1. Βάσει των προβλέψεων του ΠΔ 8/2019 αναδιαμορφώνονται οι υπηρεσίες κοινωνικής ασφάλισης της χώρας μας, σε εφαρμογή των προβλέψεων του νόμου 4387/2016. Σημειώνεται πως το ΣτΕ με τις αποφάσεις 1880/2019 σκέψη 21 και 1882/2019 σκέψη 13 έκρινε συνταγματική την ενοποίηση των υφιστάμενων φορέων κοινωνικής ασφάλισης και την ένταξη τους στον e-Ε.Φ.Κ.Α (βάσει του νόμου 4387/2016). Το ζήτημα είναι το πώς υλοποιείται η εν λόγω συγχώνευση και το αν συνάδει με τις συναφείς συνταγματικές επιταγές. Ουσιαστικά, στις κτιριακές δομές του ΙΚΑ ενοποιούνται υπηρεσίες του ΟΑΕΕ κι άλλων ταμείων που εντάχθηκαν στον e-Ε.Φ.Κ.Α. Με τον τρόπο αυτό επιχειρείται η λειτουργική κι οικονομική ενοποίηση των παρεχόμενων υπηρεσιών κοινωνικής ασφάλισης, δηλαδή των παροχών ασθενείας, της απονομής των συντάξεων, του ελέγχου των επιχειρήσεων και της είσπραξης των εσόδων. Παράλληλα με την εφαρμογή του σχετικού οργανογράμματος, πραγματοποιείται και μια ανακατανομή των θέσεων ευθύνης. Το ζητούμενο είναι πως τα καθήκοντα των νέων θέσεων ευθύνης καθίστανται ιδιαιτέρως απαιτητικά, δεδομένου ότι αφορούν την εφαρμογή διαδικασιών σταδιακής συγχώνευσης ή κατάργησης υφιστάμενων καταστατικών διατάξεων των εντασσόμενων στον e-Ε.Φ.Κ.Α. ταμείων, αλλά και την εφαρμογή νέων νομοθετικών ρυθμίσεων που αποσκοπούν στη μεσοπρόθεσμη ή μακροπρόθεσμη ενοποίηση διαφορετικών καθεστώτων υπαγωγής στην κοινωνική ασφάλιση. Κι όλες αυτές οι διεργασίες έχουν τον αντίστοιχο αντίκτυπο στο επίπεδο εξυπηρέτησης των ασφαλισμένων και στην ταχύτητα διεκπεραίωσης των σχετικών αιτημάτων τους.
2. Ο υπαλληλικός κώδικας στο άρθρο 86 παρ. 2 ορίζει τα σχετικά με τη σύσταση Συμβούλιου Επιλογής Προϊσταμένων. Ο νόμος αναφέρει πως το συμβούλιο « είναι αρμόδιο: α) για την επιλογή προϊσταμένων Διεύθυνσης ή αντίστοιχου ή ενδιάμεσου (μεταξύ Διεύθυνσης και Τμήματος) επιπέδου οργανικής μονάδας και β) για τη διεξαγωγή των δομημένων συνεντεύξεων του άρθρου 85 για την επιλογή των προϊσταμένων Τμήματος ή αντίστοιχου επιπέδου οργανικής μονάδας. Τα Σ.Ε.Π. είναι πενταμελή και αποτελούνται από: α) τον Υπηρεσιακό Γραμματέα του οικείου Υπουργείου ή τον προϊστάμενο της αυτοτελούς δημόσιας υπηρεσίας ή τον Συντονιστή της Αποκεντρωμένης Διοίκησης ή τον Υπηρεσιακό Γραμματέα του εποπτεύοντος το Ν.Π.Δ.