(Εν συνεχεία της σχετικής επιστημονικής εκδήλωσης που έγινε στο ΔΣΑ, στις 15.2.2024)
Προς την Ολομέλεια των Δικηγορικών Συλλόγων (μέσω του Προέδρου του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών, κ. Δ. Βερβεσού)
Ι. Η φύση του Ενωσιακού Δικαίου και οι σχέσεις του με τις εθνικές έννομες τάξεις των κρατών μελών
Οι σχέσεις του Ενωσιακού Δικαίου με τις εθνικές έννομες τάξεις μπορούν να προσδιοριστούν διττώς: αφενός ενωσιακά, αφετέρου συνταγματικά. Το Δικαστήριο της ΕΕ όρισε τη φύση του Ενωσιακού δικαίου ως εξής: η ενωσιακή έννομη τάξη πρέπει να είναι αυτόνομη και υπερέχουσα, ιδίως για εκείνες τις διατάξεις που δεσμεύουν και μάλιστα δημιουργούν δικαιώματα υπέρ του ενωσιακού πολίτη. Ο προσδιορισμός των σχέσεων μέσα από το πρίσμα του εθνικού-συνταγματικού δικαίου είναι διαφορετικός. Σύμφωνα με αυτή την προσέγγιση, η ενωσιακή έννομη τάξη, ως απότοκος των εθνικών, οφείλει να υπόκειται στα εθνικά συντάγματα, να ερμηνεύεται σύμφωνα με αυτά, επειδή μόνο αυτά έχουν παραχθεί κατά “πλήρη δημοκρατική νομιμοποίηση”.
Αυτή η διαμάχη προσέλαβε οξεία μορφή με την απόφαση Weiss του Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου, η οποία κήρυξε ανεφάρμοστη απόφαση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) για θέματα ποσοτικής χαλάρωσης, κρίνοντας ότι έγινε υπέρβαση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης, τόσο από την ΕΚΤ, όσο και από το ΔΕΕ, το οποίο αποδέχτηκε ότι αυτή η απόφαση ήταν σύμφωνη με τις σχετικές διατάξεις της ΕΕ. Διαφορετική ωστόσο θέση υιοθέτησαν τόσο η Ομοσπονδιακή Βουλή, όσο και η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση, αναγνωρίζοντας εμμέσως πλην σαφώς ότι η αρμοδιότητα ερμηνείας ανήκει στο Δικαστήριο της ΕΕ (ΔΕΕ).
Η νέα νομοθετική πρωτοβουλία επικαλείται το Ενωσιακό Δίκαιο, με τρόπο που οδηγεί στην ανάγκη να επισημάνουμε με γενικούς όρους όσα το Ενωσιακό Δίκαιο σχετικά περιλαμβάνει.
ΙΙ. Η παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης και το Δίκαιο της ΕΕ
Η Ένωση έχει σκοπό να προάγει την ειρήνη, τις αξίες της και την ευημερία των λαών της. Ο σκοπός αυτός επιδιώκεται με μια σειρά αρμοδιοτήτων που τα κράτη μέλη έχουν μεταβιβάσει στην Ένωση. Η κατανομή των αρμοδιοτήτων δομείται σε τρεις κατηγορίες: τις αποκλειστικές, τις συντρέχουσες και τις υποστηρικτικές. Οι σχετικές με τα Πανεπιστήμια διατάξεις βρίσκονται και στις τρεις κατηγορίες. Η κοινή εμπορική πολιτική στις αποκλειστικές, η εσωτερική αγορά στις συντρέχουσες και η «παιδεία και η επαγγελματική εκπαίδευση» στις υποστηρικτικές, δηλαδή εκείνες όπου η «Ένωση έχει αρμοδιότητα να αναλαμβάνει δράσεις για να υποστηρίζει, να συντονίζει ή να συμπληρώνει τη δράση των κρατών μελών».
Παράλληλα, η Ένωση αναπτύσσει πολιτικές και δράσεις σε πολλούς τομείς, όπως και στον τομέα της εκπαίδευσης (άρθρα 165 και 166 ΣΛΕΕ]. Ιδιαίτερα σημαντική είναι η διάταξη του άρθρου 165.1 ΣΛΕΕ, σύμφωνα με την οποία η Ένωση πρέπει να σέβεται «πλήρως την αρμοδιότητα των κρατών μελών για το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, καθώς και την πολιτιστική και γλωσσική τους πολυμορφία». Μάλιστα, η όποια σχετική δράση της ΕΕ, η οποία οδηγεί σε ρύθμιση δεν μπορεί να εναρμονίζει εν προκειμένω τα εθνικά δίκαια των κρατών μελών.
Το κρίσιμο θέμα που τίθεται είναι εάν οι αρμοδιότητες που έχει η Ένωση πλήττουν αυτήν την αρμοδιότητα των κρατών μελών, δηλαδή την αρμοδιότητα να ορίζουν το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, αρμοδιότητα που η Ένωση οφείλει να σέβεται.
