσιαστικά ισότιμη πρόσβαση στη διαδικασία άσκησης επιρροής; Και αυτό γιατί ναι μεν σύμφωνα με το αρ. 8 παρ. 4 του νόμου μπορούν να εγγραφούν στο Μητρώο, μόνο όμως εφόσον πληρούν τις προϋποθέσεις του Μέρους Α΄, οι οποίες φαίνεται να προϋποθέτουν την ανάθεση της δραστηριότητας σε επαγγελματία επ’ αμοιβή, την οποία, ενδεχομένως, δεν έχουν όλα τα μέλη της Κοινωνίας των Πολιτών τη δυνατότητα να καταβάλουν. Και τα δύο παραπάνω ερωτήματα κατατείνουν στο ό,τι ουσιαστικά δεν θα πρέπει να διακρίνεται το lobbying σε επαγγελματικό και μη. Και αυτό γιατί σκοπός της ρύθμισης του είναι η πλήρης διαφάνεια αλλά και η ισότιμη πρόσβαση των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.
Γρηγόρης Αυδίκος
Διδάκτωρ Δημοσίου Δικαίου
Υποσημειώσεις:
[1] Μέρος Α’ Ρύθμιση Δραστηριοτήτων άσκησης επιρροής σε θεσμικούς φορείς της Πολιτείας, Β’ Μέρος Πολιτική Δώρου προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, τα μέλη της Κυβέρνησης και τους Υφυπουργούς, Μέρος Γ’ Λοιπές Ρυθμίσεις Υπουργείου Εσωτερικών και Μέρος Δ’ Έναρξη ισχύος.
[2] Βλ. σχετικά και την αιτιολογική έκθεση, σελ. 23, προσβάσιμη σε www.parliament.gr
[3] Βλ. τα Πρακτικά της συζήτησης, ΙΗ΄ ΠΕΡΙΟΔΟΣ ΠΡΟΕΔΡΕΥΟΜΕΝΗΣ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΣΥΝΟΔΟΣ Β, ΣΥΝΕΔΡΙΑΣΗ ΡΠΕ΄, Τρίτη 7 Σεπτεμβρίου 2021 στο www.parliament.gr
[4] Βλ. ενδεικτικά σχετικό δημοσίευμα στον ηλεκτρονικό τύπο https://www.naftemporiki.gr/finance/story/1767628/diabebaioseis-boridi-gia-b
[5] Βλ. π.χ. 1) CM/Rec(2017)2, Recommendation of the Committee of Ministers to member States
on the legal regulation of lobbying activities in the context of public decision making (Adopted by the Committee of Ministers on 22 March 2017 at the 1282nd meeting of the Ministers’ Deputies), προσβάσιμο σε https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=0900001680700a40, 2) Parliamentary Assembly Recommendation 1908 (2010) on “Lobbying in a democratic society, προσβάσιμο σε https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17832&lang=en
[6] Βλ. σχετικά και την αιτιολογική έκθεση, σελ. 23, 25 και 31, προσβάσιμη σε www.parliament.gr
