Κατά το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος, «5. Το Κράτος μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, όπως νόμος ορίζει». Ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλισης, συνεπώς, κατοχυρώνεται συνταγματικά και δεν μπορεί να καταργηθεί. Μάλιστα, η διάταξη έχει ερμηνευθεί ότι επιβάλλει οι οργανωτικοί φορείς της κοινωνικής ασφάλισης να έχουν τη μορφή νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου (ΑΕΔ 87/1997, ΣτΕ 5024/1987 Ολ.). Ωστόσο, όπως παγίως έχει γίνει δεκτό, η συνταγματική προστασία της κοινωνικής ασφάλισης δεν σημαίνει κατοχύρωση των συντάξεων σε συγκεκριμένο ύψος. Ο νομοθέτης, υπό την τήρηση κάποιων προϋποθέσεων, έχει την ευχέρεια να κανονίζει και να μειώνει τις συντάξεις.
Αρχές του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης: Η ασφαλιστική τεχνική και η αρχή της αλληλεγγύης
Για την κατανόηση της σχετικότητας αυτής, απαιτείται η διαφώτιση των χαρακτηριστικών της κοινωνικής ασφάλισης, τουλάχιστον στην Ελλάδα. Στο θεσμό της κοινωνικής ασφάλισης συνυπάρχουν δύο αρχές που καθιστούν τη φυσιογνωμία του ένα μεταβαλλόμενο, αναλόγως ιδεολογικών και οικονομικών συγκυριών, μείγμα. Πρώτο στοιχείο του μίγματος είναι η ασφαλιστική τεχνική.
Το γήρας νοείται ως ασφαλιστικός κίνδυνος έναντι του οποίου οι εργαζόμενοι ασφαλίζονται και καταβάλλουν εισφορές, και η επέλευση του κινδύνου αυτού θεμελιώνει την αντιπαροχή της σύνταξης γήρατος. Στο σύστημα αυτό, οι εισφορές είναι χρήματα που αποδίδουν στους κοινωνικοασφαλιστικούς φορείς οι ασφαλισμένοι, ευθέως οι ελεύθεροι επαγγελματίες εν γένει, εμμέσως οι μισθωτοί (οι εισφορές, των ιδίων και των εργοδοτών τους, είναι στην περίπτωσή τους μισθός). Το σύστημα αυτό, με καταγωγή από την αυτασφάλιση μισθωτών μέσω ταμείων αλληλεγγύης, αποκαλείται σύστημα Μπίσμαρκ (από τον Γερμανό Καγκελάριο).
Ως ιδεότυπος αντιπαραβάλλεται με τον ιδεότυπο του συστήματος Μπέβεριτζ (Άγγλος Οικονομολόγος), όπου η σύνταξη χρηματοδοτείται από τους φόρους όλων των φορολογουμένων και έχει χαρακτήρα κοινωνικής προστασίας («πρόνοιας» παραδοσιακά). Είναι ευχερώς κατανοητό ότι η ελευθερία καθορισμού και αναπροσαρμογής των συντάξεων είναι μεγαλύτερη στο δεύτερο σύστημα από το πρώτο όπου, κατόπιν της κρατικοποίησής του δεν έχει μεν τον χαρακτήρα «αμφοτεροβαρούς σύμβασης», καθιδρύεται όμως εκ του νόμου έννομη σχέση που διατηρεί το σύνδεσμο παροχής-αντιπαροχής.
Στην πραγματικότητα όμως ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλισης δεν εξαντλείται ποτέ στην εκδήλωση των συνεπειών της ασφαλιστικής τεχνικής. Συνδιαμορφώνεται από την αρχή της αλληλεγγύης, ουσιαστικά τη λογική της κοινωνικής προστασίας, δικαιολογητικό λόγο για τη δημόσια παρέμβαση και το κρατικό μονοπώλιο για την κύρια σύνταξη.
Ο ασφαλισμένος μπαίνει σε ένα σύστημα στο οποίο η ασφάλιση είναι υποχρεωτική για όλους τους εργαζόμενους του κλάδου του ή της χώρας γενικά (εξαρτάται από το πόσοι είναι οι φορείς της ασφάλισης), το οποίο χρηματοδοτείται και από τους φόρους, για χάρη του οποίου υπάρχουν (παλαιότερα περισσότεροι) «κοινωνικοί πόροι», αναγκαστικές εισφορές τρίτων δηλαδή και το οποίο κυρίως τελεί υπό την εγγύηση του Κράτους: ο ασφαλισμένος δεν φέρει τον οικονομικό κίνδυνο να απωλέσει την αντιπαροχή, σύμφυτο με την ιδιωτική ασφάλιση και τις ιδιωτικές οικονομικές συναλλαγές γενικά.
Ακριβώς γι’ αυτούς τους λόγους η σύνταξη δεν είναι η με οικονομικούς όρους ακριβής αντιπαροχή των εισφορών που καταβλήθηκαν: η αρχή της αλληλεγγύης αφενός επιβάλλει την κατοχύρωση ενός μίνιμουμ για όλους τους συνταξιούχους, η σύνταξη αφετέρου χρηματοδοτείται και από πόρους που δεν ήταν οι εισφορές των ασφαλισμένων. Η κύρια σύνταξη δεν είναι ακριβώς ανταποδοτική και δεν κατοχυρώνεται συνταγματικώς στην κοινωνική ασφάλιση η ευθεία αναλογία (αμιγής ανταποδοτικότητα) μεταξύ εισφορών και παροχών (ΣτΕ 3487/2008 Ολ..).
