H κατάθεση από την Ν.Δ. της πρότασης αναθεώρησης του άρθρου 54 Σ με την προσθήκη παρ. 4 σε αυτό αποτελεί σε πρώτη φάση την ολοκλήρωση της συμφωνίας της διακομματικής επιτροπής για την καθιέρωση της δυνατότητας ψηφοφορίας των εκτός επικρατείας ευρισκομένων εκλογέων στον τόπο της κατοικίας τους. Αναμένεται σε δεύτερη φάση η συζήτηση και η ψηφοφορία στην Ολομέλεια της Βουλής.
Η συζήτηση για την καθιέρωση της ψήφου στους εκτός επικρατείας Έλληνες στον τόπο κατοικίας τους ξεκίνησε από πλευράς Συνταγματικού Δικαίου ως η χρήση της εξουσιοδότησης που δίνει το άρθρο 51 παρ. 4 εδ. β΄ Σ, όπως τροποποιήθηκε με την συνταγματική αναθεώρηση του 2001, στον κοινό εκλογικό νομοθέτη, να διευκολύνει την δυνατότητα αυτή, με την προϋπόθεση ότι ο νόμος που θα προβλέπει αυτή την δυνατότητα θα πρέπει να έχει ψηφισθεί με την αυξημένη πλειοψηφία των 2/3 του όλου αριθμού των Βουλευτών.
Η επίτευξη της απαιτούμενης αυξημένης πλειοψηφίας
Με τον υπάρχοντα συσχετισμό των κοινοβουλευτικών δυνάμεων δεν ανευρίσκετο αυτός ο αριθμός, καθώς για την ψήφιση ενός τέτοιου σχεδίου νόμου τα κόμματα που συναινούσαν (Ν.Δ., ΚΙΝ.ΑΛ., Ελληνική Λύση, Μέρα25) συγκέντρωναν συνολικά 199 Βουλευτές, δηλ. έναν λιγότερο από την απαιτούμενη αυξημένη πλειοψηφία. Τότε το Κ.Κ.Ε. για να συναινέσει στην ψήφιση ενός τέτοιου νομοσχεδίου έθεσε κάποιες προϋποθέσεις, οι οποίες έγιναν αποδεκτές στην διακομματική επιτροπή για να επιτευχθεί τελικά η απαιτούμενη εκ του Συντάγματος αυξημένη πλειοψηφία και με τις οποίες τελικά συμφώνησε και το κόμμα της Αξιωματικής Αντιπολίτευσης.
Επειδή κρίθηκε ότι οι προτάσεις αυτές μπορεί να κριθούν αντισυνταγματικές, επιλέχθηκε η «συνταγματοποίησή» τους ή κατά νομική ακριβολογία η «συνταγματοποίηση» της νομιμοποίησής τους διά της προσθήκης της παρ. 4 στο άρθρο 54 Σ το οποίο περιλαμβάνεται στα αναθεωρητέα άρθρα από την προηγούμενη Βουλή.
H διευκόλυνσή των ήδη εγγεγραμμένων εκλογέων
Η ρύθμιση του άρθρου 51 παρ. 4 εδ. β΄ και γ΄ Σ, όπως τα εδάφια αυτά εισήχθησαν με την αναθεώρηση του 2001 είναι καταρχήν θετική. Το ρυθμιστικό της πεδίο δεν αφορά την χορήγηση του δικαιώματος του εκλέγειν ή την εγγραφή στους εκλογικούς καταλόγους των εκτός επικρατείας Ελλήνων ή ελληνικής καταγωγής πολιτών, αλλά την διευκόλυνσή των ήδη εγγεγραμμένων εκλογέων στην άσκηση του δικαιώματος αυτού.
Δυστυχώς, όμως, ο αναθεωρητικός νομοθέτης του 2001 αποδυνάμωσε το καταρχήν θετικό αναθεωρητικό του εγχείρημα με το να εισαγάγει στο εδ. β΄ ως προϋπόθεση για την έκδοση του νόμου την ψήφισή του από την ως άνω αυξημένη πλειοψηφία. Η ρύθμιση αυτή κρίνεται de constitutione ferenda ατυχής, απέτρεψε δε την ψήφιση μίας ανάλογης ρύθμισης μέχρι τώρα, 20 περίπου χρόνια μετά την εισαγωγή της στο συνταγματικό κείμενο, αν αναλογιστούμε ότι σχετικό νομοσχέδιο το 2009 δεν υπερψηφίστηκε από την απαιτούμενη πλειοψηφία και δεν κατέστη τελικά νόμος του κράτους.
