1. Με τον νόμο 4808/2021 που ψηφίστηκε πρόσφατα και δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ A 101/2021 επιχειρούνται σημαντικές αλλαγές αναφορικά με την άσκηση του δικαιώματος της απεργίας στο στενότερο κι ευρύτερο δημόσιο τομέα κι ειδικότερα στις υπηρεσίες που εξυπηρετούν βασικές ή ζωτικές ανάγκες του κοινωνικού συνόλου.[1] Γενικότερα, οι απεργίες στον δημόσιο τομέα χαρακτηρίζονται από τη συμμετοχή σημαντικού αριθμού υπάλληλων και προκαλούν συχνά έναν σχετικό αντίκτυπο στη λειτουργία των κρατικών δομών και στην εξυπηρέτηση των πολιτών. Παράλληλα με την εν λόγω προσέγγιση, θα ήταν χρήσιμο να εστιάσουμε στα συγκεκαλυμμένα μηνύματα που εμπεριέχονται στις απεργιακές δράσεις των δημοσίων υπάλληλων ή των εργαζομένων στον ευρύτερο δημόσιο τομέα και στην προσπάθεια του νομοθέτη να περιορίσει τη δεδομένη πρακτική. Με τις καινούργιες ρυθμίσεις εισάγονται τυπικές κι ουσιαστικές προϋποθέσεις για την άσκηση του δικαιώματος της απεργίας σε υπηρεσίες που σχετίζονται με την εξυπηρέτηση βασικών ή ζωτικών αναγκών των πολιτών. Ειδικότερα, εισάγεται η διαδικασία της υποχρεωτικής διαπραγμάτευσης, κατά τη διάρκεια της όποιας αναστέλλεται η άσκηση του δικαιώματος της απεργίας στις επιχειρήσεις που αναφέρονται στο άρθρο 19 του νόμου 1264/82.[2] Θα ήταν χρήσιμο να διερευνηθεί το αν οι εν λόγω ρυθμίσεις είναι σύμφωνες με τις προβλέψεις του εθνικού, ευρωπαϊκού και διεθνούς δίκαιου, που ρυθμίζουν θέματα σχετικά με το δικαίωμα της απεργίας.
Η ιστορική διαδρομή της κατοχύρωσης της απεργίας ανατρέχει στη συνταγματική και νομοθετική κατοχύρωση του δικαιώματος του συνεταιρίζεσθαι, με το άρθρο 11 του Συντάγματος του 1911 και με τον νόμο 281/1914.[3] Επίσης, στα πλαίσια της εφαρμογής των ανωτέρω συνταγματικών και νομοθετικών προβλέψεων θα μπορούσαν να υπαχθούν και δημόσιοι υπάλληλοι.[4]
Η συνδικαλιστική δράση των δημοσίων υπαλλήλων ανατρέχει στο 1926 με την ίδρυση της Συνομοσπονδίας Δημοσίων Υπαλλήλων Ελλάδας, με έδρα την Αθήνα.[5]
Επιπρόσθετα, θα πρέπει να παρατηρήσουμε πως η ΑΔΕΔΥ αναφέρει πως, μεταξύ των σκοπών της, περιλαμβάνεται «η προστασία του Δημοκρατικού μας πολιτεύματος, η διασφάλιση και η διεύρυνση των δημοκρατικών θεσμών, η προάσπιση της εθνικής ανεξαρτησίας και ο αγώνας για την επικράτηση της ειρήνης.[6]
Ως διεκδικητικό μέσο για τη επίτευξη του εν λόγω σκοπού ενδεχόμενα να περιλαμβάνονται κι οι απεργίες που η ΑΔΕΔΥ έχει κατά καιρούς προκηρύξει κι υλοποιήσει. Εν προκειμένω, θα πρέπει να παρατηρήσουμε πως η σχολιαζόμενη ρύθμιση δεν αφορά μόνο τους δημοσίους υπαλλήλους, αλλά κι εργαζόμενους με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου. Δηλαδή, για πρώτη φορά εισάγονται ουσιαστικοί νομοθετικοί περιορισμοί στην άσκηση του δικαιώματος της απεργίας και στις δύο βασικές μορφές απασχόλησης. Ως λογικό επακόλουθο του ανωτέρω συλλογισμού, επέρχεται η διαπίστωση πως ο νομοθέτης παρεμβαίνει στη συλλογική αυτονομία, όπως αυτή διαγράφεται από τις συνδικαλιστικές οργανώσεις του δημοσίου κι ιδιωτικού τομέα (ΓΣΕΕ, ΑΔΕΔΥ κλπ), προκειμένου να προασπίσει την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος . Κατά συνέπεια, από την εν λόγω ρύθμιση επέρχεται στάθμιση μεταξύ του ευρύτερου δημοσίου συμφέροντος, των συναφών ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων και του ατομικού δικαιώματος της απεργίας, με καταληκτικό αποτέλεσμα τον περιορισμό της άσκησης του τελευταίου.
