Η δυνατότητα οργανωτικής μεταρρύθμισης
1. Η βασική διαφορά μεταξύ συνταγματικώς κατοχυρωμένων, αφενός, και νομοθετικώς προβλεπόμενων, αφετέρου, Ανεξάρτητων Αρχών έγκειται στο γεγονός ότι οι πρώτες δεν μπορούν να καταργηθούν ούτε να «αποχαρακτηρισθούν» από τον κοινό νομοθέτη. Με άλλα λόγια, ο νομοθέτης δεν έχει την εξουσία ούτε να τις καταργήσει ούτε να τις μετατρέψει σε αυτοτελείς διοικητικές υπηρεσίες[1], αφού ο νομικός χαρακτήρας τους και οι αρμοδιότητές τους (και, συνακολούθως, το νομικό καθεστώς τους και η διαδικασία επιλογής των μελών τους) προβλέπονται από το ίδιο το Σύνταγμα (άρθρο 101Α). Αυτό δεν σημαίνει ότι απαγορεύεται η αναδιάρθρωση των οικείων φορέων. Προστατεύεται η ανάθεση των συνταγματικώς προβλεπόμενων αρμοδιοτήτων σε οντότητα που αποτελεί Ανεξάρτητη Αρχή, δηλαδή παρουσιάζει τα χαρακτηριστικά των Ανεξάρτητων Αρχών, όπως αυτά προσδιορίζονται στο ίδιο το Σύνταγμα: έλλειψη ενδοδιοικητικού ελέγχου, προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών και επιλογή με απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων. Αντίθετα, δεν υπάρχει δέσμευση ως προς την οργανωτική μορφή της οικείας οντότητας, αν, για παράδειγμα, θα έχει νομική προσωπικότητα ή όχι, αν θα είναι μονοπρόσωπο ή συλλογικό όργανο. Συνταγματικώς κρίσιμο στοιχείο είναι η έλλειψη ενδοδιοικητικού ελέγχου και η προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών της Αρχής.
2. Τόσο η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (ΑΠΔΠΧ) όσο και η Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (ΑΔΑΕ) είναι συνταγματικώς κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές. Ειδικότερα, το άρθρο 9Α του Συντάγματος προβλέπει τη διασφάλιση της προστασίας των προσωπικών δεδομένων από ανεξάρτητη αρχή, συγκροτούμενη και λειτουργούσα όπως νόμος ορίζει και το άρθρο 19 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος προβλέπει τη διασφάλιση του απορρήτου των επιστολών και της ελεύθερης ανταπόκρισης ή επικοινωνίας από ανεξάρτητη αρχή, της οποίας οι αρμοδιότητες και η λειτουργία ρυθμίζονται από τον νόμο. Όπως προκύπτει τόσο από το γράμμα και το πνεύμα των ως άνω συνταγματικών διατάξεων όσο και από τους νόμους που ρυθμίζουν τις αρμοδιότητες των δύο Αρχών, αντιστοίχως, οι δραστηριότητές τους είναι συναφείς και συμπληρωματικές. Κατά συνέπεια, η ανάθεση του συνόλου των αρμοδιοτήτων εκάστης εξ αυτών σε μια, ενιαία, Αρχή, σε αντιδιαστολή προς την αρχική επιλογή του νομοθέτη, δεν προσκρούει στις ως άνω συνταγματικές διατάξεις. Ευστόχως επισημάνθηκε ότι η συγχώνευση είναι και «θεσμικά σκόπιμη»[2], τόσο προς αποφυγή σύγκρουσης αρμοδιοτήτων, δεδομένου ότι τα πεδία δράσης των δύο Αρχών επικαλύπτονται σε ορισμένα σημεία[3], όσο και προς ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της νέας Αρχής που θα προκύψει, η οποία θα διαθέτει όλο το εύρος των σχετικών αρμοδιοτήτων[4]. Σημαντικό επιχείρημα υπέρ της συγχώνευσης των δύο Αρχών είναι ότι το ίδιο πραγματικό γεγονός μπορεί να συγκροτεί την αντικειμενική υπόσταση παράβασης τόσο των κανόνων προστασίας των προσωπικών δεδομένων όσο και της νομοθεσίας για την προστασία του απορρήτου των επικοινωνιών, με αποτέλεσμα να τίθενται ζητήματα εφαρμογής της αρχής ne bis in idem (αν και η νομολογία φαίνεται να δέχεται ότι, στις περιπτώσεις αυτές, η επιβολή δύο κυρώσεων είναι, υπό προϋποθέσεις, επιτρεπτή: ΣτΕ 1091/2015 και κυρίως ΣτΕ 3743/2017 7μ, 1454/2020, 433/2021).
3. Πέρα από τη συνταγματική σκοπιά, επιβάλλεται να εξετασθεί η συμβατότητα της συγχώνευσης προς το ενωσιακό δίκαιο, λαμβανομένου υπόψη ότι η ίδρυση της ΑΠΔΠΧ αποτελεί και κοινοτική υποχρέωση που απορρέει από την οδηγία 95/46/ΕΚ[5]. Ήδη η υποχρέωση αυτή προκύπτει από τον Κανονισμό 2016/679/ΕΕ (Γενικό Κανονισμό Προστασίας Δεδομένων – ΓΚΠΔ, άρθρα 51 επ..). Η οδηγία 95/46/ΕΚ καταργήθηκε με το άρθρο 94 του ΓΚΠΔ. Από την άλλη μεριά κάθε άρση του απορρήτου των επικοινωνιών θέτει, στην πράξη, σχεδόν πάντοτε ζητήματα προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 19 του Συντάγματος και τις λοιπές εθνικές διατάξεις[6], η ΑΔΑΕ είναι αρμόδια για τον έλεγχο στοιχείων της διαδικασίας άρσης του απορρήτου των επικοινωνιών που αφορά τον ειδικότερο τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών και ρυθμίζεται στο άρθρο 15 της Οδηγίας 2002/58/ΕΚ[7]. Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ. 2 της οδηγίας 2002/58/ΕΚ, οι διατάξεις της «εξειδικεύουν και συμπληρώνουν» την οδηγία 95/46/ΕΚ[8]. Επομένως, κατά το ενωσιακό δίκαιο, οι αρμοδιότητες της ΑΔΑΕ είναι δυνατόν να ανατεθούν σε μία μεταξύ περισσοτέρων δημοσίων αρχών που μπορούν να συσταθούν στην Ελλάδα[9] για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, οπότε πρέπει και αυτή να χαίρει, όπως η ΑΠΔΠΧ, πλήρους ανεξαρτησίας. Από τη σκοπιά, λοιπόν, του ενωσιακού δικαίου οι δύο ως άνω Αρχές έχουν, εν πολλοίς, κοινό αντικείμενο, καθώς η διασφάλιση των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και η προστασία του απορρήτου των επικοινωνιών αποτελούν δύο ειδικότερες εκφάνσεις της κατοχύρωσης της ιδιωτικότητας (privacy)[10].
