Το Σύνταγμα του Βrexit
H διαδικασία εξόδου από την Ευρωπαϊκή Ένωση έχει κινήσει μια από τις πιο ενδιαφέρουσες συνταγματικές περιόδους στην ιστορία του Ηνωμένου Βασιλείου. H σχέση μεταξύ Κοινοβουλίου και εκτελεστικής εξουσίας βρίσκεται σε συνεχή διαπραγμάτευση, ο ρόλος του Στέμματος αποτελεί αντικείμενο έντονης συζήτησης, ενώ ακόμα και η θέσπιση ενός ενιαίου γραπτού συντάγματος στη θέση των εθίμων, δεδικασμένων και διάσπαρτων κειμένων που αποτελούν σήμερα το ακωδικοποίητο βρετανικό συνταγματικό δίκαιο βρίσκεται ρητά στο προσκήνιο.
Στον πυρήνα αυτής της συνταγματικής κινητικότητας βρίσκεται η σχέση μεταξύ της αρχής της κοινοβουλευτικής κυριαρχίας και της λαϊκής κυριαρχίας, υπό την ειδικότερη μορφή της άμεσης έκφρασης του εκλογικού σώματος μέσω δημοψηφίσματος.
Το Brexit είναι η πρώτη περίπτωση διάστασης ανάμεσα στο αποτέλεσμα ενός δημοψηφίσματος και στην βούληση της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας.
Η ερμηνεία, πρώτα, και η υλοποίηση, κατόπιν, του αποτελέσματος του δημοψηφίσματος απαιτούν τον επανακαθορισμό των σχέσεων μεταξύ του εκλογικού σώματος, του κοινοβουλίου και της εκτελεστικής εξουσίας. Μια διαδικασία εξαιρετικά δύσκολη, όχι μόνο λόγω της κεντρικής θέσης της κοινοβουλευτικής κυριαρχίας στο βρετανικό σύνταγμα, αλλά και εξαιτίας της διαπιστωμένης παθολογίας της δημόσιας διαβούλευσης που τροφοδότησε το αποτέλεσμα του δημοψηφίσματος — μια διάσταση που δεν είναι εντελώς άγνωστη και στην πρόσφατη ελληνική εμπειρία.
Η απόφαση Cherry/Miller (No 2)
Η απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου του Ηνωμένου Βασιλείου (Supreme Court of the United Kingdom) της 24ης Σεπτεμβρίου 2019 στην υπόθεση Cherry/Miller (Νο 2) ([2019] UKSC 41) αποτελεί σταθμό στην διαδικασία ορισμού των συνταγματικών αρχών που διέπουν το Brexit.
Αντικείμενο της δίκης ήταν η συμβουλή του Πρωθυπουργού προς το Στέμμα να αναστείλει (prorogue) την λειτουργία του Κοινοβουλίου για διάστημα πέντε περίπου εβδομάδων, από τις 9/12 Σεπτεμβρίου έως τις 14 Οκτωβρίου 2019. Κατά την διάρκεια της αναστολής, σταματούν όλες οι εργασίες και των δυο σωμάτων του Κοινοβουλίου, της Βουλής των Κοινοτήτων και της Βουλής των Λόρδων.
Η αναστολή του Κοινοβουλίου είναι προνομία του Στέμματος (royal prerogative), η οποία ασκείται κατόπιν γνώμης του Privy Council και έχει την νομική μορφή της Order in Council. Στην σύγχρονη συνταγματική πράξη, η κυβέρνηση συμβουλεύει το Στέμμα για το διάστημα της αναστολής και το Στέμμα εγκρίνει το αίτημα.
Τυπικά, η αναστολή του Κοινοβουλίου διαρκεί λίγες ημέρες και έχει τεχνικό χαρακτήρα — με την έννοια ότι δεν χρησιμοποιείται ως μέσο άσκησης πολιτικής. Αυτή τη φορά, όμως, υπήρχαν ενδείξεις ότι ο πρωθυπουργός Boris Johnson χρησιμοποίησε την αναστολή προκειμένου να αποφύγει τον κοινοβουλευτικό έλεγχο και πιθανές κοινοβουλευτικές αποφάσεις σχετικά με την έξοδο από την Ε.Ε.
Από την λήξη της αναστολής, στις 14 Οκτωβρίου, ως την ορισμένη ημερομηνία εξόδου από την Ένωση, στις 31 Οκτωβρίου, το διάστημα που θα παρέμενε στο Κοινοβούλιο για οποιαδήποτε πρωτοβουλία ήταν ασφυκτικό.