2. Η έννοια της απεργίας αναφορικά με τη νομική της φύση θα μπορούσε να προσδιοριστεί ως ένα κατεξοχήν ατομικό δικαίωμα (ή μια σύμπραξη ατομικών δικαιωμάτων που συγκλίνουν από πλευράς περιεχόμενου και συναφούς στοχοθεσίας) που ασκείται συλλογικά, στα πλαίσια της κατοχυρωμένης από το Σύνταγμα συνδικαλιστικής ελευθερίας και συλλογικής αυτονομίας ( άρθρο 23). Επίσης, το δικαίωμα της απεργίας κατοχυρώνεται κι από διεθνείς συμβάσεις (98 Δ.Σ.Ε.,151 Δ.Σ.Ε, Αναθεωρημένος Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης, αρ 6) και προστατεύεται εμμέσως τόσο από το Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ( άρθρο 28) όσο και από την ΕΣΔΑ ( άρθρο 11).[7]
3. Η ιδιαιτερότητα της απεργίας στον στενό κι ευρύτερο δημόσιο τομέα θα μπορούσε να εντοπιστεί αρχικά στα πρακτικά των συζητήσεων των επιτροπών που ήταν αρμόδιες για τη σύνταξη του Συντάγματος το 1975 και στο αρχικό σχέδιο του Συντάγματος που τελικά δεν ίσχυσε. Το αρχικό άρθρο 24 απαγόρευε ρητά την απεργία των δημόσιων υπάλληλων και το ισχύον άρθρο 23 ( που ισχύει ως έχει από το 1975 – ουδέποτε αναθεωρήθηκε) την επιτρέπει μεν, ορίζοντας δε επιφύλαξη υπέρ του νόμου. Ο πρώτος σχετικός νόμος ήταν ο 643/1977( άρθρο 6) που δυσχέραινε εξαιρετικά την άσκηση του σχετικού δικαιώματος στο δημόσιο τομέα. Ακολούθησε ο νόμος 1264/1982 που εμπέδωσε τη συνδικαλιστική ελευθερία και την απεργιακή δράση στο δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα (άρθρα 19, 30) και συνδυάστηκε με το νόμο 2738/99 (Συλλογικές διαπραγματεύσεις στον δημόσιο τομέα – ειδικότερα άρθρο 4). Με τις εν λόγω ρυθμίσεις, η συλλογική αυτονομία επεκτάθηκε από τον ιδιωτικό και στον δημόσιο τομέα. [8]
4. Η ιδιαιτερότητα στις απεργίες του δημοσίου τομέα, η οποία εντείνεται στις περιπτώσεις των απεργιών του άρθρου 19 του νόμου 1264/1982, έγκειται στα εξής σημεία: α) Ο εργοδότης των δημοσίων υπάλληλων ή των υπάλληλων με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου που εργάζονται στις προαναφερθείσες επιχειρήσεις ταυτίζεται με το νομοθέτη, εν ευρεία έννοια ή ελέγχεται από αυτόν σε καθοριστικό βαθμό και πρακτικά η ρύθμιση των εργασιακών σχέσεων στο δημόσιο ή στις προαναφερθείσες επιχειρήσεις γίνεται διάμεσου πράξεων της νομοθετικής κι εκτελεστικής εξουσίας, είτε άμεσα είτε έμμεσα. β) Κατά συνέπεια η απεργία στο εν λόγω πεδίο οικονομική δράσης (επιχειρήσεις δημόσιου χαρακτήρα ή κοινής ωφέλειας, η λειτουργία των οποίων έχει ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου), παρόλο που ενδέχεται να αποσκοπεί στην προάσπιση ή την προαγωγή των εργασιακών συμφερόντων των δημοσίων υπάλληλων, ή των υπάλληλων με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, είναι