Εν συντομία, δύο από τις θεμελιώδεις ελευθερίες της εσωτερικής αγοράς, η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων και η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, έχουν οδηγήσει στην έκδοση οδηγιών για την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων που απονέμουν τα κράτη μέλη, όπως ιδίως της οδηγίας 89/48/ΕΟΚ (και ήδη 2005/36/ΕΚ) σχετικά με ένα γενικό σύστημα αναγνώρισης των διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης που πιστοποιούν επαγγελματική εκπαίδευση ελάχιστης διάρκειας τριών ετών). Η νομολογία του ΔΕΕ έχει διαπιστώσει την μη αποτελεσματική εφαρμογή αυτής της οδηγίας από πολλά κράτη μέλη, μεταξύ των οποίων η Ιταλία (2003) και η Ελλάδα (2007). Και στην μεν περίπτωση της Ιταλίας, το Δικαστήριο, απορρίπτοντας το γενικό και αόριστο επιχείρημα ότι η πανεπιστημιακή εκπαίδευση είναι «δημόσιο αγαθό» μέσω του οποίου εκφράζονται οι πολιτιστικές και ιστορικές αξίες ενός κράτους, τόνισε ότι «καίτοι ο σκοπός της διασφαλίσεως ενός υψηλού επιπέδου πανεπιστημιακής εκπαιδεύσεως είναι θεμιτός προκειμένου να δικαιολογηθούν περιορισμοί στις θεμελιώδεις ελευθερίες, οι εν λόγω περιορισμοί πρέπει να είναι κατάλληλοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν πρέπει να υπερβαίνουν το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού». Στη δε περίπτωση της Ελλάδας, το Δικαστήριο επισήμανε ότι η οδηγία δεν αφορά την αναγνώριση ακαδημαϊκών τίτλων σπουδών, αλλά μόνον τα επαγγελματικά προσόντα, που απονέμονται στο κράτος προέλευσης, κάτι που σημαίνει ότι το άρθρο 16 του Ελληνικού Συντάγματος «δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής προκειμένου περί σπουδών παρεχομένων βάσει συμφωνιών δικαιοχρήσεως, εφόσον αυτές δεν εντάσσονται στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα». Παράλληλα, εξήγησε, τροποποιώντας την, την προηγούμενη απόφασή του, κρίνοντας ότι ο σκοπός της διασφαλίσεως του υψηλού επιπέδου των ελληνικών πανεπιστημιακών σπουδών δεν τίθεται σε κίνδυνο από τις σπουδές αυτές, η διασφάλιση της ποιότητας των οποίων εναπόκειται στις αρμόδιες αρχές των λοιπών κρατών μελών, οι οποίες χορηγούν τα διπλώματα που πιστοποιούν τις εν λόγω σπουδές.
Στο άρθρο 207 ΣΛΕΕ περί Κοινής Εμπορικής Πολιτικής γίνεται ρητή αναφορά στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου να αποφασίζει ομόφωνα «στον τομέα του εμπορίου κοινωνικών, εκπαιδευτικών και υγειονομικών υπηρεσιών, όταν υπάρχει κίνδυνος οι συμφωνίες αυτές να επιφέρουν σοβαρή διατάραξη της οργάνωσης των υπηρεσιών αυτών σε εθνικό επίπεδο και να θιγούν οι ευθύνες των κρατών μελών όσον αφορά την παροχή τους». Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η Γενική Συμφωνία για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών (στο εξής: GATS) αποτελεί τμήμα του Δικαίου της ΕΕ, δεσμευτικό για τα όργανα της ΕΕ και των κρατών μελών. Ως εκ τούτου, μολονότι από το άρθρο 6, στοιχείο εʹ, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι τα κράτη μέλη έχουν ευρεία αρμοδιότητα στον τομέα της εκπαίδευσης, οι δεσμεύσεις οι οποίες αναλαμβάνονται στο πλαίσιο της GATS, περιλαμβανομένων των σχετικών με την ελευθέρωση της εμπορίας των υπηρεσιών ιδιωτικής εκπαίδευσης, εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης. Επίκληση λόγων που συνέχονται προς την εξασφάλιση της ποιότητας των σπουδών, της διατήρησης της δημόσιας τάξης και την πρόληψη απατηλών πρακτικών, πρέπει να τεκμηριώνονται πλήρως, ιδίως υπό το πρίσμα του κανόνα της εθνικής μεταχείρισης, εκτός και εάν τα κράτη επιφυλάχτηκαν, όπως φαίνεται έπραξε η Ελλάδα, δηλώνοντας, όσον αφορά τους «Περιορισμούς στην Πρόσβαση στην Αγορά», τα εξής: «ΕL: Unbound for education institutions granting recognized State diplomas».
Τέλος, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου η απαγόρευση παροχής υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης φαίνεται ότι δεν οδηγεί μόνο στην ασυμβατότητα με τα άρθρα για την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, αλλά και με τα άρθρα 13, 14 και 16 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Σχετική είναι και η νομολογία του Δικαστηρίου για το θεμιτό της επιβολής, ως γλώσσα διδασκαλίας, της γλώσσας της χώρας εγκατάστασης, ως μέσο προστασίας της εθνικής ταυτότητας, υπό τον όρο να γίνεται σεβαστή η αρχή της αναλογικότητας.
ΙΙΙ. Αξιολόγηση του νομοσχεδίου
Επί της συμβατότητας του νομοσχεδίου τόσο με το άρθρο 16 του Συντάγματος, όσο και με το Δίκαιο της ΕΕ μπορούν να λεχθούν τα ακόλουθα.