Η πρόωρη λήξη της θητείας
4. Ενώ, όμως, από οργανωτική σκοπιά, η συγχώνευση των δύο Αρχών είναι, κατ’ αρχήν, επιτρεπτή, ανακύπτει το ζήτημα της θητείας των μελών τους η οποία δεν έχει λήξει. Πράγματι, για τη διασφάλιση της συνταγματικώς κατοχυρωμένης προσωπικής ανεξαρτησίας των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών και της «ορισμένης θητείας» τους[11], η νομοθεσία προβλέπει συγκεκριμένους και ειδικούς λόγους έκπτωσης και πρόωρης λήξης της θητείας και εγγυήσεις διάγνωσης της συνδρομής των λόγων αυτών. Όσον αφορά τις συνταγματικώς κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές, η διάταξη του άρθρου 3 παρ. 6 του Ν. 3051/2002[12] προβλέπει ότι τα μέλη τους εκπίπτουν από το αξίωμά τους σε περίπτωση τελεσίδικης καταδίκης για αδικήματα κατά της ιδιοκτησίας ή κατά περιουσιακών δικαιωμάτων ή για αδικήματα σχετικά με τα υπομνήματα ή σχετικά με την υπηρεσία ή για αδικήματα κατά των ηθών, καθώς και σε περίπτωση καταδίκης για οποιοδήποτε κακούργημα[13]. Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν η συνταγματικώς επιτρεπτή, κατ’ αρχήν, νομοθετική αναδιάρθρωση των Αρχών που μπορεί να φτάσει μέχρι τη συγχώνευσή τους καλύπτει και την πρόωρη λήξη της θητείας των μελών και αν ο νομοθέτης οφείλει να λάβει, συναφώς, μεταβατικά μέτρα.
α) Μεταρρύθμιση χωρίς μεταβατικά μέτρα για τη θητεία: η αξιωματική προσέγγιση του Conseil constitutionnel
5. Σαφής και κατηγορηματική ήταν η στάση του γαλλικού Conseil Constitutionnel, στο πλαίσιο του ελέγχου της συνταγματικότητας του νόμου της 30ής Σεπτεμβρίου 1986, ο οποίος αντικατέστησε την Haute autorité de la communication audiovisuelle (Ανώτατη Αρχή για τη Ραδιοτηλεοπτική Επικοινωνία) με την Commission nationale de la communication et des libertés (Εθνική Επιτροπή για την Επικοινωνία και τις Ελευθερίες)[14]. Το Δικαστήριο απέρριψε με λακωνική αιτιολογία την αιτίαση ότι η ανεξαρτησία της Αρχής υποδηλώνει ότι ο ίδιος ο νομοθέτης δεν μπορεί να τερματίσει πρόωρα τη θητεία των μελών της[15]. Έκρινε ότι ο νομοθέτης δύναται οποτεδήποτε να τροποποιεί ή να καταργεί υφιστάμενες διατάξεις εφόσον το κρίνει σκόπιμο για την υλοποίηση ή τη συμφιλίωση συνταγματικών σκοπών. Ωστόσο, η άσκηση αυτής της εξουσίας δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να στερεί τις επιταγές συνταγματικής περιωπής από τις νόμιμες εγγυήσεις. Αξιωματικά δέχθηκε, στη συνέχεια, ότι η αντικατάσταση μιας Ανεξάρτητης Αρχής από νέα δεν είχε, αυτή καθαυτή, ως αποτέλεσμα τη στέρηση των νόμιμων εγγυήσεων συνταγματικού χαρακτήρα. Επομένως, ο νομοθέτης μπορεί, χωρίς να παραβιάζει κανένα κανόνα ή αρχή συνταγματικής ισχύος, να προβεί, όποτε το κρίνει σκόπιμο, στην πρόωρη λήξη της θητείας των μελών της αντικαθιστώμενης Ανεξάρτητης Αρχής, χωρίς την πρόβλεψη μεταβατικού καθεστώτος[16]. Επιβάλλεται, βεβαίως, η επισήμανση ότι το γαλλικό Σύνταγμα, με την εξαίρεση του Défenseur des droits, δεν περιέχει διατάξεις για τις Ανεξάρτητες Αρχές[17].