Δ. Υπουργείου, β) έναν (1) προϊστάμενο Γενικής Διεύθυνσης ή αντίστοιχης οργανικής μονάδας των ως άνω φορέων, και εφόσον δεν προβλέπεται θέση προϊσταμένου Γενικής Διεύθυνσης στον φορέα, έναν προϊστάμενο Γενικής Διεύθυνσης που υποδεικνύεται από τον αρμόδιο Υπουργό γ) έναν (1) Νομικό Σύμβουλο ή Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και δ) δύο (2) μέλη του Α.Σ.Ε.Π. Με κοινή απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών και του οικείου Υπουργού μπορεί να συσταθούν περισσότερα Σ.Ε.Π. για τη διεκπεραίωση των διαδικασιών επιλογής στους εποπτευόμενους φορείς των Υπουργείων. Γραμματείς των Σ.Ε.Π. και οι νόμιμοι αναπληρωτές τους ορίζονται υπάλληλοι του οικείου φορέα κατηγορίας ΠΕ με Α’ βαθμό.» Ο υπαλληλικός κώδικας στο άρθρο 86 παρ 4 ορίζει τα σχετικά με την επιλογή προϊσταμένων τμημάτων. «4. Η επιλογή των προϊσταμένων Τμήματος ή αντίστοιχου επιπέδου οργανικής μονάδας γίνεται από το Υπηρεσιακό Συμβούλιο του άρθρου 159.» Το εν λόγω συμβούλιο αποτελείται από διορισμένους κι αιρετούς δημοσίους υπαλλήλους.
Στο σημείο αυτό παρατηρείται μια διπλή αντίφαση. Πρώτο, ο εκάστοτε υπουργός με αιτιολογημένη απόφαση του μπορεί να αντικαταστήσει τα μέλη του συμβουλίου, προκειμένου η σύνθεση του να εκφράζει δεδομένες επιλογές ή απόψεις. Δεύτερο, η σύνθεση του συμβουλίου της παρ. 2 του άρθρου 86 του νόμου 3528/2007 δε συνάδει με την πρόβλεψη του άρθρου 103 παρ 4 του Συντάγματος που αναφέρει πως τα 2/3 των μελών υπηρεσιακών συμβουλίων που λαμβάνουν αποφάσεις για την υπηρεσιακή εξέλιξη των υπάλληλων του δημοσίου πρέπει να είναι δημόσιοι υπάλληλοι.[1]
3. Στην παρούσα περίοδο στον e-Ε.Φ.Κ.Α. υφίσταται μια ιδιόμορφη κατάσταση αναφορικά με τις θέσεις ευθύνης. Πρώτον, δεν έχει εφαρμοστεί η διαδικασία του νόμου 3528/2007 άρθρο 86. Δεύτερον, ένα μεγάλο μέρος των θέσεων ευθύνης, ιδίως σε επίπεδο τοπικών διευθύνσεων καλύπτεται βάσει των προβλέψεων του νόμου 3528/2007 αρ 87, σχετικά με την αναπλήρωση προϊσταμένων. Η διαδικασία της αναπλήρωσης ενισχύεται διαδικαστικά, αν ληφθεί υπόψη η παρ. 4 του αρ 87 του νόμου 3528/2007, σχετικά με τη λήψη των επιδομάτων του νόμου 4354/2015 άρθρο 16, αλλά και το γεγονός πως προβλέπεται ειδική μοριοδότηση για τον χρόνο υπηρεσίας με καθεστώς αναπλήρωσης σε θέσεις ευθύνης.[2]
4. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί η άποψη πως η πρόβλεψη του άρθρου 103 παρ. 4 του Συντάγματος θα πρέπει να ερμηνευθεί στενά και πως δεν περιλαμβάνει περιπτώσεις αξιολόγησης των δημοσίων υπαλλήλων σχετικών με την κατάληψη θέσεων της δημοσιοϋπαλληλικής ιεραρχίας. Δηλαδή, ο νομοθέτης διαθέτει το τεκμήριο της αρμοδιότητας για τη σύσταση του σχετικού συλλογικού οργάνου και του καθορισμού των ειδικότερων όρων λειτουργίας του, σε συσχέτιση με τις προβλέψεις του νόμου 2690/1999 άρθρα 13-15. Επίσης, θα μπορούσε να υποστηριχθεί η άποψη πως τα μέλη του ΑΣΕΠ ή τα μέλη του ΝΣΚ συνδέονται με ειδική νομική σχέση με το δημόσιο και κατά συνέπεια η απόκλιση από την πρόβλεψη του άρθρου 104 παρ. 4 δεν είναι απόλυτη, δεδομένων και των εγγυήσεων που ενδεχόμενα παρέχει η κρίση ανώτατων μελών του ΑΣΕΠ ή του ΝΣΚ.[3] Παράλληλα, με τις ρυθμίσεις του νόμου 4892/2022 αρ. 3 εισάγεται μια ουσιώδης απόκλιση αναφορικά με την επιλογή προϊσταμένων στον e-Ε.Φ.Κ.Α. Επίσης, η παρ. 5 του άρθρου 3 του νόμου 4892/2022 αναφέρει πως «Για την επιλογή των Προϊσταμένων των Γενικών Διευθύνσεων και των Διευθύνσεων εισηγείται τριμελής επιτροπή, η οποία συνιστάται στον e-Ε.Φ.Κ.Α. με απόφαση του Υπουργού Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων, και αποτελείται από τον Διοικητή του e-Ε.Φ.Κ.Α., ως Πρόεδρο, ένα (1) μέλος του Ανώτατου Συμβουλίου Επιλογής Προσωπικού (Α.Σ.Ε.Π.) και ένα (1) μέλος Διδακτικού Ερευνητικού Προσωπικού Νομικής Σχολής για τριετή θητεία.»[4]
5. Εν προκειμένω, για τις θέσεις ευθύνης του e-Ε.Φ.Κ.Α. δημιουργείται ένα διπλό καθεστώς. Οι θέσεις προϊσταμένων τμημάτων μπορούν να καλύπτονται μέσω αναπλήρωσης, δηλαδή με απευθείας ανάθεση. Κι οι θέσεις διευθυντών και γενικών διευθυντών βάσει της απόφασης της ειδικής επιτροπής του νόμου 4892/2022. Κι όλα τα ανωτέρω πρόσωπα θα πρέπει να γνωρίζουν συνδυαστικά τα ασφαλιστικά καθεστώτα των εντασσόμενων ταμείων, προκείμενου να υλοποιηθεί με επιτυχία το εγχείρημα της ασφαλιστικής ενοποίησης στα πλαίσια των αρχών της ασφαλιστικής αλληλεγγύης και της οικονομικής βιωσιμότητας του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης. Παράλληλα, τα εν λόγω πρόσωπα θα έχουν και τον ρόλο του αξιολογητή σύμφωνα με το άρθρο 8 του υπό διαβούλευση και συζήτηση νομοσχεδίου «Σύστημα στοχοθεσίας, αξιολόγησης και ανταμοιβής για την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της δημόσιας διοίκησης και άλλες διατάξεις για το ανθρώπινο δυναμικό του δημοσίου τομέα» που ορίζει ότι «Ως Αξιολογητής των υπαλλήλων και των προϊσταμένων των οργανικών μονάδων, ορίζεται ο άμεσα ιεραρχικά προϊστάμενός τους».