Γιατί είναι δυνατή η θέσπιση πλαφόν για την κύρια σύνταξη
Ενόψει των ανωτέρω, έχει γίνει δεκτό ότι η κανονιζόμενη σύνταξη γήρατος δεν απαιτείται να αντιστοιχεί ευθέως σε καταβληθείσες εισφορές ή να αντισταθμίζει πλήρως την απώλεια του εισοδήματός του συνταξιούχου (ενδεικτικά ΣτΕ 2287/2015 Ολ). Επομένως, για την κύρια σύνταξη, τούτο σημαίνει ότι η θέσπιση ανώτατου ορίου, πλαφόν είναι πάντα δυνατή (ΣτΕ 2287/2015 Ολ).
Τούτο δεν σημαίνει, ως αποδείχθηκε πρόσφατα, μια συνταγματική λευκή επιταγή: πυρήνας του δικαιώματος είναι η σύνταξη να είναι ικανή να εξασφαλίσει στο συνταξιούχο ικανοποιητικό επίπεδο διαβίωσης, όσο το δυνατόν εγγύτερο προς εκείνο που είχε κατακτήσει κατά τη διάρκεια του εργασιακού του βίου (ΣτΕ 2287/2015). Επομένως, το πλαφόν πρέπει να εξυπηρετεί κάποιο συναφή δημόσιο σκοπό, δηλαδή τη βιωσιμότητα του ασφαλιστικού κεφαλαίου και την αλληλεγγύη μεταξύ συνταξιούχων.
Από την ως άνω απόφαση για τη μείωση των συντάξεων μπορούμε να συνάγουμε ότι σε περίπτωση ουσιώδους απόκλισης του πλαφόν από την εγγύτητα της κανονιζόμενης σύνταξης με τις αποδοχές του εργασιακού βίου απαιτείται και ειδική και εμπεριστατωμένη μελέτη που να τεκμηριώνει την προσφορότητα και την αναγκαιότητα της ουσιώδους απόκλισης.
Τούτο αποτυπώθηκε ρητά στις ως άνω αποφάσεις για τη μεγάλη μείωση των συντάξεων σε περίοδο οικονομικής κρίσης. Εντούτοις η λογική της αναλογικότητας αποτυπώνεται στον ίδιο τον ορισμό του πυρήνα του δικαιώματος και συμβαδίζει με τη γενικότερη τάση του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων να καταλαμβάνει πλέον και το «γεγονός», δηλαδή να θέτει διαδικαστικές προϋποθέσεις, και ενίοτε και ουσιαστικές, στις αξιολογήσεις των πραγματικών συνθηκών επί των οποίων εδράζεται ο νομοθέτης. Η τάση αυτή επαναλαμβάνει την προ δεκαετιών επέκταση του ελέγχου των διοικητικών πράξεων σε αυτόν τον τομέα.
Ενόψει αυτού του ζητήματος αξίζει να υπάρξει η διερώτηση η χρήση της έννοιας των αποδοχών του εργασιακού βίου από το Συμβούλιο της Επικρατείας αντί του πλέον ακριβέστερου «εισφορές που έχει καταβάλει ο ασφαλισμένος από το εισόδημά του» ως κριτηρίου για το επιτρεπτό των παρεμβάσεων του νομοθέτη στο ύψος των συντάξεων, θέτει χαμηλότερα κριτήρια διαφάνειας της αιτιολογίας του δικαστή σε σχέση με αυτά ο ίδιος απαιτεί από το νομοθέτη.
Ένα τελευταίο ζήτημα είναι αν η θέσπιση με το ν. 43867/2016 της «ανταποδοτικής σύνταξης» επηρεάζει τα πράγματα. Πλέον οι συντάξεις θα αποτελούνται από το εθνικό τμήμα, χρηματοδοτούμενο από τη φορολογία, και το ανταποδοτικό τμήμα. Σε επίπεδο αρχής, δεν πρόκειται να επηρεάσει τη δυνατότητα θέσπισης πλαφόν καθώς το ανταποδοτικό τμήμα στην κύρια σύνταξη δεν είναι επακριβώς μαθηματική απεικόνιση των καταβληθεισών εισφορών. Η αρχή της αλληλεγγύης ακόμη επηρεάζει τον υπολογισμό του.
Επιπρόσθετα, η σταδιακή ενοποίηση των Ταμείων από τα τέλη της δεκαετίας του ’90 και μετά, η οποία οδήγησε στη σύσταση του ΕΦΚΑ με το ν. 4387/2016, επέτεινε την άμβλυνση της ασφαλιστικής τεχνικής, καθώς τώρα ο Έλληνας ασφαλισμένος εντάσσεται σε ασφαλιστικό γκρουπ με το σύνολο των Ελλήνων εργαζομένων. Ακόμη κι αν είχε θεσπιστεί για την κύρια σύνταξη σύστημα νοητής κεφαλαιοποίησης εισφορών (το μάξιμουμ της ασφαλιστικής τεχνικής σε ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης), η κρατική εγγύηση και ο συνταγματικός σκοπός της βιωσιμότητας του ασφαλιστικού κεφαλαίου δεν θα απαγόρευσε τη θέσπιση πλαφόν στις συντάξεις.
Εντούτοις, μετά το πέρασμα κάποιων δεκαετιών (όχι ακόμη, καθώς το νυν ασφαλιστικό κεφάλαιο έχει σχηματιστεί σε μεγάλο βαθμό από κοινωνικούς πόρους και κρατική χρηματοδότηση), η πλήρης εφαρμογή αυτού του συστήματος θα καταστήσει πιο απαιτητική για το νομοθέτη την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας.
Γιάννης Κουτσούκος
Δικηγόρος Αθηνών