β) Μέριμνα προστασίας της ανεξαρτησίας: η περιπτωσιολογική προσέγγιση του ΔΕΕ
6. Αντίθετα, η προσέγγιση του Δικαστηρίου της Ένωσης, όσον αφορά τις Ανεξάρτητες Αρχές που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, είναι περιπτωσιολογική και πολύ επιφυλακτική. Ειδικότερα, το Δικαστήριο υιοθέτησε, αρχικά, αυστηρή στάση. Δέχθηκε, κατ’ αρχήν, ότι η λειτουργική ανεξαρτησία των μελών Ανεξάρτητης Αρχής, υπό την έννοια ότι «αυτά δεν δεσμεύονται, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, από εντολές τρίτων» δεν αρκεί για να προστατεύει την εν λόγω Αρχή από κάθε εξωτερική επιρροή[18]. Το ενδεχόμενο πρόωρου τερματισμού της θητείας της Αρχής δύναται να την εκθέσει σε «μη προσήκουσες επεμβάσεις ή πιέσεις της εκτελεστικής εξουσίας»[19] και να οδηγήσει σε μιας μορφής «εκ προοιμίου υπακοή»[20]. Επομένως, η ανεξαρτησία της Αρχής «απαιτεί κατ’ ανάγκην την ύπαρξη προκαθορισμένης θητείας» και την απαγόρευση τερματισμού της προ της προβλεπόμενης λήξης της, εκτός αν συντρέχουν σπουδαίοι λόγοι αναγόμενοι στη συμπεριφορά ή την ικανότητα του διορισθέντος προσώπου να ασκεί τα καθήκοντά του, οι οποίοι πρέπει να είναι προκαθορισμένοι από τον νόμο και αντικειμενικώς εξακριβώσιμοι. Εφαρμόζοντας τα παραπάνω στην πρόωρη λήξη της θητείας του Επιτρόπου προστασίας δεδομένων, που προέβλεπε το ουγγρικό δίκαιο, λόγω σύστασης μίας νέας Εθνικής Αρχής για την προστασία των δεδομένων και της ελευθερίας της πληροφόρησης, το Δικαστήριο έκρινε ότι, αν επιτρεπόταν σε κάθε κράτος μέλος να τερματίζει τη θητεία Αρχής ελέγχου πριν την αρχικώς προβλεπόμενη λήξη της, κατά παράβαση των κανόνων και των εγγυήσεων, που έχουν προβλεφθεί προς αυτόν τον σκοπό από την εφαρμοστέα νομοθεσία, η απειλή τέτοιας πρόωρης παύσης, η οποία θα επλανάτο επί της Αρχής αυτής καθ’ όλη τη διάρκεια της θητείας της, θα μπορούσε να οδηγήσει σε μιας μορφής υπακοή της στην πολιτική εξουσία, ασυμβίβαστη με την ως άνω απαίτηση περί ανεξαρτησίας[21]. Στην υπόθεση εκείνη, η προσφεύγουσα Επιτροπή δεν αμφισβήτησε μεν το δικαίωμα της Ουγγαρίας να τροποποιεί το θεσμικό πλαίσιο της αρχής της ελέγχου της προστασίας των δεδομένων, μεταβαίνοντας από μία μονάδα υπό τη διεύθυνση ενός και μόνο προσώπου σε ένα συλλογικό όργανο, αλλά θεώρησε ότι όταν η Ουγγαρία προέβη στην επιλογή της δεν τήρησε την υποχρέωσή της να διασφαλίσει την ανεξαρτησία της αρχής ελέγχου μέχρι τη λήξη της θητείας της. Κατά την Επιτροπή, θα ήταν δυνατόν η Ουγγαρία να είχε προβλέψει στο εσωτερικό της δίκαιο είτε ότι το νέο θεσμικό πλαίσιο θα εφαρμοζόταν κατόπιν της λήξης της θητείας του τότε εν ενεργεία επιτρόπου είτε ότι ο πρώτος πρόεδρος της Αρχής θα ήταν ο επίτροπος για το υπόλοιπο της θητείας του, πράγμα που θα είχε προστατεύσει την ανεξαρτησία της αρχής ελέγχου της προστασίας των δεδομένων. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η αλλαγή θεσμικού πλαισίου δεν μπορεί αφ’ εαυτής να δικαιολογήσει αντικειμενικώς τον τερματισμό της θητείας του προσώπου που κατείχε το αξίωμα του επιτρόπου χωρίς τη λήψη μεταβατικών μέτρων τα οποία θα επέτρεπαν τη διασφάλιση του σεβασμού της διάρκειας της θητείας του.
7. Σε μεταγενέστερη απόφαση, που αφορούσε τη συγχώνευση της επιτροπής της αγοράς τηλεπικοινωνιών της Ισπανίας (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones), η οποία αποτελούσε εθνική ρυθμιστική αρχή κατά την έννοια της οδηγίας‑πλαισίου[22], με άλλες ρυθμιστικές αρχές και την πρόωρη λήξη της θητείας του προέδρου και ενός μέλους της, το Δικαστήριο υιοθέτησε πιο ευέλικτη στάση. Ειδικότερα, η υπόθεση αφορούσε τη μεταρρύθμιση του καθεστώτος ορισμένων ρυθμιστικών και εποπτικών φορέων, με νόμο ο οποίος ίδρυσε την Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (εθνική επιτροπή αγορών και ανταγωνισμού, στο εξής: CNMC), με αρμοδιότητα την ορθή λειτουργία των αγορών και των τομέων που έως τότε εποπτεύονταν από διάφορες ρυθμιστικές αρχές. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η οδηγία‑πλαίσιο δεν αντιτίθεται, κατ’ αρχήν, στη συγχώνευση εθνικών ρυθμιστικών αρχών κατά την έννοια της ίδιας οδηγίας και στη δημιουργία ενός ενιαίου διακλαδικού ρυθμιστικού φορέα, υπό την επιφύλαξη ότι, αφενός, κατά την εκτέλεση των καθηκόντων που αναθέτουν στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές η οδηγία‑πλαίσιο και οι ειδικές οδηγίες, ο φορέας αυτός πληροί τις προϋποθέσεις ικανότητας, ανεξαρτησίας, αμεροληψίας και διαφάνειας που προβλέπονται στην οδηγία‑πλαίσιο και, αφετέρου, κατά των αποφάσεων του φορέα αυτού μπορεί να ασκηθεί πραγματική προσφυγή ενώπιον οργανισμού ανεξάρτητου από τα ενδιαφερόμενα μέρη[23]. Εφόσον τα κράτη μέλη έχουν θεσμική αυτονομία για την οργάνωση και διάρθρωση των εθνικών ρυθμιστικών αρχών, υπό τον όρο ότι γίνονται πλήρως σεβαστοί οι σκοποί που ορίζει η οδηγία‑πλαίσιο και τηρούνται πλήρως οι υποχρεώσεις που αυτή προβλέπει, η υποχρέωση σεβασμού της αμεροληψίας και της ανεξαρτησίας του επικεφαλής αρχής που είναι υπεύθυνη για την εκ των προτέρων κανονιστική ρύθμιση των αγορών ή για την επίλυση των διαφορών μεταξύ επιχειρήσεων και, κατά περίπτωση, των λοιπών μελών του συλλογικού οργάνου που ασκούν τη λειτουργία αυτή δεν μπορεί να εμποδίσει θεσμική μεταρρύθμιση η οποία γίνεται κατά τη διάρκεια των θητειών τους. Εντούτοις, εναπόκειται στο συγκεκριμένο κράτος μέλος να προβλέψει, προκειμένου να τηρήσει τις υποχρεώσεις που προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 3α, της οδηγίας‑πλαισίου, κανόνες οι οποίοι να διασφαλίζουν ότι η πρόωρη λήξη της θητείας των συγκεκριμένων προσώπων δεν θίγει την ανεξαρτησία ή την αμεροληψία τους[24].
