Τα διευθυντικά στελέχη του e-ΕΦΚΑ, συνταγματικές προβλέψεις, νομοθετικές ρυθμίσεις και παρεμβάσεις

1. Η παρούσα ανάλυση μας θα έχει ως αφετηρία το νομοσχέδιο του Υπουργού Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων με τίτλο « Εκσυγχρονισμός του Ηλεκτρονικού Εθνικού Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης», που αναρτήθηκε στη διαβούλευση την 07/01/2022. Λαμβάνοντας ως αφετηρία το άρθρο 3 του εν λόγω νομοσχεδίου, θα παρουσιάσουμε σχετικές ερμηνευτικές προσεγγίσεις, υπό το πρίσμα της νομικής επιστήμης, σε συνδυασμό με τις ειδικότερες προβλέψεις του δικαίου της κοινωνικής ασφάλισης. Με σχολιαζόμενη ρύθμιση επιδιώκεται η  προσέλκυση στελεχών από το δημόσιο ή τον ιδιωτικό τομέα με απώτερο στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας του e –ΕΦΚΑ. Παράλληλα με την ανωτέρω νομοθετική πρόταση, θα πρέπει να επισημάνουμε πως δεν έχει διεξαχθεί διαγωνισμός για θέσεις ευθύνης, επί σειρά ετών , ιδίως στις υπηρεσίες του ΙΚΑ που εντάχθηκαν στον e –ΕΦΚΑ, με αποτέλεσμα η μεγάλη πλειοψηφία της υφιστάμενης ιεραρχίας να έχει τοποθετηθεί με διαδικασίες απευθείας ανάθεσης.^[1]

2. Το κράτος ως φορέας αυτοδύναμης εξουσίας εξειδικεύει τη βούληση του διαμέσου της οργάνωσης δομών οι οποίες προσδίδουν νομική υπόσταση και νομική προσωπικότητα σε αυτό. Δηλαδή, διαμέσου της οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης το κράτος διαμορφώνει ένα δευτερογενές επίπεδο εξουσιαστικής δράσης, μέσω του οποίου οργανώνεται λειτουργικά η κοινωνική συμβίωση.^[2] Αναφορικά με την κοινωνική ασφάλιση , το Σύνταγμα στο άρθρο 22 παρ.5 αναφέρει πως «Το Κράτος μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, όπως νόμος ορίζει.» Δηλαδή, το κράτος αναλαμβάνει την υποχρέωση της διαμόρφωσης οργανωτικών πλαισίων, που θα εμπεδώσουν τη λειτουργία του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης. Επί του πρακτέου, στην τρέχουσα συγκυρία, η εν λόγω υλοποίηση πραγματώνεται κυρίως με τον νόμο 4387/2016 και το ΠΔ 8/2019, όπως ισχύουν. Αυτό είναι το βασικό νομικό πλαίσιο που αφορά τον e- ΕΦΚΑ, που αποτελεί ΝΠΔΔ, δηλαδή μέρος της εκτελεστικής εξουσίας σύμφωνα με το άρθρο 26 του Συντάγματος. Από την ανωτέρω συνοπτική ανάλυση συνάγεται πως ο e- ΕΦΚΑ ως τμήμα της εκτελεστικής εξουσίας, σε ένα κομβικό κομμάτι της συνταγματικής τάξης (την κοινωνική ασφάλιση ως θεσμό κι ως κοινωνικό δικαίωμα) ασκεί δημόσια εξουσία, η οποία διαμορφώνεται βάσει του οργανικού κριτηρίου. Για την άσκηση της εν λόγω εξουσίας αναπτύσσει τις ανάλογες διοικητικές υπηρεσίες, στις οποίες υπηρετούν υπάλληλοι που τελούν υπό τις προβλέψεις του άρθρου 103 παρ 1 του Συντάγματος σε συνδυασμό με το νόμο 3528/2007. Εν προκειμένω, για τη λειτουργία των υπηρεσιών του φορέα διαμορφώνονται σχέσεις υπαλληλικής ιεραρχίας και συναφούς ελέγχου, στα πλαίσια της προάσπισης και της εκτέλεσης της θέλησης του κράτους, της εν γένει εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος και της διαφύλαξης της αρχής της νομιμότητας. Οι υπάλληλοι του φορέα ως μέλη της εκτελεστικής εξουσίας εξατομικεύουν και καθορίζουν το πλαίσιο εφαρμογής των σχετιζόμενων με την κοινωνική ασφάλιση κανόνων δικαίου. Δηλαδή, για την περιφρούρηση της συνταγματικής τάξης και την ορθή τήρηση των γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου, διαμορφώνονται εντός του φορέα σχέσεις ιεραρχίας κι ιεραρχικού ελέγχου.