6. Ουσιαστικά , το σύστημα της σταδιοδρομίας, όπως προβλέπεται από τον νόμο 3528/2007 δεν εφαρμόζεται με καθολικό τρόπο στις υπηρεσίες του e-Ε.Φ.Κ.Α. Επί του πρακτέου, ισχύει το σύστημα της εκλογής των ιεραρχικά προϊσταμένων, αλλά με ουσιαστικές αποκλίσεις από τις σχετικές συνταγματικές προβλέψεις (αρ. 4 παρ. 1, 5 παρ. 1, 103 παρ. 1, 4). Επίσης, διαμέσου της αναπλήρωσης επιτυγχάνεται η κατοχή θέσεων ευθύνης για διαστήματα μεγαλύτερα της τριετίας (ν. 3528/2007 αρ. 86 παρ. 9) και παράλληλα διενεργείται μια διαδικασία προαγωγής που αποτελεί ατομική διοικητική πράξη, κι όχι μια σύνθετη διοικητική ενέργεια. Σε κάθε περίπτωση, η σύνθετη διοικητική ενέργεια εμπεριέχει περισσότερες εγγυήσεις αμερόληπτης κρίσης.[5] Με τον τρόπο αυτό διαμορφώνονται ιεραρχικά επίπεδα που κατευθύνουν την υλοποίηση των σχετικών με την εφαρμογή της ασφαλιστικής νομοθεσίας πολιτικών και διαμορφώνουν διαμέσου των προτάσεων ή των εισηγήσεων τους τις συνθήκες για την περαιτέρω πορεία του e-Ε.Φ.Κ.Α.
7. Αναφορικά με την κατάληψη των θέσεων ευθύνης στον e-Ε.Φ.Κ.Α θα μπορούσαν να γίνουν οι εξής παρεμβάσεις: α) Η αντιστροφή της καταβολής του σχετικού επιδόματος. Δηλαδή θα μπορούσε το 1/3 του επιδόματος να καταβάλλεται μαζί με τη μισθοδοσία και τα 2/3 να καταβάλλονται αναδρομικά κατόπιν διεξαγωγής σχετικής αξιολόγησης. Με τον τρόπο αυτό οι διαδικασίες για την κατάληψη των θέσεων ευθύνης θα υλοποιούνται βάσει των αρχών της προαγωγής του δημοσίου συμφέροντος και της διοίκησης βάσει στόχων, δηλαδή στα πλαίσια ενός ορθολογικού management. β) Η αξιολόγηση βάσει γνώσεων, για παράδειγμα μέσω εσωτερικού διαγωνισμού, κατά προτίμηση γραπτού, προκειμένου να διαπιστωθεί το επίπεδο και το εύρος των γνώσεων των υπαλλήλων που επιθυμούν να καταλάβουν ανώτερες ιεραρχικά θέσεις. Η αξιολόγηση μέσω γνώσεων κι όχι βάσει προϋπηρεσίας καθίσταται σημαντική, γιατί είναι σύνηθες το φαινόμενο ο ιεραρχικά προϊστάμενος να ασκεί απλά διοίκηση, χωρίς να γνωρίζει σε πλήρη έκταση τα αντικείμενα της δουλειάς των υφισταμένων του.[6]
8. Συμπερασματικά, η διοίκηση του e-Ε.Φ.Κ.Α κινείται ανάμεσα στις προκλήσεις του σύγχρονου management και τη συνύπαρξή του τόσο με τις αρχές του διοικητικού δικαίου όσο και με τις θεμελιώδεις αξίες που καλείται να προάγει ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλισης. Διαμέσου του αποτελεσματικού συνδυασμού αυτών των τριών παραμέτρων μπορεί να διαμορφωθεί ένα ικανοποιητικό πλαίσιο σχεδιασμού που θα κατευθύνει την πορεία του e-Ε.Φ.Κ.Α προς μια αποτελεσματική κι εφικτή στοχοθεσία. Εντός του εν λόγω πλαισίου διαμορφώνονται διαφορετικοί ρόλοι με διακριτή βαρύτητα. Ο ρόλος της νομοθετικής εξουσίας, ο ρόλος της κυβέρνησης ως θεματοφύλακα και διαμορφωτή της εκτελεστικής λειτουργίας του κοινωνικού κράτους, ο ρόλος των εργαζομένων του φορέα κι ο ρόλος των συνδικαλιστικών οργάνων, που καλούνται αναλόγως των περιστάσεων να εκπροσωπήσουν και να λάβουν θέση για τα υπηρεσιακά ζητήματα που σχετίζονται με τη διαμόρφωση των ιεραρχικών δομών του e-Ε.Φ.Κ.Α. Η περαιτέρω διερεύνηση των προαναφερθέντων συσχετισμών θα ήταν ενδεχομένως ενδιαφέρουσα.