Εν πάση περιπτώσει ως ισχύον δίκαιο επιτάσσει τις πολιτικές δυνάμεις ενός ευρέως φάσματος να συμφωνήσουν σε μία ρύθμιση. Αυτό διαφαίνεται στην παρούσα φάση. Από το κυβερνητικό σχέδιο ανακύπτουν ορισμένα ερωτήματα, που αφορούν και την ουσία της ρύθμισης και την συμβατότητά της με το άρθρο 110 Σ τόσο ως προς τις διαδικαστικές (παρ. 2-4) όσο και ως προς τις ουσιαστικές (παρ. 1) προϋποθέσεις της συνταγματικής αναθεώρησης.
Η αναθεώρηση του άρθρου 54 του Συντάγματος: Θετική και επιβεβλημένη ρύθμιση
Τι λέει το σχετικό σχέδιο; «Το άρθρο 54 αναθεωρείται και προστίθεται νέα παράγραφος 4 ως ακολούθως:
4. Με τον νόμο της παραγράφου 4 του άρθρου 51 μπορεί να τίθενται προϋποθέσεις στην άσκηση του εκλογικού δικαιώματος στον τόπο διαμονής τους από τους εκλογείς που βρίσκονται έξω από την Επικράτεια, όπως η κατοχή αριθμού φορολογικού μητρώου, ο χρόνος απουσίας από την χώρα ή η παρουσία στην χώρα για ορισμένο χρόνο στο παρελθόν…».
Η ρύθμιση που κατ’ ουσίαν υποκρύπτεται ως αποτέλεσμα συμφωνίας της διακομματικής επιτροπής της υπό αναθεώρηση συνταγματικής διάταξης είναι καταρχήν θετική και επιβεβλημένη.
Επιτέλους, δίδεται η δυνατότητα σε έναν μεγάλο αριθμό συμπολιτών μας να ψηφίσουν στον τόπο ή τέλος πάντων κοντά στον τόπο της κατοικίας τους και να μην χρειάζονται να υποβληθούν σε τεράστια έξοδα και απώλεια χρόνου για να έρθουν στην Ελλάδα ούτε να χρειάζονται τα κόμματα να εξασφαλίσουν μεταφορικά μέσα (κυρίως αεροπλάνα) για να τους μεταφέρουν δωρεάν ή σε οικονομική τιμή, όπως γινόταν κατά κανόνα στο παρελθόν και αποτέλεσε έναν από τους σημαντικούς παράγοντες της χρεωκοπίας των κομμάτων.
Θετικό είναι επίσης το γεγονός ότι δεν έγινε δεκτή η πρόταση, που υποβλήθηκε από το κόμμα της Αξιωματικής Αντιπολίτευσης, να μην προσμετράται η ψήφος τους στο σύνολο των ψηφοδελτίων της Επικρατείας, πρόταση κατάφωρα αντισυνταγματική αλλά και μη εξυπηρετούσα κάποια θεμιτή σκοπιμότητα. Επίσης, θετικό είναι ότι αφορά τους υπάρχοντες εγγεγραμμένους στους εκλογικούς καταλόγους, χωρίς πρόβλεψη περαιτέρω ένταξης προσώπων που ανήκουν σε ευρύτερες ομάδες, όπως στον απόδημο ελληνισμό εν γένει ή την διασπορά εν γένει ή ομογενών αλλά δεν έχουν την ελληνική ιθαγένεια και βεβαίως δεν μπορούν να ψηφίζουν.
Περιορισμοί και συνταγματοποίηση της νομιμοποίησής τους
Από εκεί και πέρα οι περιορισμοί που προβλέπονται και εν τέλει «συνταγματοποιείται» η νομιμοποίησή τους με την αναθεώρηση του άρθρου 54 Σ ως ανωτέρω, κρίνονται κατά την εδώ υποστηριζόμενη άποψη de constitutione ferenda μη επιβεβλημένοι και κυρίως de constitutione lata προβληματικοί.
