Η 4η Δεκεμβρίου 2024 καταγράφεται πλέον ως μια καθοριστική στιγμή στην πολιτική ιστορία της Γαλλίας, με την πτώση της κυβέρνησης Barnier να αποτελεί την πρώτη περίπτωση καταψήφισης γαλλικής κυβέρνησης από την Εθνική Συνέλευση μέσω πρότασης μομφής από το 1962. Η κρίση προκλήθηκε από την αμφιλεγόμενη χρήση του άρθρου 49, εδ. 3 του γαλλικού Συντάγματος από τον Πρωθυπουργό, Michel Barnier, για την επιβολή του προϋπολογισμού κοινωνικής ασφάλισης χωρίς ψηφοφορία, μια κίνηση που πυροδότησε σφοδρές αντιδράσεις από την αντιπολίτευση και μέρος της κοινωνίας. Σε απάντηση, κατατέθηκαν δύο προτάσεις μομφής: μία από το Νέο Λαϊκό Μέτωπο (Nouveau Front Populaire, NFP), τη συμμαχία αριστερών πολιτικών κομμάτων που διαθέτει την πλειοψηφία στο Κοινοβούλιο, και μία από τη συμμαχία της Εθνικής Συσπείρωσης (Rassemblement National, RN) της Marine Le Pen και τους συμμάχους της από την Ένωση της Δεξιάς για τη Δημοκρατία (Union des Droites pour la République).[1] Η πρώτη από αυτές τέθηκε σε ψηφοφορία και υπερψηφίστηκε από 331 βουλευτές, σημαντικά περισσότερους από την απόλυτη πλειοψηφία που απαιτεί το Σύνταγμα για την υπερψήφιση πρότασης μομφής.
Η χρήση του άρθρου 49, εδ. 3, Σ, αν και θεσμοθετημένη ως εργαλείο για τη διευκόλυνση της κυβερνητικής λειτουργίας σε περιόδους αδιεξόδων, έχει κατηγορηθεί ότι υπονομεύει την κοινοβουλευτική δημοκρατία, παρακάμπτοντας τον ουσιαστικό διάλογο[2]. Πράγματι, οι διατάξεις του άρθρου 49, εδ. 3, Σ είναι ίσως οι πιο ριζοσπαστικές και αυτές που έχουν δεχθεί και τη μεγαλύτερη πολεμική, δεδομένου ότι η ενεργοποίησή του μπορεί να οδηγήσει όχι μόνο τη διατήρηση της Κυβέρνησης στη θέση της, αλλά και στην αυτόματη έγκριση του επίμαχου νομοθετικού κειμένου χωρίς καμία συζήτηση ή ψηφοφορία. Για το λόγο αυτό, πολλοί θεωρούν τη διαδικασία αυτή ως «πραξικόπημα» ενάντια στο Κοινοβούλιο (coup de force contre le parlement), στο οποίο δεν δόθηκε καμία ευκαιρία συμμετοχής στη νομοπαρασκευαστική διαδικασία. Η συγκεκριμένη απόφαση του Πρωθυπουργού, λοιπόν, αναζωπύρωσε τη διαμάχη γύρω από τη νομιμοποίηση και τα όρια της χρήσης του, φέρνοντας τη Γαλλία μπροστά σε μια πρωτοφανή πολιτική κρίση. Πάμε να δούμε, όμως, τη διαδικασία που τηρήθηκε και τις εξελίξεις που οδήγησαν σε αυτήν την απόφαση.