γ) Οι ειδικές συνθήκες της υπό εξέταση περίπτωσης
8. Η παραπάνω ρεαλιστική προσέγγιση του ΔΕΕ μπορεί να αξιοποιηθεί για την απάντηση στο υπό εξέταση ζήτημα. Πρώτον, η γενική αναγνώριση υποχρέωσης του νομοθέτη να θεσπίσει μεταβατικές διατάξεις για τη διασφάλιση της ολοκλήρωσης της θητείας των εν ενεργεία μελών των υπό συγχώνευση Αρχών στη νέα που θα τις διαδεχθεί αποτελεί υπερβολική δέσμευση της ελευθερίας του να επιλέξει την κατάλληλη οργανωτική δομή της νέας Αρχής. Πράγματι, σε περίπτωση μη ολοκλήρωσης της θητείας των μελών των υφιστάμενων Αρχών, θα όφειλε, κατ’ ουσία, να συστήσει Αρχή με το σύνολο των μελών των υπό συγχώνευση Αρχών. Δεύτερον, το κυρίαρχο ζήτημα είναι η δημιουργία νέας Ανεξάρτητης Αρχής, με τις ίδιες ή και μείζονες εγγυήσεις ανεξαρτησίας. Εφόσον αυτές προβλέπονται στον νόμο που συστήνει τη νέα Αρχή, πληρούνται οι συνταγματικές και ενωσιακές επιταγές για τη μελλοντική λειτουργία αυτής. Τρίτον, όπως έχει κρίνει το ίδιο το ΔΕΕ, η εγγύηση της ανεξαρτησίας των εθνικών αρχών ελέγχου σκοπεί στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας και της αξιοπιστίας του ελέγχου της τηρήσεως των διατάξεων περί προστασίας των φυσικών προσώπων από την επεξεργασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα του σκοπού αυτού. Δεν έχει θεσπισθεί προκειμένου να απονείμει ιδιαίτερο καθεστώς στις ίδιες τις αρχές αυτές και στους υπαλλήλους τους, αλλά προκειμένου να ενισχυθεί η προστασία των ατόμων και των οργανισμών τους οποίους αφορούν οι αποφάσεις τους[25]. Και προφανώς δεν ευσταθεί, τουλάχιστον για την Ελλάδα, το επιχείρημα του γενικού εισαγγελέα Wathelet ότι, κατ’ αναλογία, δεν θα μπορούσε να κριθεί ότι η ανεξαρτησία ενός δικαστή είναι διασφαλισμένη εάν η θητεία του τερματιζόταν πρόωρα, υπό το πρόσχημα της κατάργησης του δικαστηρίου στο οποίο ανήκει και της αντικατάστασής του από άλλο, ακόμα κι αν το τελευταίο απολάμβανε ανεξαρτησίας[26], στο μέτρο που οι δικαστές απολαύουν ισοβιότητας κατά το Σύνταγμα, κάτι που δεν ισχύει για τα μέλη των Ανεξάρτητων Αρχών[27].
9. Από την άλλη πλευρά, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη και οι παράμετροι που αφορούν την ανεξαρτησία των μελών των υπό συγχώνευση Αρχών, υπό το πρίσμα των ρυθμίσεων του άρθρου 101Α Σ, το οποίο αναφέρεται ρητώς σε «ορισμένη θητεία». Πράγματι, η απαγόρευση της πρόωρης λήξης της θητείας για λόγο μη προβλεπόμενο εκ των προτέρων συνιστά εγγύηση της προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας και αποσκοπεί στην αποφυγή της δημιουργίας αμφιβολιών ως προς την ουδετερότητα της εκάστοτε Αρχής, η οποία, υπό την απειλή της πρόωρης λήξης της θητείας των μελών της ενόψει σύστασης νέας Αρχής, διατρέχει τον κίνδυνο να δεχθεί πολιτικές επιρροές. Σε αυτό το πλαίσιο, θα μπορούσε, άραγε, να υποστηριχθεί ότι η, κατά τα λοιπά, αυτονόητη νομοθετική δυνατότητα οργανωτικής αναδιάρθρωσης μιας Αρχής ενδέχεται να δημιουργήσει στους τρίτους εύλογες υπόνοιες για την άσκηση πολιτικής επιρροής στα μέλη της, επειδή τελούν υπό την απειλή της πρόωρης παύσης τους; Η αρμοδιότητα του νομοθέτη να επιλέγει τον εκάστοτε καταλληλότερο τρόπο οργάνωσης μιας Ανεξάρτητης Αρχής και να τον βελτιώνει, για την επίτευξη ενός συνταγματικού σκοπού, εν προκειμένω της αποτελεσματικότερης προστασίας θεμελιωδών δικαιωμάτων (δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα και απόρρητο των επιστολών, της ανταπόκρισης και της επικοινωνίας), δεν φαίνεται να συνιστά διαρκή απειλή πρόωρης παύσης των μελών της, ικανή να προκαλέσει υπόνοιες ως προς την άσκηση πολιτικής επιρροής επ’ αυτών. Σε τελική ανάλυση, ο σκοπός της θέσπισης «ορισμένης θητείας», η οποία δεν μπορεί να λήξει νωρίτερα, παρά μόνο για εκ των προτέρων προβλεπόμενους λόγους, δεν μπορεί να συνίσταται στη ματαίωση ούτε στην αναστολή των θεσμικών μεταρρυθμίσεων[28]. Η συνταγματική πρόβλεψη «ορισμένης θητείας» και η νομοθετική εξειδίκευσή της προστατεύουν από τον αυθαίρετο πρόωρο τερματισμό της θητείας μέλους για λόγους υποκειμενικούς. Σημειώνεται ότι η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν είναι διαφωτιστική συναφώς, στο μέτρο που έχει εξετάσει την έννοια της «ορισμένης θητείας» σχεδόν αποκλειστικά από την άποψη του κατά πόσον είναι ανεκτή η συνέχιση της λειτουργίας των εν λόγω Αρχών μετά τη λήξη της θητείας των μελών τους και μέχρι την επιλογή των νέων[29]. Στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 911-916/2021[30], κρίθηκε ότι, «στην έννοια της προστατευόμενης κατά το Σύνταγμα θητείας των μελών των ανεξάρτητων αρχών, η οποία συνάπτεται προς την προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία τους, υπάγεται μόνον η θητεία που συγκεντρώνει τις εγγυήσεις του άρθρου 101Α του Συντάγματος….. [ε]πομένως…. το πεδίο εφαρμογής της διάταξης του άρθρου 101Α του Συντάγματος καταλαμβάνει μόνο τις ανεξάρτητες αρχές που ρητά κατοχυρώνονται στο Σύνταγμα και όχι εκείνες που, όπως η Επιτροπή Ανταγωνισμού, δεν προβλέπονται από αυτό». Και η κρίση αυτή, όμως, αφορούσε την προστασία της «ορισμένης θητείας» από αυθαίρετη πρόωρη λήξη της συνδεόμενη με ιδιότητες συγκεκριμένων μελών και όχι οφειλόμενη σε γενική και αντικειμενική αναδιάρθρωση του φορέα. Επομένως, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι, σε περίπτωση οργανωτικής μεταρρύθμισης μιας Αρχής κατόπιν νεότερης νομοθετικής πρωτοβουλίας δεν επιβάλλεται γενικώς και απαρεγκλίτως η πρόβλεψη μεταβατικών διατάξεων, υπό την προϋπόθεση, πάντως, ότι η εν λόγω νομοθετική πρωτοβουλία πληροί τις προϋποθέσεις της καλής νομοθέτησης[31]. Δηλαδή ο νομοθέτης οφείλει να εκθέτει με σαφήνεια και πληρότητα τους λόγους για τους οποίους επιβάλλεται, και μάλιστα στο δεδομένο χρονικό σημείο, η αναδιοργάνωση συνταγματικώς προβλεπόμενων φορέων που λειτούργησαν με τη συγκεκριμένη δομή για μεγάλο χρονικό διάστημα, προς διασφάλιση της επιταγής περί ορθολογικής οργάνωσης των δημόσιων υπηρεσιών[32].
10. Τα παραπάνω θα πρέπει να ισχύσουν κατά μείζονα λόγο στην περίπτωση της συγχώνευσης της ΑΔΑΕ με την ΑΠΔΠΧ, λαμβανομένου υπόψη ότι η άψογη άσκηση των συνταγματικώς προβλεπόμενων αρμοδιοτήτων του από τον Πρόεδρο της ΑΔΑΕ στο ζήτημα των επισυνδέσεων δημιούργησε τριβές με την Κυβέρνηση και προκάλεσε μια νομικώς προβληματική εισαγγελική παρέμβαση, υπό τη μορφή γνωμοδότησης[33]. Εν προκειμένω, λοιπόν, η συγχώνευση των δύο Αρχών διαρκούσης της θητείας του Προέδρου της ΑΔΑΕ μπορεί να δημιουργήσει εύλογα αμφιβολίες ως προς τον «πραγματικό»[34] λόγο της νομοθετικής μεταρρύθμισης, ειδικότερα δε την υπόνοια ότι αυτή συνιστά «μεθόδευση προκειμένου η Κυβέρνηση να απαλλαγεί πρόωρα και εύκολα από την παρουσία του Προέδρου της ΑΔΑΕ Χρ. Ράμμου, η θητεία του οποίου δεν έχει ακόμη λήξει και ο οποίος έδειξε ότι είναι αποφασισμένος να τηρήσει το συνταγματικό καθήκον του και να μην επιτρέψει τη συγκάλυψη των συνθηκών άρσης του απορρήτου των επικοινωνιών μεταξύ πληθώρας προσώπων…»[35]. Σε ένα τόσο ευαίσθητο τομέα θεμελιωδών δικαιωμάτων και ενωσιακού ενδιαφέροντος, οι αρχές του κράτους δικαίου επιβάλλουν ιδιαίτερη προσοχή στον νομοθέτη. Επομένως, πέρα από την τεκμηρίωση του νομοθετικού μέτρου της συγχώνευσης ΑΔΑΕ και ΑΠΔΠΧ, σύμφωνα με τις επιταγές της καλής νομοθέτησης, είναι αναγκαία και η θέσπιση των κατάλληλων μεταβατικών διατάξεων, οι οποίες θα επέτρεπαν μεν τη διασφάλιση του σεβασμού της διάρκειας της θητείας των εν ενεργεία μελών των δύο υπό συγχώνευση Αρχών, χωρίς ταυτόχρονα να υποχρεώνουν τον νομοθέτη να ακολουθήσει συγκεκριμένο σχήμα όσον αφορά τη μορφή, τον αριθμό και τις ιδιότητες των μελών της νέας Αρχής. Θα μπορούσε, με άλλα λόγια, είτε να προβλεφθεί ότι, κατά την πρώτη συγκρότησή της, στη νέα Αρχή θα περιλαμβάνονται υποχρεωτικά τα εν ενεργεία μέλη των υφιστάμενων Αρχών για το υπόλοιπο της θητείας τους και, πάντως, ότι πρώτος πρόεδρος της νέας Αρχής θα είναι ο εν ενεργεία πρόεδρος της ΑΔΑΕ για το υπόλοιπο της θητείας του[36], είτε να οριστεί ότι το νέο θεσμικό πλαίσιο θα εφαρμοστεί μετά τη λήξη της θητείας των εν ενεργεία μελών των δύο συγχωνευόμενων Αρχών[37], εάν το οργανωτικό σχήμα που θα επιλέξει ο νομοθέτης διαφέρει ουσιωδώς από αυτό των προηγούμενων Αρχών.