Μετά από προσφυγές βουλευτών στα δικαστήρια της Αγγλίας και της Σκωτίας (τα οποία εξέδωσαν αντίθετες αποφάσεις), το ζήτημα ήχθη στο Ανώτατο Δικαστήριο σε τμήμα έντεκα δικαστών, την μόλις δεύτερη φορά μετά την υπόθεση Miller 1 ([2017] UKSC 5) που κλήθηκε η ευρύτερη δυνατή σύνθεση του Δικαστηρίου.
Η κρίση του Ανώτατου Δικαστηρίου: Πολιτικό ή δικαστικό θέμα η συμβουλή του Πρωθυπουργού για την αναστολή;
Το Δικαστήριο έκρινε πρώτα αν η συμβουλή του Πρωθυπουργού προς το Στέμμα είναι ζήτημα δεκτικό δικαστικής κρίσης (justiciable). Η πλευρά του Πρωθυπουργού υποστήριξε πως η συμβουλή για την αναστολή ήταν πολιτικό θέμα και ως τέτοιο δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο αλλά μόνο σε πολιτικό, από το Κοινοβούλιο. Το Δικαστήριο διαφώνησε.
Σύμφωνα με το Δικαστήριο, σχεδόν όλες οι σημαντικές πράξεις της εκτελεστικής εξουσίας έχουν κάποιο πολιτικό χαρακτήρα και πολλά συνταγματικά δεδικασμένα αφορούν υπ’αυτή την έννοια την πολιτική (παρ. 31). Το Κοινοβούλιιο τις κρίνει με πολιτικά κριτήρια και τα δικαστήρια με νομικά. Ειδικά στην προκειμένη περίπτωση, ο πολιτικός έλεγχος της αναστολής μπορεί να καταλήξει άνευ ουσίας, καθώς η αναστολή επιτρέπει τελεσμένα που δεν μπορούν να αρθούν όταν συγκληθεί ξανά το Κοινοβούλιο (όπως την έξοδο χωρίς συμφωνία). Το μόνο που θα έμενε σ’ αυτή την περίπτωση στο Κοινοβούλιο θα ήταν «να κλείσει την πόρτα του στάβλου αφού τα άλογα είχαν ήδη φύγει», σύμφωνα με την γλαφυρή διατύπωση του Δικαστηρίου (παρ. 33).
Οι αρχές της κοινοβουλευτικής κυριαρχίας και της κοινοβουλευτικής ευθύνης
Ποίοι νομικοί κανόνες διέπουν την αναστολή του Κοινοβουλίου; Η αναστολή, σε αντίθεση με άλλες βασιλικές προνομίες, όπως η διάλυση του Κοινοβουλίου, δεν έχει ρυθμιστεί με τυπικό νόμο. Το Δικαστήριο ανέτρεξε έτσι σε δυο θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές του βρετανικού πολιτεύματος: την αρχή της κοινοβουλευτικής κυριαρχίας (parliamentary sovereignty) και την αρχή της κοινοβουλευτικής ευθύνης (parliamentary accountability). Σύμφωνα με τις αρχές αυτές, το Κοινοβούλιο είναι η ανώτατη πηγή δίκαιου και η κυβέρνηση είναι υπόλογη στον έλεγχό του.
Και οι δυο αυτές αρχές θα τίθετο σε κίνδυνο, αν η εκτελεστική εξουσία μπορούσε να αναστείλει τη λειτουργία του Κοινοβουλίου για όποιο διάστημα επιθυμούσε (παρ. 42 και 46). Aπόκλιση από τις βασικές αυτές αρχές δεν είναι δυνατή χωρίς «εύλογη αιτιολόγηση» (reasonable justification). Κατά τον γενικό κανόνα του Δικαστηρίου,
«η απόφαση αναστολής του Κοινοβουλίου (ή η συμβουλή προς τον μονάρχη να αναστείλει το Κοινοβούλιο) είναι παράνομη, εάν η αναστολή έχει ως αποτέλεσμα την ματαίωση ή την αποτροπή, χωρίς εύλογη αιτιολόγηση, της ικανότητας του Κοινοβουλίου να εκτελεί τις συνταγματικές του λειτουργίες ως νομοθέτης και ως όργανο υπεύθυνο για το έλεγχο της εκτελεστικής εξουσίας» (παρ. 50).
Εφαρμόζοντας τον κανόνα αυτό, το Δικαστήριο έκρινε ότι η συμβουλή του πρωθυπουργού Boris Johnson ήταν παράνομη. Λόγω της σχεδιαζόμενης διάρκειάς της και των ειδικών συνθηκών του Brexit, η αναστολή θα είχε ως αποτέλεσμα να εμποδίσει τον συνταγματικό ρόλο του Κοινοβουλίου, χωρίς να συνοδεύεται από οποιαδήποτε (πόσο μάλλον από επαρκή) αιτιολόγηση (παρ. 61).