1. Το άρθρο 49, εδ. 3, Σ και η παράκαμψη της κοινοβουλευτικής ψηφοφορίας
Σύμφωνα με το άρθρο 49, εδ. 3, του γαλλικού Συντάγματος του 1958, «[ο] Πρωθυπουργός μπορεί, μετά από σύσκεψη με το Υπουργικό Συμβούλιο, να θέσει ζήτημα εμπιστοσύνης της Κυβέρνησης ενώπιον της Εθνικής Συνέλευσης σχετικά με την ψήφιση ενός σχεδίου νόμου για τον κρατικό προϋπολογισμό ή για τη χρηματοδότηση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης. Σε αυτήν την περίπτωση, το κείμενο θεωρείται ότι έχει εγκριθεί, εκτός κι αν κατατεθεί πρόταση δυσπιστίας μέσα στις επόμενες είκοσι τέσσερις (24) ώρες και υπερψηφιστεί σύμφωνα με τους όρους που προβλέπονται στο προηγούμενο εδάφιο. Ο Πρωθυπουργός μπορεί, επίσης, να προσφύγει στη διαδικασία αυτή για ακόμη ένα σχέδιο ή πρόταση νόμου ανά κοινοβουλευτική περίοδο».
Πρόκειται ουσιαστικά για το συγκερασμό των δύο διαδικασιών των προηγούμενων εδαφίων 1 και 2 του άρθρου 49 Σ, δηλαδή της πρότασης εμπιστοσύνης και της κλασικής πρότασης μομφής με τη νομοθετική λειτουργία, καθόσον η δέσμευση της πολιτικής ευθύνης της Κυβέρνησης πραγματοποιείται κατά τη διάρκεια της δικαιοπαραγωγικής διαδικασίας. Είναι η κατεξοχήν μεικτή διαδικασία: η συζήτηση ξεκινάει σχετικά με την ψήφιση ενός νομοθετικού κειμένου (νομοθετική λειτουργία) και ολοκληρώνεται σχετικά με την ανατροπή ή όχι της Κυβέρνησης (κυρωτικός έλεγχος). Είναι η πλέον καινοτόμα διαδικασία της Vης γαλλικής Δημοκρατίας και αποτελεί το σήμα κατατεθέν του εξορθολογισμού του κοινοβουλευτισμού.[3]
Για τους λόγους αυτούς, το άρθρο 49, εδ. 3, Σ συνιστά ένα από τα κρίσιμα ειδικά «προνόμια» που προβλέπει το γαλλικό Σύνταγμα για την Κυβέρνηση, απόρροια της βούλησης του συνταγματικού νομοθέτη να εξορθολογήσει το κοινοβουλευτικό έργο προκειμένου να επιτύχει μεγαλύτερη κυβερνητική σταθερότητα. Πρόκειται για ένα μηχανισμό που επιτρέπει στον Πρωθυπουργό να διασφαλίζει την έγκριση νομοθετικών κειμένων, ακόμη και σε περιπτώσεις που η κοινοβουλευτική πλειοψηφία δεν είναι δεδομένη, συνδέοντας την ψήφιση του νομοσχεδίου με την επιβίωση της κυβέρνησης. Η απόφαση της εφαρμογής του ανήκει αποκλειστικά στον Πρωθυπουργό, καθώς μπορεί να τεθεί σε εφαρμογή μόνο από τον Πρωθυπουργό ή τον αναπληρωτή του και μόνο ενώπιον της Εθνικής Συνέλευσης. Η Σύγκλητος δεν μπορεί να καταψηφίσει την Κυβέρνηση. Το Σύνταγμα ορίζει ότι προηγείται σύσκεψη με το Υπουργικό Συμβούλιο, ωστόσο το αποτέλεσμα της σύσκεψης αυτής δεν δεσμεύει τον Πρωθυπουργό. Με άλλα λόγια, δεν είναι απαραίτητη η έγκριση ούτε των υπόλοιπων μελών της Κυβέρνησης, ούτε του Προέδρου της Δημοκρατίας.