11. Οι παραπάνω προβληματισμοί επαναφέρουν στο προσκήνιο μια προηγούμενη νομοθετική παρέμβαση σχετικά με τη θητεία των μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού, η οποία δεν είναι μεν συνταγματικώς κατοχυρωμένη Ανεξάρτητη Αρχή, αλλά η σύσταση και η λειτουργία της αποτελούν ενωσιακή επιταγή. Ειδικότερα, με τον Ν. 4623/2019 προβλέφθηκαν νέα ασυμβίβαστα για τον Πρόεδρο, τον Αντιπρόεδρο και τα μέλη (τακτικά ή αναπληρωματικά) της Επιτροπής Ανταγωνισμού[38] καθώς και η άμεση εφαρμογή τους και στα εν ενεργεία μέλη, με συνέπεια την έκδοση διαπιστωτικών πράξεων περί αυτοδίκαιης έκπτωσης όσων από αυτά ενέπιπταν στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής της νέας διάταξης. Επιλαμβανόμενη αιτήσεων ακύρωσης των οικείων διαπιστωτικών πράξεων, η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε μια σειρά αποφάσεών της (ΣτΕ Ολ 911-917/2021), που επικρίθηκαν σφοδρά και με σοβαρά επιχειρήματα από μερίδα της θεωρίας[39], έκρινε ότι οι νέες διατάξεις συνιστούν έκφραση της συνταγματικής αρχής του κράτους δικαίου και της ενωσιακής αρχής της χρηστής διοίκησης και, κατά το ρυθμιστικό τους περιεχόμενο, μεταγράφουν στην ημεδαπή έννομη τάξη ρυθμίσεις της Οδηγίας 2019/1/ΕΕ, οι οποίες αφορούν αρνητικές προϋποθέσεις εκτέλεσης των καθηκόντων των Μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού και, αφενός, αποβλέπουν στην ανεξάρτητη, αμερόληπτη και αποτελεσματική εφαρμογή από την Επιτροπή Ανταγωνισμού των εθνικών και ενωσιακών κανόνων περί ελεύθερου ανταγωνισμού και, αφετέρου, συνάδουν προς την (ημεδαπή και την ενωσιακή) αρχή της αναλογικότητας. Παρά την ύπαρξη σημαντικής και τεκμηριωμένης μειοψηφίας, η Ολομέλεια απέρριψε τις αιτήσεις ακύρωσης και δεν υπέβαλε προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ για την ερμηνεία των κρίσιμων ενωσιακών διατάξεων, υιοθετώντας, χωρίς επαρκή και πειστική αιτιολογία, τη θεωρία της acte clair[40].
12. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω σκέψεων, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι το ζήτημα του κατά πόσον απαιτούνται μεταβατικές διατάξεις περί ολοκλήρωσης της θητείας κατά τη νομοθετική συγχώνευση συνταγματικώς κατοχυρωμένων Αρχών, η οποία δικαιολογείται λόγω της συνάφειας ή και της επικάλυψης των αρμοδιοτήτων τους και τεκμηριώνεται αναλόγως, πρέπει να κρίνεται κατά περίπτωση, όπως συνάγεται και από τη νομολογία του ΔΕΕ, για τις Αρχές που καλύπτονται και από το ενωσιακό δίκαιο. Όσον αφορά, όμως, ειδικά, τη νομοθετική πρωτοβουλία για τη συγχώνευση της ΑΔΑΕ με την ΑΠΔΠΧ, αυτή πρέπει, αφενός, να είναι πλήρως τεκμηριωμένη κατά τις επιταγές του άρθρου 62 του Ν. 4622/2019 και, αφετέρου, να συνοδεύεται από τις κατάλληλες μεταβατικές διατάξεις για τη θητεία των εν ενεργεία μελών της ΑΔΑΕ. Σε κάθε περίπτωση, από δικαιοπολιτική σκοπιά, η νομοθετική μεταρρύθμιση προς την κατεύθυνση της ενοποίησης θα πρέπει να επιχειρηθεί μετά τη λήξη της θητείας του Προέδρου της ΑΔΑΕ, ούτως ώστε η σχετική συζήτηση να διεξαχθεί νηφάλια και αντικειμενικά, με αποκλειστικό γνώμονα την ορθολογική λειτουργία των δύο Αρχών και, κυρίως, χωρίς καμία υπόνοια «εκκαθάρισης». Ούτως ή άλλως, η οργανωτική μεταβολή συνταγματικώς προβλεπόμενων Ανεξάρτητων Αρχών συνιστά άκρως σοβαρό εγχείρημα και δεν μπορεί να είναι άμεσης ισχύος, αφού τα μέλη του νέου φορέα θα επιλεγούν με τις αυξημένες πλειοψηφίες που ορίζει το Σύνταγμα, το οποίο απαιτεί από τις πολιτικές δυνάμεις συναινέσεις στο πεδίο αυτό[41]: το άρθρο 101Α του Συντάγματος αποσκοπεί να αφήσει τις Ανεξάρτητες Αρχές εκτός πολιτικής – κομματικής διελκυστίνδας και προφανώς επιβάλλει αυστηρότερους όρους για τη θητεία από εκείνους των ενωσιακών οδηγιών και της σχετικής νομολογίας του ΔΕΕ. Απροϋπόθετη λήξη της θητείας λόγω της οργανωτικής μεταβολής και μόνο θα είχε ως συνέπεια να μείνει η ως άνω διάταξη γράμμα κενό.