Διαδικαστικά η νέα διάταξη εντάσσεται στο άρθρο 54 Σ, ενώ αφορά ύλη του άρθρου 51 και δη της παρ. 4 αυτού. Ο λόγος είναι ότι το άρθρο 51 δεν ανήκει στα αναθεωρητέα άρθρα σε αντίθεση με το άρθρο 54, το οποίο ως προελέχθη ανήκει σε αυτά. Το νομοτεχνικά αυτό παράδοξο μπορεί να διασωθεί συνταγματικά υπό την έποψη των παρ. 2 – 4 του άρθρου 110 Σ υπό την έννοια ότι, αν και είναι νομοτεχνικά αδόκιμο, δεν απαγορεύεται η τροποποίηση μίας διάταξης από άλλη διάταξη σε διαφορετική θέση. Σε αυτή την περίπτωση ισχύει η συστηματική ερμηνεία των διατάξεων και η ερμηνευτική αρχή lex posterior derogate legi priori. Μόνο που τίθεται ζήτημα εάν είναι επιτρεπτή η εισαγωγή της νέας παρ. 4 του άρθρου 54 Σ με αυτό το περιεχόμενο σε σχέση με την πρόταση της προαναθεωρητικής Βουλής.
Η εν λόγω παράγραφος προτάθηκε να εισαχθεί με πλειοψηφία 158 Βουλευτών, ήτοι την απόλυτη πλειοψηφία κα όχι αυτή των 3/5 του όλου αριθμού των Βουλευτών, προς την κατεύθυνση της δυνατότητας ορισμού από ενιαίο ψηφοδέλτιο έως πέντε (5) βουλευτών απόδημου Ελληνισμού. Η κατεύθυνση αυτή καλύπτει μεν το εδ. β΄ της νέας παραγράφου 4 του άρθρου 54 Σ του σχεδίου αναθεώρησης όχι, όμως, το εδ. α΄ αυτής, καθότι ως προελέχθη, η ύλη του εδαφίου αυτού ανήκει στην παρ. 4 του άρθρου 51 Σ.
Το ζήτημα για το εάν είναι επιτρεπτή η αναθεώρηση του άρθρου 54 του Συντάγματος
Δεδομένου ότι κατά την κρατούσα σε θεωρία και πρακτική άποψη η Αναθεωρητική Βουλή δεσμεύεται από την προαναθεωρητική όχι μόνο για την αναθεωρητέα διάταξη αλλά και για την κατεύθυνση της αναθεώρησής της, τίθεται ζήτημα επιτρεπτής αναθεώρησης του άρθρου 54 Σ ως ανωτέρω βάσει του άρθρου 110 παρ. 2 – 4 Σ, ακόμη κι αν η πρόταση υπερψηφισθεί όχι μόνο από τα 3/5 του όλου αριθμού των Βουλευτών αλλά και ομόφωνα.
Ζήτημα επιτρεπτού της αναθεώρησης υφίσταται, όμως, και ως προς τα ουσιαστικά όρια της αναθεώρησης της παρ. 1 του άρθρου 110 Σ. Κατά την εδώ υποστηριζόμενη άποψη το πρόβλημα δεν ανάγεται τόσο στην άμεση, καθολική και μυστική ψηφοφορία και την συνταγματική θεμελίωση του εκλογικού δικαιώματος κατ’ άρθρο 51 παρ. 3 Σ ως συστατικά στοιχεία της δημοκρατικής αρχής, η οποία αποτελεί βάση του Πολιτεύματος ως Προεδρευομένης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας (πρβλ. ωστόσο Ε. Βενιζέλος, Τι μπορεί και τι δεν μπορεί να γίνει μέσω της αναθεώρησης του Συντάγματος για την ψήφο των εκτός επικράτειας πολιτών, Εφημερίδα Τα Νέα 30.10.2019) αλλά με βάση την γενική αρχή της ισότητας του άρθρου 4 παρ. 1 Σ, η οποία επίσης εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 110 παρ. 1 Σ και ανήκει στον σκληρό πυρήνα του Συντάγματος που δεν υπόκειται σε αναθεώρηση.