Ο παράνομος χαρακτήρας της συμβουλής είχε ως αποτέλεσμα ότι η πράξη στην παραγωγή της οποίας κατέτεινε (η Οrder in Council της 28ης Αυγούστου) ήταν επίσης παράνομη, άκυρη και δεν παρήγαγε κανένα έννομο αποτέλεσμα. Το Κοινοβούλιο, άρα, ουδέποτε ανεστάλη και ο ακριβής τρόπος συνέχισης της λειτουργίας του ήταν υπόθεση του προεδρείου του.
Δίκαιο και πολιτική στην εποχή του Brexit
Η ομόφωνη απόφαση των έντεκα δικαστών του Ανωτάτου Δικαστηρίου δεν αφορά μόνο στις ειδικές περιστάσεις του Brexit, αλλά καταλαμβάνει τον πυρήνα της αρχής της διάκρισης των εξουσιών – τόσο του Κοινοβουλίου και της εκτελεστικής εξουσίας όσο και μεταξύ των δυο αυτών πολιτικών οργάνων και του Δικαστηρίου.
Όσον αφορά την σχέση Κοινοβουλίου-εκτελεστικής εξουσίας, είναι χαρακτηριστικό ότι βασικό δεδικασμένο επί του οποίου στήριξε το Δικαστήριο την κρίση του είναι μια υπόθεση του 17ου αιώνα (Case of Proclamations (1611) 12 Co Rep 74)· της κλασικής περιόδου έντασης (τελικά ένοπλης) μεταξύ της εκτελεστικής εξουσίας και του Κοινοβουλίου. Στο Δικαστήριο είναι σαφές ότι αυτή είναι μια εξαιρετική περίοδος έντασης μεταξύ των δύο οργάνων. Για το Δικαστήριο, όμως, ακόμα και στην μετά το δημοψήφισμα εποχή, ο πυρήνας της πολιτικής εξουσίας ανήκει στο Κοινοβούλιο.
“Let us remind ourselves of the foundations our constitution. We live in a representative democracy” (παρ. 55, έμφαση του σχολιαστή), ορίζει το Δικαστήριο, και συνεχίζει υπενθυμίζοντας ότι «η κυβέρνηση δεν έχει άλλη νομιμοποίηση πέραν αυτής που της παρέχει η εμπιστοσύνη της Βουλής των Κοινοτήτων».
Η επίκληση από τον Boris Johnson της ανάγκης υλοποίησης του δημοψηφίσματος και της «αληθινής» βούλησης του λαού δεν αλλάζει αυτές τις συνταγματικές παραδοχές.
Η απόφαση είναι ίσως ακόμα πιο σημαντική όσον αφορά την σχέση των πολιτικών οργάνων με το ίδιο το Δικαστήριο, ή αλλιώς τη σχέση δικαίου-πολιτικής. Το Δικαστήριο κρίνει ορθά πως η αναστολή του Κοινοβουλίου δεν μπορεί να αφεθεί στην εκτελεστική εξουσία και τον πολιτικό έλεγχο των πράξεων της. Κάνει έτσι ακόμα ένα βήμα στην εξέλιξη του βρετανικού συντάγματος από ένα πολιτικό σύνταγμα, όπου ο έλεγχος της εξουσίας ανήκει κυρίως στην πολιτική σφαίρα, από πολιτικά όργανα μέσω πολιτικών διαδικασιών, σε ένα νομικό σύνταγμα, όπου η εξουσία περιορίζεται ουσιαστικά και από δικαστικό έλεγχο στη βάση συνταγματικών κανόνων.
Υπερασπιζόμενο την εξουσία του Κοινοβουλίου, το Ανώτατο Δικαστήριο, λίγες μέρες πριν την συμπλήρωση δέκα χρόνων από την σύστασή του, θεμελιώνει ταυτόχρονα και τον δικό του ρόλο ως συνταγματικού δικαστηρίου και ως κεντρικού παράγοντα στη διαμόρφωση της συνταγματικής τάξης μετά το Brexit. Η μορφή της απόφασης είναι χαρακτηριστική.
Η γλαφυρότητα, διαύγεια, συνοπτικότητα και αμεσότητά της είναι τέτοια που να την καθιστούν προσβάσιμη σε ευρύτατα τμήματα του πολικού-συνταγματικού διαλόγου — και όχι μόνο στους ειδικούς του δημοσίου δικαίου και στους κατόχους της ιεροτελεστίας των δεδικασμένων. Ακόμα κι αν αυτό σημαίνει την κήρυξη ορισμένων δικαστών σε «εχθρούς του λαού».
Μιχάλης Ιωαννίδης
Senior research fellow, Ινστιτούτο Max Planck
Συγκριτικού Δημοσίου και Διεθνούς Δικαίου, Χαϊδελβέργη, Senior Legal Counsel, Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα,
Φρανκφούρτη