Ευγενία Πρεβεδούρου
Καθηγήτρια Νομικής Σχολής ΑΠΘ
Υποσημειώσεις:
[1] Για παράδειγμα, η Εθνική Αρχή Ιατρικώς Υποβοηθούμενης Αναπαραγωγής συστάθηκε ως ανεξάρτητη αρχή με το άρθρο 19 του Ν. 3305/2005 και μετατράπηκε σε αυτοτελή διοικητική υπηρεσία υπαγόμενη απ’ ευθείας στον Υπουργό Υγείας και υποκείμενη στην εποπτεία και τον έλεγχό του, με το άρθρο 4 του Ν. 4558/2018. Η διάρθρωση της Αρχής τροποποιήθηκε περαιτέρω με τους Ν. 4737/2020, άρθρο 22 παρ. 3 και Ν. 4876/2021, άρθρο 43. Ομοίως, η Επιτροπή Διερεύνησης Ατυχημάτων και Ασφάλειας Πτήσεων (άρθρο 5 του N. 2912/2001) καταργήθηκε με τον Ν. 5014/2023 και το σύνολο των αρμοδιοτήτων της μεταφέρθηκε στον Εθνικό Οργανισμό Διερεύνησης Αεροπορικών και Σιδηροδρομικών Ατυχημάτων και Ασφάλειας Μεταφορών (ΕΟΑΔΑΣΑΑΜ), ο οποίος αποτελεί αυτοτελή δημόσια υπηρεσία, εποπτευόμενη από τον Υπουργό Υποδομών και Μεταφορών. Βλ. συναφώς Ε. Πρεβεδούρου, Τι είναι οι Ανεξάρτητες Αρχές και σε τι χρησιμεύουν; Syntagma Watch, 19-06-2023.
[2] Κ. Γιαννακόπουλος Το ενδεχόμενο συγχώνευσης και ο σεβασμός της διάρκειας της θητείας των μελών της ΑΠΔΠΧ και της ΑΔΑΕ, https://cyannakopoulos.gr/03.07.2023.
[3] Tα επιχειρήματα που συνηγορούν υπέρ της συγχώνευσης των δύο Αρχών αναλύονται διεξοδικά και με πλήρη τεκμηρίωση στη μελέτη της Παρέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας Σ. Καρύδα, Πρόταση για Ενοποίηση της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (ΑΠΔΠΧ) με την Αρχή Διασφάλισης Απορρήτου των Επικοινωνιών (ΑΔΑΕ). Επίκαιροι προβληματισμοί από την αλληλοεπικάλυψη αρμοδιοτήτων τους, υπό το φως του ενωσιακού κεκτημένου (ΓΚΠΔ και e-Privacy), 3.8.2022, http://dikastis.blogspot.com/2022/08/blog-post_3.html.
[4] Βλ. για την αποδυνάμωση της ΑΔΑΕ, Γ. Τασόπουλου, Ο κούφιος πυρήνας του δικαιώματος για το απόρρητο της επικοινωνίας και η εθνική ασφάλεια, e-Πολιτεία (Τεύχος 3, Ιούλιος – Σεπτέμβριος 2022), https://www.epoliteia.gr/wp-content/uploads/2022/07/340-359-MELETES-1-1.pdf. Προς επίρρωση των ανωτέρω, θα μπορούσε να αναφερθεί η συγχώνευση της πρώην Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΑΔΗΣΥ) και της Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (ΑΕΠΠ, άρθρο 347 του Ν. 4412/2016) και η σύσταση, με τον Ν. 4912/2022, της Ενιαίας Αρχής Δημόσιων Συμβάσεων (ΕΑΔΗΣΥ), που συγκεντρώνει τις αρμοδιότητες των δύο παραπάνω συγχωνευθεισών Αρχών. Επισημαίνεται, βεβαίως, ότι δεν πρόκειται για συνταγματικώς κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές.
[5] Οδηγία 95/46/EK του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Οκτωβρίου 1995, για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών (ΕΕ L 281 της 23.11.1995, σ. 31).
[6] Βλ. το άρθρο 6, παρ. 1, του Ν. 3115/2003 σε συνδυασμό με το άρθρο 6 του Οργανισμού της ΑΔΑΕ (ΦΕΚ 3030/Β/17.6.2022).
[7] Οδηγία 2002/58/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Ιουλίου 2002, σχετικά με την επεξεργασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και την προστασία της ιδιωτικής ζωής στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία για την προστασία ιδιωτικής ζωής στις ηλεκτρονικές επικοινωνίες) (EE L 201 της 31/07/2002 σ. 37). Βλ. ερμηνεία της διάταξης του άρθρου 15 της Οδηγίας σε ΔΕΕ, 16.2.2023, HYA. C‑349/21, ECLI:EU:C:2023:102, σκέψεις 36 επ.
[8] ΔΕΕ (τμήμα μείζονος συνθέσεως), 21.12.2016, Tele2 Sverige AB, C-203/15 και C-698/15, ECLI:EU:C:2016:970, σκέψη 82. Βλ. άρθρο 95 του ΓΚΠΔ για τη σχέση μεταξύ των διατάξεών του και της οδηγίας 2002/58/ΕΚ
[9] Ως προς τη δυνατότητα των κρατών μελών της Ένωσης να ιδρύουν μία ή περισσότερες πλήρως ανεξάρτητες αρχές για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, βλ. το άρθρο 28, παρ. 1, της Οδηγίας 95/46/ΕΚ. Επίσης ΔΕΕ, 8.4.2014, C-288/12, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, ECLI:EU:C:2014:237, σκέψη 47· ΔΕΕ 6.10.2015, Maximillian Schrems, C-362/14, ECLI:EU:C:2015:650, σκέψη 40.
[10] Κ. Γιαννακόπουλος Το ενδεχόμενο συγχώνευσης και ο σεβασμός της διάρκειας της θητείας των μελών της ΑΠΔΠΧ και της ΑΔΑΕ, https://cyannakopoulos.gr/03.07.2023.
[11] Άρθρο 101Α παρ. 1 του Συντάγματος.
[12] Συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές, τροποποίηση και συμπλήρωση του συστήματος προσλήψεων στο δημόσιο τομέα και συναφείς ρυθμίσεις, ΦΕΚ Α΄ 220.