Α. Μη συμφωνία με το Σύνταγμα
α) Προβλέψεις του σ/ν – Η νομική φύση των Νομικών Προσώπων Πανεπιστημιακής Εκπαίδευσης
Με το νομοσχέδιο του Υπουργείου Παιδείας, Θρησκευμάτων και Αθλητισμού που επιγράφεται «Ενίσχυση του Δημόσιου Πανεπιστημίου–Πλαίσιο λειτουργίας μη κερδοσκοπικών παραρτημάτων ξένων πανεπιστημίων» και έχει τεθεί σε δημόσια διαβούλευση η Κυβέρνηση επιχειρεί μεταξύ άλλων να καθιερώσει έναν νέο θεσμό στην Ανώτατη Εκπαίδευση, τα Νομικά Πρόσωπα Πανεπιστημιακής Εκπαίδευσης (ΝΠΠΕ), τα οποία θα είναι μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, δεν θα είναι ΝΠΔΔ, αλλά δεν ορίζεται ρητά κι αν είναι ΝΠΙΔ. Δεδομένου ότι η έννομη τάξη δεν γνωρίζει, ακόμα και για sui generis νομικά πρόσωπα, όπως π.χ. τα Εκκλησιαστικά νομικά πρόσωπα ή τα δημόσια νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, μία άλλη κατηγορία νομικών προσώπων από αυτά του Δημοσίου ή του Ιδιωτικού Δικαίου, ανεξαρτήτως της ονομασίας τους και των ιδιαιτεροτήτων τους, θα πρέπει να θεωρηθεί ότι τα ΝΠΠΕ θα αποτελούν sui generis ΝΠΙΔ και η λειτουργία τους θα διέπεται καταρχήν από το Ιδιωτικό Δίκαιο (π.χ. σχέσεις εργασίας, μισθώσεως, αδικοπρακτική ευθύνη κ.α.), υποκείμενα όμως σε περιορισμούς Δημοσίου Δικαίου. Ως μη κερδοσκοπικά προσιδιάζουν περισσότερο στο νομικό μόρφωμα των σωματείων, δεν θα είναι όμως σωματεία κλασικής μορφής υπό την έννοια του ΑΚ και η λειτουργία τους θα διέπεται πρωτίστως από τον νόμο που τα καθιερώνει (άρθρα 127-155 του σ/ν).
β) Η πρόδηλη ασυμβατότητα των ΝΠΠΕ με τις σαφούς και αδιάστικτης διατύπωσης διατάξεις των άρθρων 16 παρ. 5 και 8 Σ
Η λεκτική εκφορά των επίμαχων συνταγματικών διατάξεων είναι αδιάστικτη και σαφής. Κατά συνέπεια, η προωθούμενη νομοθετική πρωτοβουλία ίδρυσης ΑΕΙ από ιδιώτες με οιαδήποτε μορφή, εκτός αυτής του ΝΠΔΔ, δεν καλύπτεται από την υφιστάμενη συνταγματική διάταξη.
γ) Η άρση της αντισυνταγματικότητας μέσω του Ενωσιακού Δικαίου και του άρθρου 28 παρ. 2 και 3 Σ
Το ζήτημα της αντισυνταγματικότητας μπορεί, όμως, να παρακαμφθεί από το Ενωσιακό Δίκαιο με βάση την αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου έναντι των κανόνων του εθνικού δικαίου ανεξαρτήτως τυπικής τους ισχύος, ακόμη και συνταγματικής περιωπής. Με βάση την αρχή αυτή που είναι μεν νομολογιακής κατασκευής του ΔΕΚ/ΔΕΕ (υποθέσεις Costa/ENEL, Internationale Handelsgesellschaft κ.α. και έκτοτε πάγιας και σταθερής νομολογίας) αλλά θεμελιώδους και υπαρξιακής σημασίας όχι μόνο για το Δίκαιο της ΕΕ αλλά για την εν γένει διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης και ολοκλήρωσης, σε περίπτωση σύγκρουσης ενός ενωσιακού και ενός εθνικού κανόνα, ο τελευταίος, αν δεν μπορεί να ερμηνευθεί σύμφωνα με τον πρώτο πρέπει να υποχωρήσει έναντι του πρώτου. Η αρχή αυτή έχει διεισδύσει στην εσωτερική έννομη τάξη κατά κρατούσα άποψη μέσω του άρθρου 28 παρ. 2 και 3 Σ (και της ερμηνευτικής δήλωσης κάτω από το άρθρο 28 Σ) και επιτρέπει δυνάμει Συνταγματικού Δικαίου αποκλίσεις από το ίδιο το Σύνταγμα όταν αυτό συγκρούεται με κανόνες του Ενωσιακού Δικαίου, είτε πρωτογενούς είτε και δευτερογενούς.