Το πεδίο εφαρμογής του βέβαια είναι πιο στενό, από την αναθεώρηση του 2008 κι έπειτα. Μέχρι το 2008 η δέσμευση της ευθύνης της Κυβέρνησης μπορούσε να γίνει σχετικά με την ψήφιση ενός οποιουδήποτε κειμένου. Η έντονη πολεμική και η κριτική τις οποίες δέχτηκε η διάταξη είναι, μεταξύ άλλων, ένας από τους σημαντικότερους λόγους που οδήγησε το συνταγματικό νομοθέτη του 2008 στη αναθεώρησή της. Από το 2008 και έπειτα η χρήση του άρθρου 49, εδ. 3, Σ έχει περιοριστεί σημαντικά: (α) στο νομοσχέδιο για τον κρατικό προϋπολογισμό, (β) στο νομοσχέδιο για τη χρηματοδότηση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης [δηλαδή στα ουσιώδη νομοθετικά κείμενα που κατευθύνουν τη δράση της Κυβέρνησης], καθώς επίσης και (γ) σε ένα ακόμη σχέδιο ή πρόταση νόμου επιλογής του Πρωθυπουργού. Δύο εξαιρέσεις προβλέπονται σε αυτήν την τρίτη περίπτωση σχεδίου ή πρότασης νόμου επιλογής του Πρωθυπουργού: το ζήτημα της εμπιστοσύνης στην Κυβέρνηση δεν μπορεί να τεθεί σχετικά με την ψήφισή ούτε οργανικών νόμων, ούτε συνταγματικών νόμων. Πρόκειται για ξεχωριστές κατηγορίες νόμων, οι οποίοι πρέπει να συζητηθούν και να ψηφισθούν από το Κοινοβούλιο.
Γιατί, όμως, ένας Πρωθυπουργός επιλέγει να ενεργοποιήσει ένα τόσο αμφιλεγόμενο «προνόμιο»; Ο βασικός λόγος είναι η ανάγκη να διασφαλιστεί η ψήφιση ενός νομοθετικού κειμένου όταν η κοινοβουλευτική πλειοψηφία δεν είναι εγγυημένη. Το άρθρο 49, εδ. 3, Σ δίνει τη δυνατότητα επιβολής λιγότερο δημοφιλών μέτρων, που συχνά το ίδιο το Κοινοβούλιο αποφεύγει να υποστηρίξει, λειτουργώντας έτσι ως εργαλείο υπέρβασης πολιτικών αδιεξόδων και εξυπηρέτησης κυβερνητικών προτεραιοτήτων.
Με το που θα τεθεί ζήτημα εμπιστοσύνης της Κυβέρνησης, η συζήτηση εντός του Κοινοβουλίου για την ψήφιση του επίμαχου κειμένου αναστέλλεται για εικοσιτέσσερις (24) ώρες. Μετά την πάροδο του χρονικού αυτού διαστήματος, τρία είναι τα πιθανά εναλλακτικά σενάρια:
1/ Εφόσον καμία πρόταση μομφής δεν κατατεθεί εντός της προθεσμίας των εικοσιτεσσάρων (24) ωρών, το νομοθετικό κείμενο θεωρείται ότι έχει εγκριθεί, χωρίς να έχει συζητηθεί ούτε ψηφισθεί άρθρο προς άρθρο.
2/ Εφόσον κατατεθεί εντός της προθεσμίας των εικοσιτεσσάρων (24) ωρών πρόταση δυσπιστίας, τίθεται σε εφαρμογή το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 49 Σ. Στο σημείο αυτό, η συζήτηση αλλάζει αντικείμενο, εφόσον δεν αφορά πλέον υπό εξέταση νομοθετικό κείμενο, αλλά το μέλλον της Κυβέρνησης. Εάν, λοιπόν, η κατατεθείσα πρόταση μομφής, αφού συζητηθεί μετά την πάροδο της προθεσμίας των σαράντα οχτώ ωρών (48), δεν υπερψηφιστεί, το επίμαχο νομοθετικό κείμενο θεωρείται ότι έχει εγκριθεί, χωρίς να έχει συζητηθεί ούτε ψηφισθεί άρθρο προς άρθρο.
3/ Εφόσον κατατεθεί εντός της προθεσμίας των εικοσιτεσσάρων (24) ωρών πρόταση δυσπιστίας, τίθεται σε εφαρμογή το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 49 Σ. Εάν η κατατεθείσα πρόταση μομφής, αφού συζητηθεί μετά την πάροδο της προθεσμίας των σαράντα οχτώ ωρών (48), υπερψηφιστεί, τίθεται σε εφαρμογή το άρθρο 50 Σ και η Κυβέρνηση είναι υποχρεωμένη να υποβάλει στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας την παραίτησή της. Το επίμαχο, δε, νομοθετικό κείμενο θεωρείται ως μη ψηφισθέν.