πιθανό να κινείται μεταξύ της συλλογικής συνδικαλιστικής δράσης και της πολιτικής απεργίας. γ) Η απεργία στον δημόσιο τομέα δημιουργεί σύγκρουση μεταξύ του γενικότερου δημοσίου συμφέροντος και του εργασιακού συμφέροντος των φορέων υλοποίησης και προαγωγής του δημοσίου συμφέροντος, που είναι εν προκειμένω οι εργαζόμενοι στο δημόσιο. Κατά συνέπεια η συγκριτική αξιολόγηση των εμπλεκόμενων στην ανωτέρω προσέγγιση δικαιωμάτων και νομικών καταστάσεων καθίσταται σημαντική, σε συνδυασμό με τα οριζόμενα από το άρθρο 25 του Συντάγματος. δ) Για τους λόγους αυτούς, θα πρέπει να διερευνηθεί το αν η προσφυγή στην άσκηση του δικαιώματος της απεργίας αποτελεί το έσχατο μέσο και το αν τελικά ορθώς ο νομοθέτης με τη σχολιαζόμενη ρύθμιση θέσπισε τους προαναφερθέντες τυπικούς και διαδικαστικούς περιορισμούς, έτσι ώστε να επιτευχθεί μια εξισορροπητική προσέγγιση ανάμεσα στην προστασία του δικαιώματος της απεργίας και της διαφύλαξης του δημοσίου συμφέροντος.[9] Στο σημείο αυτό, θα πρέπει να παρατηρήσουμε πως η διαπραγματευτική και απεργιακή θέση των δημοσίων υπαλλήλων θα μπορούσε να θεωρηθεί προνομιούχα λόγω των σχετικών εγγυήσεων που τους παρέχει το Σύνταγμα (άρθρο 103).[10] Όμως, η λειτουργία του κράτους ως εργοδότη, εγγυητή της νομιμότητας και συλλογικού ρυθμιστή των κοινωνικοπολιτικών συνθηκών, μπορεί να καταλήξει σε μονομερείς εξουσιαστικές λύσεις που είναι πιθανό να βλάψουν συγκεκριμένα εργασιακά δικαιώματα των δημοσίων υπαλλήλων ή των υπάλληλων με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου στις επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας. Ως εκ τούτου, το δικαίωμα της απεργίας των εργαζόμενων στο δημόσιο και των λοιπών εργαζομένων στις εν λόγω επιχειρήσεις θα πρέπει να προσδιοριστεί, να διευκρινιστεί το εύρος του και να διασφαλιστεί η απρόσκοπτη άσκησή του βάσει της αρχής της αναλογικότητας και της μη ουσιαστικής προσβολής του πυρήνα του. [11]
Δηλαδή, το εν λόγω δικαίωμα, υπό το πρίσμα της πρόσφατης νομοθετικής ρύθμισης διαγράφεται ως ένα ιδιόμορφο ατομικό δικαίωμα, που τελεί υπό την προσδιοριστική ευχέρεια του νομοθέτη και τις συναφείς επιλογές της εκτελεστικής εξουσίας. Πλέον αναδιοργανώνεται, εφόσον τίθενται ιδιαίτερες προϋποθέσεις και συναφείς περιορισμοί, όσον αφορά την κατοχύρωση του αλλά και το πεδίο πραγμάτωσής του. Το δικαίωμα της απεργίας οριοθετείται ανάμεσα στην αρχή της συλλογικής δράσης και την αρχή της οικονομικής ελευθερίας και υπό το πρίσμα των εν λόγω αρχών μπορεί να διαμορφωθεί η απεργιακή δράση, έτσι ώστε να προκύψει η κατάλληλη στάθμιση μεταξύ της ζημίας που η εν λόγω δράση ενδέχεται να προκαλέσει και του σχετιζόμενου με αυτήν οφέλους [12] .