δ) Η σχέση της παροχής πανεπιστημιακής εκπαίδευσης με την Εσωτερική Αγορά και τον ΧΘΔΕΕ
Ζήτημα γεννάται εάν το θέμα της εγκατάστασης και λειτουργίας μη κρατικών πανεπιστημίων εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του Ενωσιακού Δικαίου ούτως ώστε να μπορεί να θεραπευθεί μέσω αυτού οποιαδήποτε αντίθεση με το Σύνταγμα και δη το άρθρο 16 παρ. 5 και 8 Σ, καθότι η παιδεία και η εκπαίδευση εμπίπτουν στις αποκλειστικές αρμοδιότητες των κρατών μελών και όχι της ΕΕ και η τελευταία μόνο υποστηρικτικά μπορεί να ενεργεί. Παρ’ όλα αυτά γίνεται δεκτό ότι η λειτουργία της εκπαίδευσης εμπίπτει στην Εσωτερική Αγορά και δη στις θεμελιώδεις ελευθερίες της εγκατάστασης (άρθρο 52 ΣΛΕΕ) και παροχής υπηρεσιών (άρθρο 56 ΣΛΕΕ) και των κανόνων του ανταγωνισμού καθώς και στα θεμελιώδη δικαιώματα της ακαδημαϊκής ελευθερίας (άρθρο 14 παρ. 3 ΧΘΔΕΕ) και της επιχειρηματικής ελευθερίας (άρθρο 16 ΧΘΔΕΕ) (αποφάσεις Neri, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας και Silevcics του ΔΕΚ/ΔΕΕ). Με τις διατάξεις αυτές ιδρύονται self-executing υποκειμενικά δικαιώματα που μπορεί να επικαλεστεί ο κάθε ενδιαφερόμενος, αρχικά έναντι των εθνικών αρχών και εν συνεχεία ενώπιον των ενωσιακών και εν τέλει του ΔΕΕ μέσω του μηχανισμού της προδικαστικής παραπομπής του άρθρου 267 ΣΛΕΕ. Η άποψη που υποστηρίζεται μερικώς στην χώρα μας ότι η παιδεία και μάλιστα η πανεπιστημιακή αποτελεί δημόσια υπηρεσία και ως τέτοια είναι ανεπίδεκτη οικονομικής και μάλιστα κερδοσκοπικής εκμετάλλευσης από ιδιώτες, απηχεί μεν την από τις εξελίξεις παρωχημένη και ξεπερασμένη ιστορική καταγωγή του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 Σ 1975, είναι, όμως, ξένη προς το ενωσιακό δίκαιο. Άλλωστε, δεν αμφισβητείται ότι η δημοτική και μέση εκπαίδευση έχουν και επιχειρηματικό και κερδοσκοπικό χαρακτήρα, το ενωσιακό δίκαιο δεν κατανοεί κάποιον λόγο να μην ισχύει το ίδιο και για την πανεπιστημιακή εκπαίδευση.
ε) Εντάσσεται η λειτουργία των ΝΠΠΕ στην Εσωτερική Αγορά και στον ΧΘΔΕΕ;
Το νομοσχέδιο όμως παρουσιάζει ένα μεγάλο και εγγενές πρόβλημα με το Ενωσιακό Δίκαιο, το οποίο εάν δεν ξεπεραστεί δεν θα μπορέσει να καλύψει την όποια αντίθεση προς το άρθρο 16 παρ. 5 και 8 Σ. Προβλέπει την εγκατάσταση και λειτουργία, όπως προαναφέρθηκε, μη κερδοσκοπικών ΝΠΠΕ. Αυτό δεν είναι βέβαια αντίθετο προς το Ενωσιακό Δίκαιο, το τελευταίο όμως δεν μπορεί να παράσχει την προστατευτική του ομπρέλα της Εσωτερικής Αγοράς και του ΧΘΔΕΕ έναντι των αντιθέσεων προς το Σύνταγμα, καθότι οι θεμελιώδεις ελευθερίες της εγκατάστασης και παροχής υπηρεσιών αφορούν την οικονομική-κερδοσκοπική δραστηριότητα των προσώπων (φυσικών και νομικών), ενώ και ο ΧΘΔΕΕ μπορεί να εφαρμοστεί κατά το άρθρο 51 ΧΘΔΕΕ μόνο όταν το επίδικο μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του Ενωσιακού Δικαίου. Περαιτέρω, το νομοσχέδιο προβλέπει περιορισμούς στην εγκατάσταση και την παροχή υπηρεσιών των ΝΠΠΕ καθώς και στα θεμελιώδη δικαιώματα της ακαδημαϊκής και επιχειρηματικής ελευθερίας που χρήζουν ειδικής δικαιολόγησης.
Β. Συμφωνία με το Σύνταγμα
Προτείνεται να ερμηνευθεί το άρθρο 16 του Συντάγματος σύμφωνα με τις απαιτήσεις του Δικαίου της ΕΕ. Ωστόσο, μια τέτοια προσέγγιση φαίνεται να συνιστά περισσότερο μια πολιτική επιλογή, παρά μια νομική υποχρέωση.
α) Αρχή της σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας του εθνικού δικαίου
Σύμφωνα με την εν λόγω αρχή, ο εθνικός δικαστής έχει την υποχρέωση να ερμηνεύει στο πλαίσιο ενώπιόν του εκκρεμούς διαφοράς την εφαρμοζόμενη εθνική νομοθεσία σύμφωνα, κατά το μέτρο του δυνατού, με την κείμενη ενωσιακή.