2. Η rationale του άρθρου 49, εδ. 3, Σ
Παρά το γεγονός ότι το άρθρο 49, εδ. 3, Σ έχει ενεργοποιηθεί 114 φορές στη διάρκεια της Vης γαλλικής Δημοκρατίας, ποτέ δεν οδήγησε σε παραίτηση της Κυβέρνησης. Αξιοσημείωτο είναι ότι μόνο μία πρόταση μομφής έχει υπερψηφιστεί, και αυτή εφαρμόζοντας το άρθρο 49, εδ. 2, Σ, κατά της κυβέρνησης Pompidou το 1962, υπό εξαιρετικές συνθήκες. Συγκεκριμένα, η πρόταση μομφής εκείνη είχε ως πραγματικό στόχο τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, Στρατηγό De Gaulle, ο οποίος παρέκαμψε την Εθνική Συνέλευση για τη συνταγματική αναθεώρηση, κάνοντας χρήση του άρθρου 11 και προσφεύγοντας σε δημοψήφισμα.[4]
Συνεπώς, μέχρι σήμερα, η άρση της εμπιστοσύνης στην Κυβέρνηση αποτελούσε σπάνιο φαινόμενο και δεν συνιστούσε κλασικό τρόπο απαλλαγής της από τα καθήκοντά της. Εάν η Κυβέρνηση είχε την υποστήριξη της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, αυτή θα της έμενε πιστή τουλάχιστον έως τις επόμενες εκλογές. Μόνο εξαιρετικές περιστάσεις μπορούσαν να δώσουν στην πρόταση μομφής το αρχικό της νόημα και να οδηγήσουν στην παραίτηση της Κυβέρνησης. Οι υπογράφοντες βουλευτές μιας τέτοιας πρότασης μομφής, μέχρι πρότινος, δεν ήλπιζαν ότι θα επιτύχουν να ανατρέψουν την Κυβέρνηση, αλλά στόχευαν στην πρόκληση ενός πολιτικού, θεσμικά οργανωμένου, διαλόγου, κατόπιν πρωτοβουλίας της κοινοβουλευτικής μειοψηφίας. Υπό το πρίσμα αυτό, η πρόταση μομφής αποτελούσε περισσότερο ένα σημαντικό όπλο στα χέρια της αντιπολίτευσης, παρά αρμοδιότητα της Εθνικής Συνέλευσης, ένα απαραίτητο θεσμικό αντίβαρο, κι ας είχε καταλήξει να θεωρείται σενάριο επιστημονικής φαντασίας. Η θεσμική της πρόβλεψη ήταν αρκετή για να θυμίζει στα μέλη της Κυβέρνησης ότι εξαρτώνται από το Κοινοβούλιο.[5]
Ταυτόχρονα, το άρθρο 49, εδ. 3, Σ εξελίχθηκε σε ισχυρό εργαλείο για την Κυβέρνηση, όπως αποδεικνύεται από τη νομοθεσία που εγκρίθηκε μέσω της διάταξης αυτής. Πρόκειται κυρίως για νόμους κρίσιμης σημασίας, όπως αυτοί που αφορούσαν τον κρατικό προϋπολογισμό, τις κρατικοποιήσεις ή τις ιδιωτικοποιήσεις οργανισμών, τον στρατιωτικό προγραμματισμό, αλλά και την οικονομική και κοινωνική πολιτική. Ενδεικτικά, το 1996, ο Allain Juppé χρησιμοποίησε τη διάταξη για τη μεταρρύθμιση της νομικής θέσης της France Telecom, ενώ το 2006, ο Dominique De Villepin την αξιοποίησε για την ψήφιση του νόμου περί «ισότητας των ευκαιριών» (loi sur l’égalité des chances).[6]
3. Οι συνέπειες της ενεργοποίησης του άρθρου 49, εδ. 3, Σ στη συγκεκριμένη περίπτωση
Η υπερψήφιση της πρότασης μομφής εναντίον της Κυβέρνησης Barnier, στις 4 Δεκεμβρίου 2024, έθεσε σε εφαρμογή το άρθρο 50 Σ, το οποίο ορίζει ότι «[ό]ταν η Εθνοσυνέλευση εγκρίνει πρόταση μομφής ή απορρίπτει το πρόγραμμα ή μία γενική δήλωση πολιτικής της κυβέρνησης, ο Πρωθυπουργός υποχρεούται να υποβάλει την παραίτηση της κυβέρνησης στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας». Αυτό οδήγησε στη συλλογική παραίτηση του Υπουργικού Συμβουλίου και τη διαδικασία σχηματισμού νέας κυβέρνησης.