Αριστείδης Κ. Πρεδάρης
Πτυχιούχος Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, διπλωματούχος του ελληνογαλλικού προγράμματος μεταπτυχιακών σπουδών της Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ και της Νομικής Σχολής Μπορντώ, υπάλληλος του e-ΕΦΚΑ
Υποσημειώσεις:
[1] Ν 1264/1982 αρ 19
[2] Θα πρέπει να αναφερθεί πως οι επιχειρήσεις του άρθρου 19 του νόμου 1264/1982 προσδιορίζονται βάσει του λειτουργικού κριτηρίου, δηλαδή την παροχή δημόσιας υπηρεσίας ζωτικού χαρακτήρα για το κοινωνικό σύνολο κι όχι βάσει του αμιγώς οργανικού κριτηρίου, δηλαδή της ένταξης κι υπαγωγής στο νομικό πρόσωπο του κράτους ως δημόσιες υπηρεσίες ΝΠΔΔ διφυή ΝΠΙΔ κλπ.
Τροποποιημένο άρθρο 3 νόμου 2224/1994- άρθρο 94 του νόμου 4808/2021:
“4. Όσο διαρκεί ο δημόσιος διάλογος, αναστέλλεται η άσκηση του δικαιώματος της απεργίας στις επιχειρήσεις της παρ. 2 του άρθρου 19 του ν. 1264/1982 (Α΄ 79) και απαγορεύεται η άσκηση αγωγής ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων για θέματα σχετικά με την εν λόγω απεργία”. Ο δημόσιος διάλογος θα αρχίζει πλέον με αίτηση απευθείας στον Οργανισμό Μεσολάβησης και Διαιτησίας, και δε θα προηγείται πρόσκληση της συνδικαλιστικής οργάνωσης προς τον εργοδότη
Αρχικό άρθρο 3 νόμου 2224/94:
“Ο μεσολαβητής προσπαθεί να επιτύχει προσέγγιση απόψεων κατά το συντομότερο δυνατό χρόνο και έχει όλα τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που προβλέπονται από τις διατάξεις του άρθρου 15 παρ. 4 και 5 του Ν.1876/1990 (ΦΕΚ 27 Α). Εάν μέσα σε σαράντα οκτώ ώρες δεν επιτευχθεί η προσέγγιση των απόψεων, ο μεσολαβητής έχει δικαίωμα να υποβάλει στα μέρη έκθεση για τα αιτήματα της απεργίας με βάση τις απόψεις των μερών και τη σχετική τεκμηρίωση.
5. Η διεξαγωγή του δημόσιου διαλόγου δεν αναστέλλει την άσκηση του δικαιώματος της απεργίας”
[3] Βλέπε Σβώλλο Το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι παρ. 10, όπου γίνεται μια σχετική ανάλυση για την κοινωνικοπολιτική σημασία της ελευθερίας της συνεταιριστικής- συλλογικής δράσης και παρ. 12 αναφορικά με τη σημασία της συλλογικής δράσης ως μέσο άμυνας έναντι της προσβολής γενικότερων δικαιωμάτων, αλλά και ορισμένων ατομικών δικαιωμάτων και τον ευρύτερο προστατευτικό ρόλο που απορρέει από την ελευθερία του συνεταιρισμού στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η κρατική δράση υπερβαίνει προβλεπόμενα όρια (συνταγματικά, νομοθετικά).