Παραδοσιακά, στα ανώτερα κλιμάκια της ιεραρχίας τοποθετούνται υπάλληλοι με πολυετή υπηρεσία, που κατέχουν ένα εύρος γνώσεων για τα αντικείμενα του φορέα. Ο νόμος 3528/2007 στα άρθρα 80 επ. προβλέπει τα σχετικά με την κατάληψη των θέσεων ευθύνης.^[3] Όπως προαναφέραμε, οι προβλέψεις του νόμου επί σειρά ετών δεν τηρήθηκαν, με αποτέλεσμα η εφαρμογή της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης (ν. 4387/2016, 4670/2020, ΠΔ 8/2019) να διενεργείται από ανώτερα ή ανώτατα διοικητικά όργανα που κατέχουν τις θέσεις τους υπό καθεστώς αναπλήρωσης (ν. 3528/2007 αρ 87 ) και που παράλληλα αποκτούν συναφή προϋπηρεσία σε θέσεις ευθύνης .

3. Δεδομένου ότι η κοινωνικοασφαλιστική νομοθεσία είναι σχετικά περίπλοκη και λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός πως ο e-ΕΦΚΑ ασκεί κοινωνική πολιτική και υλοποιεί πολιτικές κοινωνικής προστασίας ( δηλαδή δράσεις ισχυρά διασυνδεόμενες με την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου κι ένα εύρος κοινωνικών δικαιωμάτων), το ζήτημα της ορθής κι αποτελεσματικής στελέχωσης της ιεραρχίας καθίσταται σημαντικό και κρίσιμο τόσο για την παρούσα θέση του φορέα, όσο και για τη μελλοντική βιωσιμότητά του. Παράλληλα, θα πρέπει να εξετάσουμε ερμηνευτικά το κατά ποσό είναι συνταγματικά ανεκτή ή επιτρεπτή η κατάληψη θέσεων ευθύνης από μη δημοσίους υπάλληλους, που εντάσσονται ως υπάλληλοι επί θητεία εντός της υφιστάμενης υπηρεσιακής ιεραρχίας.^[4] Επίσης , ανακύπτει το ζήτημα της τοποθέτησης μετακλητών υπάλληλων, που δεν εντάσσονται στην υπαλληλική ιεραρχία, σε νομοθετικά προβλεπόμενες θέσεις ευθύνης. Γενικά, το Σύνταγμα στο αρ. 103 παρ. 3 θέτει το γενικό πλαίσιο των θέσεων, οι οποίες θα μπορούσαν να ανατεθούν σε μετακλητούς υπαλλήλους ,με προσδιορισμένη θητεία, η σχέση των οποίων με το δημόσιο θα διέπεται από το διοικητικό δίκαιο. Ακολουθεί η νομοθετική εξειδίκευση των εν λόγω κατηγοριών ( ν 3528/2007 αρ 39 παρ 2 ), αλλά το ζητούμενο είναι τόσο η οριοθέτηση των επιταγών της εκάστοτε κυβερνητικής πολιτικής όσο κι η διατήρηση των ισορροπιών που απορρέουν από την αρχή της ουδετερότητας της δημόσιας διοίκησης.^[5] Ειδικότερα, θα πρέπει να εστιάσουμε στο γεγονός πως τα ανώτερα στελέχη της δημόσιας διοίκησης μπορούν να διαμορφώνουν πολιτικές, ή απλά να εφαρμόζουν πολιτικές. Αναλόγως των εκάστοτε συνθηκών. Κι ο συλλογισμός αυτός θα πρέπει να διασυνδεθεί με την κρισιμότητα κα τη σπουδαιότητα της λήψης και της εφαρμογής αποφάσεων στο χώρο της κοινωνικής ασφάλισης. Επίσης, θα πρέπει να ληφθεί υπόψιν το γεγονός πως ο e-ΕΦΚΑ αποτελεί ΝΠΔΔ, που διέπεται από το διοικητικό δίκαιο σε συνδυασμό με το δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης. Κατά συνέπεια, η πολυετής εμπειρία σε θέσεις ευθύνης εκτός του δημοσίου τομέα θα πρέπει να συνδυαστεί με την αποτελεσματική γνώση των κανόνων δικαίου που ρυθμίζουν οργανωτικά και λειτουργικά τη δράση του e-ΕΦΚΑ. Αντίστοιχα, η πολυετής εμπειρία σε θέσεις ευθύνης άλλων δημοσίων υπηρεσιών θα πρέπει να συσχετιστεί με την ουσιαστική γνώση του νομικού πλαισίου που αφορά τη λειτουργία του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης.

4. Λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι τα ανώτερα ή τα ανώτατα διοικητικά όργανα ασκούν δημόσια εξουσία με ιδιαίτερο χαρακτήρα, που περιλαμβάνει την ανάθεση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων, μπορούμε να καταλήξουμε στο εύλογο συμπέρασμα πως τα εν λόγω στελέχη θα πρέπει να κατέχουν αυξημένα προσόντα κι ιδιαίτερη εξειδίκευση. Η εν λόγω άποψη ενισχύεται από το επιχείρημα πως η εργασία των δημοσίων υπαλλήλων διασύνδεει την πολιτική εξουσία και τις αποφάσεις της με την κοινωνική πραγματικότητα.^[6] Το ζητούμενο είναι το πώς θα υλοποιηθεί η σχετική αξιολόγηση, ειδικά στον χώρο της κοινωνικής ασφάλισης, ένα χώρο στον οποίο, όπως ήδη αναφέραμε, η πολυπλοκότητα κι η διασπορά των νομοθετικών ρυθμίσεων αποτελούν σύνηθες φαινόμενο. Κατά συνέπεια, η ανάθεση θέσεων ευθύνης σε πρόσωπα που δεν είναι υπάλληλοι του φορέα θα μπορούσε να είναι συνταγματικά επιτρεπτή και νομικά βάσιμη, υπό τις παραδοχές πως το οργανικό κριτήριο δεν αποτελεί το μοναδικό τεκμήριο για την ανάληψη μιας θέσης ευθύνης και πως οι προϋποθέσεις για την τοποθέτηση σε μια τέτοια θέση οριοθετούνται σε ένα ευρύτερο πλαίσιο αρχών που συνδυάζονται με την ορθή διαχείριση των θεμελιωδών κανόνων του διοικητικού και του κοινωνικοασφαλιστικού δικαίου. Δηλαδή , θα πρέπει να γίνει σύγκριση ανάμεσα στην τοποθέτηση στελεχών που πληρούν τυπικές προϋποθέσεις και τυπική προϋπηρεσία και την επιλογή υποψήφιων που δεν τις πληρούν , αλλά που κατέχουν συγκριτικά πλεονεκτήματα που θα ήταν δυνατό να κατευθύνουν την εμπέδωση του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης, στα πλαίσια της αρχής του κράτους δικαίου, της αρχής της νομιμότητας και της εν γένει εφαρμογής των αρχών του μπλοκ της νομιμότητας με καταληκτικό στόχο την προαγωγή της κοινωνικής ασφάλισης.^[7] Επίσης, κρίσιμη για την πορεία του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης θα ήταν η επιλογή ανωτέρων στελεχών που θα είναι σε θέση να εφαρμόζουν το ισχύον δίκαιο αλλά και να δημιουργούν προοπτικές θετικής αναμόρφωσης του, υπό τον όρο μιας σχέσης ανατροφοδότησης μεταξύ πολιτικής εξουσίας και δημόσιας διοίκησης, με θεμελιακό κανόνα το αρ 103 παρ 1 του Συντάγματος.^[8]

Πρεδάρης Αριστείδης
Υποψήφιος διδάκτωρ Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, Master 2 de droit public spécialisé – υπάλληλος e -ΕΦΚΑ

Υποσημειώσεις:

[1] Δηλαδή παρατηρείται μία αντίφαση ανάμεσα στην αρχή της σταδιοδρομίας και τη διαδικασία κατάληψης θέσεων ευθύνης (αρχές ίσης μεταχείρισης, πρόσβασης στην υπηρεσιακή εξέλιξη κλπ, σε συνδυασμό με αντίστοιχες συνταγματικές προβλέψεις) – Σπηλιωτόπουλος, Χρυσανθάκης, Βασικοί θεσμοί δημοσιοϋπαλληλικού δικαίου– 9^η έκδοση σελ 15-16 Επίσης βλέπε σχετικό ιστότοπο.