Η εν λόγω αρχή διατυπώθηκε από το Δικαστήριο προκειμένου να δοθεί μία δίοδος προστασίας των δικαιωμάτων των ιδιωτών, που τους απονέμει το ενωσιακό δίκαιο, στις περιπτώσεις που οι ιδιώτες δεν μπορούν να το επικαλεστούν απευθείας λόγω έλλειψης αμέσου αποτελέσματος. Σημειώνεται επίσης ότι η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του εθνικού εδράζεται κατά το Δικαστήριο στην αρχή της καλόπιστης συνεργασίας (άρθρο 4 παρ. 3 ΣΕΕ), την υποχρέωση δηλαδή των κρατών μελών και των ενωσιακών οργάνων να πράττουν ό,τι είναι απαραίτητο για την επίτευξη των στόχων που ανατίθενται στην Ένωση. Η σύμφωνη με το ενωσιακό Δίκαιο ερμηνεία έχει εντούτοις, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του ΔΕΕ, συγκεκριμένα σαφή όρια, με την έννοια ότι δεν δύναται να παρέχει έρεισμα για μια contra legem ερμηνεία του εθνικού δικαίου. Όταν συνεπώς υφίστανται αλληλοαποκλειόμενου κανονιστικού περιεχομένου επιταγές επί ενός θέματος στο εθνικό και στο ενωσιακό δίκαιο, η δε εφαρμοστέα διάταξη του εθνικού δικαίου είναι σαφής και αδιάστικτη, τότε κατ’ εφαρμογή της αρχής της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου, η ενωσιακή ρύθμιση εφαρμόζεται αντί της εθνικής. Δεν δύναται να τυγχάνει επίκλησης όμως η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία σε αυτές τις περιπτώσεις, καθότι σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία δεν νοείται contra legem, ως προελέχθη.
β) Ενωσιακή αρχή της δοτής αρμοδιότητας
Σύμφωνα με το άρθρο 4(1) ΣΕΕ, «1. (…) κάθε αρμοδιότητα που δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη», ενώ το άρθρο 5(2) ΣΕΕ προβλέπει ότι «(…) η Ένωση ενεργεί μόνο εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν τα κράτη μέλη με τις Συνθήκες για την επίτευξη των στόχων που οι Συνθήκες αυτές ορίζουν.» Εμμέσως πλην σαφώς κατοχυρώνεται και σε σειρά άλλων διατάξεων. Επομένως, τα κράτη μέλη διαθέτουν το Kompetenz-Kompetenz, δηλαδή την αποκλειστική αρμοδιότητα της αρμοδιοδοσίας. Εάν η αρμοδιότητα δεν απονέμεται ρητώς «με τις Συνθήκες» ή σιωπηρώς αλλά πέραν πάσης αμφιβολίας, τότε δεν μπορεί να συνάγεται. Εν αμφιβολία υπέρ της κρατικής αρμοδιότητας. Δεν αποτελεί μόνο ένα όριο απέκδυσης της κρατικής κυριαρχίας αλλά και θεμέλιο της δημοκρατικής νομιμοποίησης της Ένωσης. Το Δικαστήριο κατά πάγια νομολογία του θέτει ένα απώτατο όριο στην άσκηση των παρακρατηθεισών από τα κράτη μέλη αρμοδιοτήτων. Ειδικότερα, έχει πολλάκις επισημάνει ότι οι εν λόγω κρατικές αρμοδιότητες δεν μπορούν να ασκούνται κατά παράβαση των θεμελιωδών αρχών και αξιών του ενωσιακού δικαίου, όπως το κράτος δικαίου, η προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, η απαγόρευση των διακρίσεων κ.α.. Όσο όμως ο τρόπος άσκησης της κρατικής αρμοδιότητας δεν υπερβαίνει τα υπέρτατα αυτά όρια, το ΔΕΕ έχει υπάρξει εξίσου επίμονο – μαχητικό μάλιστα – στη μη αλλοίωση της ρητής κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ Ένωσης και κρατών μελών, όταν αυτή ορίζεται στις ίδιες τις Συνθήκες.
Αυτή του η προσέγγιση έχει γίνει ιδιαίτερα εμφανής στη νομολογία του σε σχέση με το άρθρο 352 ΣΛΕΕ, όπως έχει επανειλημμένως κρίνει ότι δεν μπορεί να ερμηνευτεί μία ενωσιακή διάταξη ως επιφέρουσα τροποποιήσεις στις Συνθήκες χωρίς να τηρηθεί η προβλεπόμενη διαδικασία και ως διευρύνουσα εμμέσως τις ενωσιακές αρμοδιότητες.
γ) Η ανώτατη εκπαίδευση ως τομέας ρύθμισης από το ενωσιακό δίκαιο (;)
Σύμφωνα με το άρθρο 6(ε) ΣΛΕΕ: «Η Ένωση έχει αρμοδιότητα να αναλαμβάνει δράσεις για να υποστηρίζει, να συντονίζει ή να συμπληρώνει τη δράση των κρατών μελών. Οι εν λόγω τομείς δράσης είναι, στην ευρωπαϊκή τους διάσταση: … ε) Η παιδεία…». Η παιδεία, συμπεριλαμβανομένης βέβαια της ανώτατης, εντάσσεται στις λεγόμενες «συμπληρωματικές / συντονιστικές» αρμοδιότητες της Ένωσης κατά το άρθρο 6(ε) ΣΛΕΕ, όπου κατά το άρθρο 2(5) ΣΛΕΕ όχι μόνο δεν προβλέπεται, αλλά απαγορεύεται η άμεση ή έμμεση εναρμόνιση. Στο άρθρο 165(1) ΣΛΕΕ επαναλαμβάνεται και βέβαια εξειδικεύεται ο περιορισμένος ρόλος της Ένωσης σε θέματα εκπαίδευσης. Πράγματι, δεν υφίστανται, ούτε θα μπορούσαν να υφίστανται, κανόνες του ενωσιακού δικαίου που να αφορούν την οργάνωση της ακαδημαϊκής εκπαίδευσης εν γένει, ή ειδικότερα της ανώτατης, αλλά τουναντίον ο τομέας της παιδείας εντάσσεται στον σκληρό πυρήνα των κρατικών αρμοδιοτήτων με παντελή έλλειψη διαφαινόμενης πρόθεσης να μεταφερθεί, έστω και εν μέρει, στην Ένωση.