Το ζήτημα αφορά την εξουσιοδότηση που δίνει η νέα ρύθμιση στον κοινό εκλογικό νομοθέτη να προβλέψει περιορισμούς στην διευκόλυνση που παρέχει καταρχήν στους εκτός επικρατείας εκλογείς με βάση το εάν έχουν ΑΦΜ στην Ελλάδα, τον χρόνο απουσίας από την χώρα ή την παρουσία στην χώρα για ορισμένο χρόνο στο παρελθόν.
Η απόκλιση από την γενική αρχή της ισότητας
Η απόκλιση από την γενική αρχή της ισότητας έγκειται στο ότι αντιμετωπίζονται άνευ αποχρώντος λόγου διαφορετικά οι εκτός επικρατείας εκλογείς ανάλογα με τα παραπάνω χαρακτηριστικά ούτως ώστε να αντιμετωπίζονται άνισα ουσιωδώς όμοιες κατηγορίες προσώπων. Ως τέτοιοι αποχρώντες λόγοι δεν μπορεί να νοηθούν διαφοροποιήσεις που υπονοούν μειωμένο ενδιαφέρον για τα πολιτικά πράγματα σε όσους δεν έχουν ΑΦΜ, στοιχείο που δεν απαιτείται ούτε για τους εν Ελλάδι κατοικούντες εκλογείς, ή έχουν μεταναστεύσει για πολλά χρόνια στο εξωτερικό αλλά που μπορούν να διατηρούν το ενδιαφέρον τους ακόμη και την βραχεία παραμονή τους κατά διαστήματα ζωντανά. Επίσης, δεν μπορεί νομικά να θεωρηθεί ως τέτοιος αποχρών λόγος η επίτευξη της συναίνεσης των 2/3 στην Βουλή, ανεξαρτήτως του ότι αποτελεί την (πολιτικά) δικαιολογητική βάση αυτής της ρύθμισης.
Συμπέρασμα
Τα παραπάνω είναι ζητήματα τα οποία θα πρέπει να λάβει υπόψη του τόσο ο αναθεωρητικός νομοθέτης, δηλ. η Ολομέλεια της Θ΄ Αναθεωρητικής Βουλής όσο και ο κοινός εκλογικός νομοθέτης, κάνοντας χρήση της συνταγματικής εξουσιοδότησης, δεδομένου ότι την συνταγματικότητα των νέων ρυθμίσεων μπορεί να κρίνει στο τέλος το Α.Ε.Δ. παρεμπιπτόντως κατ’ άρθρο 93 παρ. 4 Σ ελέγχοντας το κύρος των βουλευτικών εκλογών κατά το άρθρο 100 παρ. 1 Σ.
Αναγνωρίζουμε ότι η επίτευξη ευρύτατης συναίνεσης για την διευκόλυνση της ψήφου των εκτός επικρατείας εκλογέων είναι μία δύσκολη υπόθεση ενόψει της ατυχούς ρύθμισης του άρθρου 51 παρ. 4 εδ. β΄ Σ. Αναγνωρίζουμε επίσης τον κρίσιμο ρόλο του ΚΚΕ για την επίτευξη της απαραίτητης πλειοψηφίας και των όρων που πρόβαλε για την υπερψήφιση της νέας ρύθμισης. Δυστυχώς, οι όροι αυτοί είναι συνταγματικώς προβληματικοί και το κόμμα αυτό δεν πείστηκε να τους μεταβάλει. Προς αποφυγήν πολιτικής απομόνωσης συντάχθηκε και ο ΣΥΡΙΖΑ με τις θέσεις αυτές. Η αλήθεια είναι ότι πολιτικά χωρίς αυτές τις συναινέσεις, κυρίως του ΚΚΕ, δεν θα μπορούσε να περάσει η νέα ρύθμιση.
Όμως, η ερμηνεία και η εφαρμογή του Συντάγματος είναι άλλο ζήτημα, όσο κι αν αυτή δεν μπορεί να γίνει αποκομμένα από την πολιτική. Δεν μπορεί, όμως, να υπαγορευθεί από την πολιτική και τις εκάστοτε πολιτικές σκοπιμότητες.
Χαράλαμπος Μ. Τσιλιώτης
Επίκουρος Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου Τμήματος Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων Πανεπιστημίου Πελοποννήσου