[2] «Δημόσιοι υπάλληλοι είναι τα έμμεσα όργανα του κράτους τα διατελούντα εν άμεσω υπηρεσιακή προαιρετική και πειθαρχική προς αυτό σχέσει» Αγγελόπουλος, Δίκαιο των πολιτικών υπαλλήλων.

[3] Σπηλιωτόπουλος, Χρυσανθάκης, Βασικοί θεσμοί δημοσιοϋπαλληλικού δικαίου σελ 74 επ.

[4] Βλέπε ΣτΕ 1849/2008 σκ. 10: «Επειδή, από τις ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις συνάγεται ότι οι οργανικές θέσεις του προσωπικού των δημοσίων εν γένει υπηρεσιών επιβάλλεται να πληρούνται με τακτικούς υπαλλήλους, δεν αποκλείεται όμως και η πλήρωση αυτών εξαιρετικώς με υπαλλήλους επί θητεία, οι οποίοι κατά τη διάρκεια της θητείας τους απολαύουν όλων των εγγυήσεων της μονιμότητας. Η παρέκκλιση όμως αυτή από τον κανόνα περί πληρώσεως των οργανικών θέσεων με τακτικούς υπαλλήλους είναι ανεκτή συνταγματικώς, αν δικαιολογείται, κατά την κρίση του νομοθέτη, από την ιδιάζουσα φύση, την ειδική αποστολή και το περιεχόμενο των αρμοδιοτήτων ορισμένης υπηρεσίας ή θέσεως, το κύρος δε των σχετικών διατάξεων ελέγχεται συνταγματικώς υπό την ως άνω έννοια.»

[5] Κονδύλης, Le principe de neutralité dans la fonction publique, p. 185 s., 604 s.

[6] Σπυρόπουλος, Κοντιάδης, Ανθόπουλος, Γεραπετρίτης, Το Σύνταγμα κατ’ άρθρο ερμηνεία, σελ. 1661 παρ 2.2.3 Εν προκειμένω, η προτεινόμενη ρύθμιση ορίζει τα ελάχιστα προσόντα διορισμού σε θέσεις ευθύνης, που είναι πραγματικά ελάχιστα, αναφορικά με τις υφιστάμενες συνθήκες που απαιτούνται, για την αποτελεσματική υλοποίηση των σκοπών και των στόχων του e –ΕΦΚΑ.

[7] Κονδύλης Β., Κτιστάκη Στ., Τζιράκη Ε. (επιμέλεια) Υπαλληλικός Κώδικας – Ερμηνεία κατ’ άρθρο σελ 195-198, 263-268 , Σπηλιωτόπουλος Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου 15^η έκδοση , σελ 75-79

[8] Βλέπε και Μιχάλη Πικραμένο, Το νομοθετικό καθεστώς των ανώτατων δημοσίων υπαλλήλων υπό διαρκή μεταρρύθμιση «Όμως ο ακυρωτικός δικαστής έχει τη δυνατότητα να ελέγχει τις επεμβάσεις που επιχειρεί ο κοινός νομοθέτης στις δομές των διοικητικών υπηρεσιών και στην οργάνωση του υπαλληλικού σώματος επί τη βάσει των συνταγματικών διατάξεων περί συγκροτήσεως και αποστολής της κυβέρνησης (άρθρο 81 επ.), περί οργανώσεως της διοίκησης (άρθρο 101) και υπηρεσιακής κατάστασης των οργάνων της διοίκησης (άρθρο 103 επ.) που επιβάλλουν όπως η οργάνωση της δημόσιας διοίκησης είναι ορθολογική στηριζόμενη στις αρχές και τα πορίσματα της διοικητικής επιστήμης. Με τα δεδομένα αυτά οι επιχειρούμενες μεταβολές στη βαθμολογική διάρθρωση και στην μορφή της ιεραρχίας πρέπει να είναι προϊόν εμπεριστατωμένης μελέτης η οποία να στηρίζεται στις αρχές της διοικητικής επιστήμης κατά τρόπο που να τεκμηριώνεται ότι οι νέες ρυθμίσεις είναι ορθολογικές, διαρκείς και αποτελεσματικές και όχι περιστασιακές, αποσπασματικές και εξυπηρετικές άλλων σκοπών μη σχετιζομένων με τις απορρέουσες από το Σύνταγμα αρχές .»

Βλέπε και σχετικές ρυθμίσεις στο γαλλικό δίκαιο αναφορικά με δημοσίους λειτουργούς-μη δημοσίους υπαλλήλους : Yves Gaudement, Droit Administratif, 22^eme ed. p. 444 s .