Ωστόσο, οι συνέπειες δεν περιορίζονται μόνο στην αποχώρηση του Πρωθυπουργού και της κυβέρνησής του. Ένα κρίσιμο ζήτημα που ανακύπτει αφορά το υπό εξέταση νομοσχέδιο για τη χρηματοδότηση της κοινωνικής ασφάλισης (PLFSS). Η Εθνική Συνέλευση δεν θα έχει επαρκή χρόνο να εξετάσει και να εγκρίνει τον προϋπολογισμό μέχρι την 1η Ιανουαρίου 2025, εξαιτίας της καθυστέρησης που προκαλεί η πολιτική κρίση και ο διορισμός νέας κυβέρνησης.
Το γαλλικό Σύνταγμα φαίνεται να έχει προνοήσει ωστόσο και γι’ αυτό το ενδεχόμενο, καθώς υπάρχουν εργαλεία στη διάθεση της μελλοντικής κυβέρνησης. Ένα από αυτά είναι τα άρθρα 47, εδ. 3 και 47-1, εδ. 3, Σ, τα οποία επιτρέπουν στην κυβέρνηση να παρακάμψει την έγκριση του Κοινοβουλίου, εάν το κατατεθέν νομοσχέδιο αφορά στην ψήφιση του κρατικού προϋπολογισμού (projet de loi de finances) ή της χρηματοδότησης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης (projet de loi de financement de la Sécurité sociale), υπό την προϋπόθεση, όμως, ότι θα έχει παρέλθει άπρακτη η προβλεπόμενη από το Σύνταγμα προθεσμία, χωρίς το Κοινοβούλιο να έχει αποφανθεί. Η προθεσμία αυτή είναι εβδομήντα (70) ημερών όταν πρόκειται για την ψήφιση του νομοσχεδίου για τον κρατικό προϋπολογισμό, ενώ περιορίζεται στις πενήντα (50) ημέρες όταν το κατατεθέν νομοσχέδιο αφορά στην ψήφιση της χρηματοδότησης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης. Και στις δύο περιπτώσεις, η Κυβέρνηση εγκρίνει τον κρατικό προϋπολογισμό με διάταγμα – και άρα χωρίς την ανάγκη κοινοβουλευτικής έγκρισης – παρέχοντας έτσι ένα «δίχτυ ασφαλείας» απέναντι σε καταστάσεις πολιτικής αστάθειας.
Επιπλέον, ένα άλλο εργαλείο που αναμένεται να αξιοποιηθεί από τη νέα κυβέρνηση, όπως ανακοίνωσε ο Πρόεδρος της γαλλικής Δημοκρατίας, Emmanuel Macron, στο διάγγελμά του στις 5 Δεκεμβρίου,[7] είναι η ψήφιση ενός ειδικού προϋπολογισμού (loi de finances spéciale), βάσει του άρθρου 45 του Οργανικού Νόμου για τον Προϋπολογισμό (LOLF). Ο ειδικός αυτός προϋπολογισμός επιτρέπει στο κράτος να συνεχίσει να εισπράττει φόρους σύμφωνα με τους υπάρχοντες συντελεστές και να διαχειρίζεται πόρους από τον προηγούμενο προϋπολογισμό, διασφαλίζοντας την ομαλή λειτουργία του δημόσιου τομέα. Ο ειδικός προϋπολογισμός θα κατατεθεί πριν τις 19 Δεκεμβρίου και θα περάσει με τη διαδικασία ταχύρρυθμης συζήτησης για ψήφιση πριν από την 1η Ιανουαρίου.