Το ΔΕΕ έχει αναφερθεί σε υποχρεώσεις των κρατών μελών που να άπτονται της οργάνωσης της εκπαίδευσης μόνο σε περιπτώσεις όπου παραβιάζονται θεμελιώδεις αρχές του ενωσιακού δικαίου όπως η απαγόρευση διακρίσεων βάσει ιθαγενείας ή η παραβίαση θεμελιωδών δικαιωμάτων όπως αυτό της ελευθερίας της έκφρασης ή η αρχή της αναλογικότητας.
Καταληκτικά: 1. Η οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης, στην οποία εμπίπτει και το ζήτημα της ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων, εμπίπτει στις κρατικές αρμοδιότητες. H αρχή των δοτών αρμοδιοτήτων είναι θεμελιώδης και δεν επιτρέπεται η καταστρατήγησή της. 2. Η άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας από τα κράτη μέλη υπόκειται στην τήρηση θεμελιωδών ενωσιακών αρχών, όπως η αρχή απαγόρευσης των διακρίσεων, η αρχή της αναλογικότητας και η αποτελεσματική προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, χωρίς όμως να μπορεί να εξουδετερώνεται και να καθίσταται άνευ νοήματος η κατανομή αρμοδιοτήτων. 3. Δεν υφίστανται ενωσιακοί κανόνες πρωτογενούς ή παραγώγου δικαίου, ή διεθνών συμφωνιών συναφθεισών από την Ένωση, που να ρυθμίζουν την οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης στα κράτη μέλη, απονέμοντας μάλιστα δικαιώματα σε ιδιώτες, σύμφωνα με τους οποίους να υπάρξει ερμηνεία των αντίστοιχων εθνικών κανόνων. Αυτό που επιβάλλουν τόσο οι διατάξεις του ενωσιακού δικαίου, όσο και διεθνείς συμφωνίες όπως η GATS, είναι εάν επιτρέψει ένα κράτος μέλος τη λειτουργία μη κρατικών πανεπιστημίων να μην προβαίνει σε άμεσες ή έμμεσες, εν τοις πράγμασι, διακρίσεις με βάση την ιθαγένεια, την έδρα, τις αντιλήψεις, κλπ., όπως έπραξε για παράδειγμα η Ουγγαρία. Κατά συνέπεια, δεν χωρεί σύμφωνη ερμηνεία του άρθρου 16 Σ με ενωσιακούς κανόνες ή αρχές που να ρυθμίζουν τα εν λόγω ζητήματα, διότι, αφενός τέτοιοι κανόνες δεν υφίστανται, και αφετέρου η οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης όπως ορίζεται στο άρθρο 16 Σ δεν προσκρούει στις θεμελιώδεις εκείνες αρχές του ενωσιακού δικαίου, που διέπουν την άσκηση ακόμη και των παρακρατηθεισών από τα κράτη μέλη αρμοδιοτήτων.