Αριστείδης Πρεδάρης
Υποψήφιος διδάκτωρ Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, Master 2 en droit public spécialisé – υπάλληλος e -ΕΦΚΑ
Υποσημειώσεις:
[1] Βλέπε σχετική ιστοσελίδα της Ευγενίας Πρεβεδούρου , ΔΕφΘεσ 1890/2014
[2] Σ. Κτιστάκη, Mεταβολή του συστήματος επιλογής προϊσταμένων οργανικών μονάδων και αξιοκρατία στη Δημόσια Διοίκηση παρ 64-66. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί η άποψη πως η συνταγματική εγγύηση του άρθρου 103 παρ. 7 εμμέσως αναιρείται, μέσω των εφαρμοζόμενων διαδικασιών υπηρεσιακής εξέλιξης.
[3] Απόστολος Γέροντας, Σωτήρης Λύτρας, Προκόπης Παυλόπουλος, Γλυκερία Σιούτη, Σπυρίδων Φλογαΐτης Διοικητικό δίκαιο τρίτη έκδοση σελ 99 επ.
[4] Επ. Σπηλιωτόπουλος, Χ. Χρυσανθάκης Βασικοί θεσμοί δημοσιοϋπαλληλικού δικαίου– 10η έκδοση παρ 118-123 , Μαυρομούστακου, Ήβη Αξιολόγηση δημοσίων υπαλλήλων: πρόσληψη και υπηρεσιακή εξέλιξη : συστήματα επιλογής, αξιοκρατικά κριτήρια, έλεγχος και συνταγματικές αρχές σελ.105 επ.
[5] Βλέπε ΣτΕ 5094/1996. Δηλαδή το ερώτημα που ανακύπτει είναι κατά πόσον εφαρμόζεται η αρχή της αξιοκρατίας στις υπηρεσίες του e-Ε.Φ.Κ.Α. Επιπρόσθετα, θα πρέπει να γίνει αποδεκτό πως κατόπιν πολιτικών παρεμβάσεων και συναφών αποφάσεων απλοποιήθηκαν σημαντικές διοικητικές διαδικασίες, με αποτέλεσμα την επιτάχυνση της απονομής των συντάξεων. Δηλαδή, παρατηρείται μια υποκατάσταση της διοικητικής δράσης μέσω των ρυθμιστικών δράσεων της πολιτικής ηγεσίας.
[6] Βλέπε και Μιχάλη Πικραμένο Το νομοθετικό καθεστώς των ανώτατων δημοσίων υπαλλήλων υπό διαρκή μεταρρύθμιση «Είναι πάντως αξιοσημείωτο ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας για τις επιλογές προϊσταμένων διευθύνσεων επεξέτεινε τη νομολογία που είχε διαπλάσσει για τους ανώτατους δημοσίους υπαλλήλους, κατά την προηγούμενη περίοδο, και δέχθηκε ότι η διοίκηση έχει ευρεία ευχέρεια για την επιλογή των καταλληλότερων και δεν απαιτείται να αιτιολογεί ειδικά τις επιλογές της εκτός από την περίπτωση που ο παραλειφθείς υπερέχει σαφώς του προκριθέντος. Έτσι το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο διέπλασε την έννοια της σαφούς υπεροχής χωρίς να διευκρινίσει ποια είναι η διαφορά της έναντι της κατάδηλης υπεροχής ούτε και τους λόγους που το οδήγησαν να τη διαμορφώσει.»