Τα εργαλεία αυτά, δηλαδή τα άρθρα 47 και 47-1 του Συντάγματος και το άρθρο 45 του LOLF, θεωρούνται ως οι μηχανισμοί που προστατεύουν τη Γαλλία από το ενδεχόμενο μιας κατάστασης παρόμοιας με το αμερικανικό shutdown, εξασφαλίζοντας τη συνέχεια της κρατικής λειτουργίας παρά την πολιτική κρίση.
4. Συμπερασματικές σκέψεις
Η πολιτική κρίση που πυροδοτήθηκε από την πτώση της κυβέρνησης Barnier αποτελεί σημείο καμπής στην πολιτική και συνταγματική ιστορία της Γαλλίας, αναδεικνύοντας το διττό ρόλο του άρθρου 49, εδ. 3, Σ. Αφενός, καταδεικνύει τη χρησιμότητα του συγκεκριμένου συνταγματικού εργαλείου για τη διατήρηση της κυβερνητικής σταθερότητας, ακόμη και σε συνθήκες πολιτικής αβεβαιότητας. Αφετέρου, φέρνει στο φως τις εντάσεις που προκύπτουν όταν παρακάμπτονται οι κοινοβουλευτικές διαδικασίες, γεγονός που μπορεί να διαβρώσει την εμπιστοσύνη στους δημοκρατικούς θεσμούς.
Η επόμενη κυβέρνηση θα κληθεί να διαχειριστεί άμεσα τις επιπτώσεις της κρίσης αυτής, με προτεραιότητα την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών εκκρεμοτήτων. Το μεγάλο ζητούμενο είναι η επίτευξη μιας εύθραυστης ισορροπίας ανάμεσα στη σταθερότητα και τη δημοκρατική λογοδοσία, ιδίως σε μια περίοδο έντονης πολιτικής και οικονομικής αβεβαιότητας.
[1] Assemblée Nationale, Adoption d’une motion de censure : le PLFSS 2025 est rejeté en lecture CMP (art. 49.3) et le Premier ministre doit présenter la démission du Gouvernement (art. 50) (4 décembre 2024).
[2] Εδώ βέβαια είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι, κατά τη διάρκεια της Vης Δημοκρατίας, δηλαδή από το 1958 έως σήμερα, το άρθρο 49, εδ. 3, Σ έχει ενεργοποιηθεί 114 φορές από διαδοχικές κυβερνήσεις, γεγονός που υποδεικνύει ότι αποτελεί σταθερή πρακτική στις γαλλικές πολιτικές διαδικασίες. Βl. Assemblée Nationale, Engagements de responsabilité du Gouvernement et motions de censure depuis 1958, (Application de l’article 49, alinéa 3 de la Constitution), Mise à jour : 2 décembre 2024.
[3] Ρ. Φράγκου, Εγχειρίδιο Συνταγματικού Δικαίου [Παραδόσεις γαλλικού Συνταγματικού Δικαίου], Πανεπιστήμιο Sorbonne Paris Nord (Κολλέγιο IdEF, Νομική Σχολή, 2015, σελ. 259.
[4] L. Favoreu, P. Gaïa, R. Ghevontian, J.L. Mestre, O. Pfersmann, A. Roux, G. Scoffoni, Droit constitutionnel, Dalloz, Précis, 2009, σελ. 759-760; J. Gicquel, J. E. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, LGDJ, Droit Public, 2010, σελ. 697.
[5] L. Favoreu et al. op.cit., σελ. 758.
[6] L. Favoreu et al. op.cit, σελ. 759-760.
[7] Élysée, E. Macron, Adresse aux Français (5 Décembre 2024).
Ρωξάνη Φράγκου
Διδάκτωρ Νομικής του Παν/μίου του Στρασβούργου,
Μέλος Συνεργαζόμενου Εκπαιδευτικού Προσωπικού (ΣΕΠ) στο Ελληνικό Ανοικτό Πανεπιστήμιο (ΕΑΠ)