Γ. Μη συμφωνία με το Δίκαιο της ΕΕ ως εξαίρεση
α) Επί της αρχής: το ελληνικό δίκαιο είναι σύμφωνο με το δίκαιο της ΕΕ
Το ν/σ (δικαιολογείται και) θεσπίζει τη δευτερεύουσα εγκατάσταση Παν/μιων από την ΕΕ και τρίτες χώρες. Όμως τα ήδη υπάρχοντα Κολλέγια αυτό ακριβώς συνιστούν (ΔΕΕ, απόφαση Neri). Τα Κολλέγια λειτουργούν ως «αντιπρόσωπος» των αλλοδαπών Πανεπιστημίων, βάσει των μεταξύ τους συμβατικών σχέσεων, ενώ δεν απαγορεύεται στο αλλοδαπό Πανεπιστήμιο να συμμετέχει και στο κεφάλαιο του Κολλεγίου (όπως προβλέπει το ν/σ). Ο ν. 3696/2008 (για τα Κολλέγια) αρχικά περιελάμβανε πάρα πολλές απαιτήσεις – περιορισμούς στο δικαίωμα εγκατάστασης (κτιριολογικά, μητρώα καθηγητών, εγγυητικές κτλ) οι οποίοι σταδιακά αποσύρθηκαν (ύστερα και από προειδοποιητική επιστολή και αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής) προκειμένου να καταστεί αυτός σύμφωνος με το δίκαιο της ΕΕ. Οι εναπομείναντες περιορισμοί (νομική μορφή, αδειοδότηση και εποπτεία από το Υπουργείο Παιδείας κτλ) δικαιολογούνται από τον επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος σχετικά με την εξασφάλιση της ποιότητας της παρεχόμενης ανώτατης εκπαίδευσης. Τα Κολλέγια χορηγούν πτυχία των μητρικών Πανεπιστημίων – όχι δικά τους. Τα πτυχία αυτά αναγνωρίζονται επαγγελματικά από το ΑΤΕΕΝ, βάσει του πδ 38/2010, με μια από τις τρεις προβλεπόμενες διαδικασίες: α) αυτόματα, αν πρόκειται για τα 7 επαγγέλματα για τα οποία προβλέπεται προηγούμενος συντονισμός, β) με τη μεταφορά επαγγελματικών δικαιωμάτων, βάσει του γενικού συστήματος, αν πρόκειται για νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα ή γ) με την αναγνώριση της επαγγελματικής ισοδυναμίας, βάσει διαδικασίας που έχει θεσπίσει ο Έλληνας νομοθέτης κατ’εφαρμογή του πρωτογενούς δικαίου και τη νομολογία Βλασοπούλου, για να καλύψει όλες τις περιπτώσεις που δεν εμπίπτουν στην Οδηγία. Και οι τρεις αυτές διαδικασίες οδηγούν στην επαγγελματική – και όχι στην ακαδημαϊκή – αναγνώριση. Υπό αυτήν την έννοια κρίνονται συμβατές με το άρθρο 16 Σ από τα Διοικητικά Δικαστήρια της χώρας. Η Επαγγελματική αναγνώριση είναι γνήσιο υποσύνολο της ακαδημαϊκής, αλλά στην πράξη αλληλοκαλύπτονται κατά 99%: εκτός από την κατάληψη θέσεων ΔΕΠ στα Πανεπιστήμια και τη συνέχιση μεταπτυχιακών και διδακτορικών σπουδών σε ΑΕΙ της ημεδαπής, οι απόφοιτοι Κολλεγίων, με την αναγνώριση επαγγελματικής ισοδυναμίας, μπορούν να ασκήσουν σχεδόν οποιοδήποτε άλλο επάγγελμα (με κάποιες εκκρεμότητες εφαρμογής, προερχόμενες κυρίως από επαγγελματικούς συλλόγους όπως το ΤΕΕ, ο ΠΣΦ κτλ). Το Ενωσιακό δίκαιο, λόγω της κατανομής αρμοδιοτήτων με τα ΚΜ, ικανοποιείται πλήρως με την κατά τα παραπάνω επαγγελματική αναγνώριση. Η ακαδημαϊκή αναγνώριση κείται εκτός των αρμοδιοτήτων της ΕΕ: ούτε μπορεί να τη θεσμοθετήσει, ούτε μπορεί να την απαιτήσει. Θεσμοθετώντας οικειοθελώς την ακαδημαϊκή αναγνώριση για κάποια Πανεπιστήμια (αυτά που είναι πρόθυμα να συμμορφωθούν με όλες τις προϋποθέσεις – περιορισμούς που προβλέπει το νομοσχέδιο) αλλά αποκλείοντας όλα τα άλλα Πανεπιστήμια της ΕΕ, ο Έλληνας νομοθέτης δημιουργεί «αναγνώριση δύο ταχυτήτων» εισάγοντας έτσι αδικαιολόγητες στρεβλώσεις στην εσωτερική αγορά υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης.
β) Επί των άρθρων της ρύθμισης: ασυμφωνία με το δίκαιο της ΕΕ
Δεν είναι σύμφωνη με το Δίκαιο της ΕΕ, η πρόβλεψη για μη κερδοσκοπικά νομικά πρόσωπα πανεπιστημιακής εκπαίδευσης: κατ΄αρχάς είναι λογικά οξύμωρο να επικαλείται κανείς τις θεμελιώδεις οικονομικές ελευθερίες – όπως η ελευθερία εγκατάστασης – για να δικαιολογήσει μια ρύθμιση, αλλά παράλληλα να αποκλείει το βασικό χαρακτηριστικό – και κίνητρο – της οικονομικής δραστηριότητας: το κέρδος. Εν συνεχεία, νομικά ο όρος αυτός συνιστά περιορισμό στο δικαίωμα εγκατάστασης των αλλοδαπών κερδοσκοπικών εκπαιδευτηρίων, καθώς είτε θα πρέπει να απόσχουν της εγκατάστασης είτε θα πρέπει να αναθεωρήσουν δραστικά το επιχειρηματικό τους μοντέλο. Η απαίτηση μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα είχε γίνει δεκτή από το ΔΕΕ στην υπόθεση Sodemare του 1997, σχετικά με την εγκατάσταση οίκων ευγηρίας στην Ιταλία. Ωστόσο, σήμερα το εφαρμοστέο Ενωσιακό δίκαιο προκύπτει από την απόφαση Επιτροπή/Ιταλίας, ασφαλιστικές εταιρίες 2009: η απαίτηση περί μη κερδοσκοπικού συνιστά περιορισμό στην πρόσβαση στην ελληνική αγορά (market access) των αλλοδαπών εκπαιδευτηρίων. Για να είναι αποδεκτή, σύμφωνα και με τη νομολογία Gebhard, οφείλει να δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος (όπως λ.χ. η ποιότητα της παρεχόμενης παιδείας, ή η ακαδημαϊκή ελευθερία), να είναι απαραίτητη και να είναι αναλογική προς τον επιδιωκόμενο στόχο.