[4] Βλέπε Σβώλλο Το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι παρ. 12
[5] Βλέπε ιστότοπο ΑΔΕΔΥ
[6] Βλέπε ιστότοπο ΑΔΕΔΥ
[7] Ζερδελής Συλλογικό εργατικό δίκαιο παρ. 637 επ. Παπαδημητρίου Συλλογικό εργατικό δίκαιο σελ. 231επ. Δαγτόγλου, Ατομικά Δικαιώματα παρ. 1170 επ.
[8] Ένα ενδιαφέρον στοιχείο αναφορικά με τη στάση του δημοσίου ως εργοδότη αλλά κι ως νομοθέτη είναι η μισθολογική αντιμετώπιση των απεργών δημοσίων υπάλληλων. Ειδικότερα, με τους νόμους 4024/2011 αρ. 23 και 4535/2015 αρ. 25 αυξήθηκε η μισθολογική επιβάρυνση – περικοπή λόγω συμμετοχής σε απεργία, λόγω της μετάπτωσης του βάρους της καταβολής των εργοδοτικών εισφορών.
[9] Ζερδελής Συλλογικό εργατικό δίκαιο παρ 705 επ. ,Παπαδημητρίου Συλλογικό εργατικό δίκαιο σελ. 262 επ.
[10] Δηλαδή η διάκριση των εργαζομένων στις επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας σε δημοσίους υπάλληλους κι υπάλληλους με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου δημιουργεί μια επιπρόσθετη διάκριση σχετικά με το εύρος της προστασίας που απολαμβάνουν οι δύο κατηγορίες εργαζομένων. Ενδεικτικά αναφέρουμε πως στο γαλλικό δίκαιο ισχύουν λιγότεροι περιορισμοί αναφορικά με την προσφυγή σε απεργία των δημοσίων υπαλλήλων. Τα νοσοκομεία μπορεί να απαιτούν την παροχή μιας ελάχιστης υπηρεσίας κι ο διευθυντής του νοσοκομείου έχει τη δικαιοδοσία να οργανώσει την ελάχιστη υπηρεσία. Επίσης, οι δημόσιες υπηρεσίες συγκοινωνιών στο Παρίσι και την ευρύτερη περιοχή ορίζουν συμβατικά, σε περίπτωση απεργίας, ένα επίπεδο υπηρεσίας τουλάχιστον 50%, κατά τις ώρες αιχμής, σε όλο το δίκτυο. Επίσης, ο νόμος επιτρέπει στο δήμαρχο ή στις περιφερειακές αρχές τη θέσπιση ελάχιστης υπηρεσίας για ορισμένες τοπικές δημόσιες υπηρεσίες, βάσει ενός πλαισίου που προκύπτει κατόπιν διαπραγμάτευσης με τις συνδικαλιστικές οργανώσεις. Το προοίμιο του γαλλικού Συντάγματος του 1946, που έχει συνταγματική ισχύ, ορίζει πως το δικαίωμα της απεργίας ασκείται εντός του πλαισίου των νόμων που το ρυθμίζουν. Οι βασικές αρχές που το δικαιολογούν είναι η συνεχεία της δημόσιας υπηρεσίας η υποχρέωση για εργασία, το δικαίωμα ελεύθερης μετακίνησης, ο σεβασμός στις συμβάσεις εργασίας… Βλέπε σχετική νομοθεσία αναφορικά με την αναμόρφωση της δημόσιας λειτουργίας – υπηρεσίας στη Γαλλία.
[11] Επίσης θα πρέπει να αξιολογηθούν οι περιορισμοί στις στάσεις εργασίας και τις συναφείς δράσεις και να συσχετιστούν οι εν λόγω περιορισμοί με την κλασική έννοια της απεργίας ή την απεργία αλληλεγγύης
[12] Βλέπε κι ενδεικτική σχετική νομολογία ΣτΕ 3244/1989, ΑΠ 857/2015, ΑΠ 468/2012Εφετείο Αθηνών 475/2011, , Εφετείο Αθηνών 5466/2013 , Μονομελές Πρωτοδικείο Αθηνών 3706/1991
Μονομελές Πρωτοδικείο Πειραιά 1188/2008, ΕΔΔΑ 44873/09 σκ. 67-74