Επιπρόσθετα, σχετικά με τον έλεγχο, την πιστοποίηση και την περιοδική αξιολόγηση από την ΕΘΑΑΕ, πρέπει να επισημανθεί ότι απαγορεύονται βάσει της αρχής της αμοιβαίας αναγνώρισης και των κανόνων της χώρας προέλευσης, στην οποία βασίζεται η εσωτερική αγορά, ιδίως μετά την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Cassis de Dijon, 1974. Τόσο βάσει των γενικών αρχών και του πρωτογενούς δικαίου, όσο και βάσει της οδηγίας για τις υπηρεσίες 123/2006- η οποία εφαρμόζεται στην εκπαίδευση – το ΚΜ υποδοχής δε μπορεί να επιβάλλει όρους και ελέγχους οι οποίοι πληρούνται ήδη στο ΚΜ προέλευσης.
Άλλοι περιορισμοί (σταχυολόγηση μεταξύ πολλών άλλων): i) γενικές προϋποθέσεις: τουλάχιστον 3 σχολές, 30 καθηγητές, 80% διδακτορικά κτλ, ii) εισαγωγή μέσω Πανελλαδικών και ΕΒΕ, iii) υψηλότατες και μη αναλογικές εγγυητικές επιστολές & υψηλότατο παράβολο και iv) αποκλεισμός μελών ΔΕΠ από τα ΝΠΠΕ. Όλοι αυτοί οι περιορισμοί απαγορεύονται εκτός αν δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο, είναι απαραίτητοι και αναλογικοί (νομολογία Gebhard).
Καταληκτικά: 1) Δεν υπάρχει – ούτε και θα μπορούσε να υπάρχει – απαίτηση ακαδημαϊκής αναγνώρισης των ευρωπαϊκών τίτλων σπουδών στη χώρα μας. Το ν/σ συνιστά πολιτική επιλογή, όχι νομική αναγκαιότητα. 2) Οι επί μέρους όροι αδειοδότησης και λειτουργίας των ΝΠΠΕ (που επιβάλλονται ως «αντάλλαγμα» για την ακαδημαϊκή αναγνώριση) βρίθουν περιορισμών, οι οποίοι είναι αμφίβολο αν πληρούν τις προϋποθέσεις της νομολογίας Gebhard: αν δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, είναι δύσκολο να στηριχθεί ότι είναι απαραίτητοι και αναλογικοί. 3) Ασχέτως των επί μέρους ρυθμίσεων, με τη ρύθμιση αυτήν ο Έλληνας νομοθέτης παραβιάζει το Ενωσιακό δίκαιο, με δύο τρόπους: i) δημιουργεί στρεβλώσεις στην εσωτερική αγορά υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, δημιουργώντας εγκατάσταση δύο ταχυτήτων: αυτή που σέβεται την αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης και των ελέγχων του κράτους προέλευσης αλλά δίνει μόνον επαγγελματική ισοδυναμία, και αυτήν η οποία οδηγεί σε αυτόματη ακαδημαϊκή αναγνώριση, παραβιάζοντας πολλαπλά τις αρχές της εσωτερικής αγοράς, ii) ευνοεί τους παρόχους εκπαιδευτικών υπηρεσιών που είναι πρόθυμοι να δεχθούν τους όρους, ελέγχους και πιστοποιήσεις που παραβιάζουν το Ενωσιακό δίκαιο. 4) Τα παραπάνω στοιχεία παραβίασης του δικαίου της ΕΕ, ακόμη κι αν δεν ερωτηθεί σχετικά, το ΔΕΕ είναι πιθανό να τα εντοπίσει σε ενδεχόμενο προδικαστικό ερώτημα. Ούτως ή άλλως, ενδεχόμενο προδικαστικό ερώτημα του ΣτΕ – και άρα και η απάντηση του ΔΕΕ – δε μπορεί να επικεντρώνεται στην ερμηνεία του Συνταγματικού μας δικαίου, αλλά του Ενωσιακού. Συνεπώς, αν υποβληθεί προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ, πιθανότατα η απάντηση θα οδηγήσει σε ακόμη πιο «φιλελεύθερες» προσεγγίσεις.
Αθήνα, 19.2.2024
Τα μέλη του ΔΣ της Ένωσης Επιστημόνων Ευρωπαϊκών Σπουδών
Αστέρης Πλιάκος, Πρόεδρος, Καθηγητής Δικαίου της ΕΕ, Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών
Χάρης Τσιλιώτης, Αντιπρόεδρος, Αναπληρωτής Καθηγητής Συνταγματικού και Ενωσιακού Δικαίου, Παν. Πελοπονήσου
Αντώνης Μεταξάς, Γενικός Γραμματέας, Αναπληρωτής Καθηγητής Δικαίου ΕΕ, ΕΚΠΑ
Μανώλης Περάκης, Ταμίας, Αναπληρωτής Καθηγητής Δικαίου ΕΕ, ΕΚΠΑ
Βασίλης Χατζόπουλος, μέλος, Καθηγητής Ευρωπαϊκού Δικαίου, Πάντειο Πανεπιστήμιο