[13] Όπως επισημαίνει ο Κ. Παναγούλιας, Ο δικαστικός έλεγχος της δράσης των ανεξάρτητων αρχών, Εκδ. Σάκκουλα, 2023, σ. 135, οι καταστατικές διατάξεις ορισμένων από τις συνταγματικώς κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές προβλέπουν και επιπλέον λόγους πρόωρου τερματισμού της θητείας των μελών τους, τηρουμένων διαδικαστικών εγγυήσεων, που διασφαλίζουν την προσωπική ανεξαρτησία των μελών και τα κατοχυρώνουν έναντι παρεμβάσεων από άλλους φορείς. Βλ. και περιπτώσεις αυτοδίκαιης έκπτωσης από την ιδιότητα του προέδρου ή μέλους της Αρχής Προστασίας Δεδομένων στο άρθρο 12 του Ν. 4624/2019, Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, μέτρα εφαρμογής του Κανονισμού (ΕΕ) 2016/679 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 27ης Απριλίου 2016 για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και ενσωμάτωση στην εθνική νομοθεσία της Οδηγίας (ΕΕ) 2016/680 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 27ης Απριλίου 2016 και άλλες διατάξεις (ΦΕΚ Α΄137).
[14] Η Επιτροπή αυτή αντικαταστάθηκε το 1989 από το Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA). Την 1η Ιανουαρίου 2022, το CSA και η Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi) συγχωνεύθηκαν και συνέστησαν την Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom).
[15] Κατά τους προσφεύγοντες, «η σύγχρονη εφαρμογή της ελευθερίας της επικοινωνίας (liberté de communication) που διακηρύσσει το άρθρο 11 της Διακήρυξης του 1789 προϋποθέτει την ύπαρξη ανεξάρτητου οργάνου επιφορτισμένου με την εποπτεία της τήρησης των συνταγματικών αρχών στον τομέα της οπτικοακουστικής επικοινωνίας. Η ανεξαρτησία του οργάνου αυτού υποδηλώνει ότι ο νομοθέτης δεν μπορεί να τερματίζει πρόωρα τη θητεία των μελών του. Στο μέτρο που ο νομοθέτης δεν προέβλεψε τη διατήρηση των μελών της Haute autorité de la communication audiovisuelle μέχρι την εκπνοή της θητείας τους… ο νέος νόμος παραβιάζει επιταγές συνταγματικής περιωπής».
[16] CC 86-217 DC, 18.9.1986, σκέψεις 4-5.
[17] Τα σχετικά ζητήματα ρυθμίζονται στον Νόμο 2017-55 της 20ης Ιανουαρίου 2017, ο οποίος προβλέπει 17 Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές, που δεν έχουν νομική προσωπικότητα και 7 Ανεξάρτητες Δημόσιες Αρχές, εξοπλισμένες με νομική προσωπικότητα.
[18] ΔΕΕ (τμήμα μείζονος συνθέσεως), 16.10.2012, Επιτροπή κατά Δημοκρατίας της Αυστρίας, C‑614/10, ECLI:EU:C:2012:631, σκέψη 42.
[19] ΔΕΚ, 31.5.2005, Συνεταιρισμός Φαρμακοποιών Αιτωλίας & Ακαρνανίας (ΣΥΦΑΙΤ) , C-53/03, ECLI:EU:C:2005:333, σκέψη 31.
[20] ΔΕΕ, 8.4.2014, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C-288/12, ECLI:EU:C:2014:237, σκέψεις 54-55 και 61.
[21] ΔΕΕ, 8.4.2014, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C-288/12, ECLI:EU:C:2014:237, σκέψη 61, και προτάσεις Wathelet, ECLI:EU:C:2013:816, σημείο 56.
[22] Πρόκειται για την οδηγία 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία πλαίσιο) (ΕΕ 2002, L 108, σ. 33), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2009 (ΕΕ 2009, L 337, σ. 37, και διορθωτικό ΕΕ 2013, L 241, σ. 8) (στο εξής: οδηγία‑πλαίσιο).
[23] Βλ., κατ’ αναλογία, ΔΕΕ, 6.10.2010, Base κ.λπ., C‑389/08, ECLI:EU:C:2010:584, σκέψη 30, και ΔΕΕ, 17.9.2015, KPN, C‑85/14, ECLI:EU:C:2015:610, σκέψη 57.
[24] ΔΕΕ (δεύτερο τμήμα), 19.10.2016, Xabier Ormaetxea Garai και Bernardo Lorenzo Almendros κατά Administración del Estado, C-424/15, ECLI:EU:C:2016:780.
[25] ΔΕΕ, 9.3.2010, Επιτροπή κατά Γερμανίας, C-518/07, ECLI:EU:C:2010:125, σκέψη 25.
[26] Προτάσεις Wathelet στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C-288/12, ECLI:EU:C:2013:816, σημείο 72.
[27] Στην ελληνική έννομη τάξη, τα μέλη των Ανεξάρτητων Αρχών, χωρίς να είναι ισόβια, προστατεύονται από το Σύνταγμα, αφού «διορίζονται με ορισμένη θητεία». Για την ερμηνεία της έννοιας αυτής βλ. κατωτέρω (αρ. περ. 9).
[28] Κ. Παναγούλια, Ο δικαστικός έλεγχος της δράσης των ανεξάρτητων αρχών, όπ.π., σ. 131.
[29] ΣτΕ Ολ 3515/2013, Ολ 2583-2585/2017, 1919/2018, 2042/2018, 2500/2020, 569/2022.
[30] Οι αποφάσεις αυτές, οι οποίες έχουν επικριθεί υπό άλλο πρίσμα, θα αναλυθούν κατωτέρω (αρ. περ. 11).
[31] Βλ. ιδίως άρθρα 58 και 62 του Ν. 4622/2019, Επιτελικό Κράτος: οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης (ΦΕΚ Α΄133).
[32] Άρθρο 62 παρ. 1 και 2 του Ν. 4622/2019: «1. Κάθε σχέδιο νόμου, προσθήκη ή τροπολογία, καθώς και κανονιστική απόφαση μείζονος οικονομικής ή κοινωνικής σημασίας, συνοδεύεται από Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης (εφεξής Ανάλυση). 2. Η Ανάλυση συμπεριλαμβάνει τις εξής ενότητες:(α) την αιτιολογική έκθεση του άρθρου 74 παράγραφος 1 του Συντάγματος, η οποία πρέπει ιδιαιτέρως να συμπεριλαμβάνει τον εντοπισμό και οριοθέτηση του προβλήματος που η ρύθμιση επιδιώκει να επιλύσει, τη διατύπωση συγκεκριμένων σαφών και χρονικά οριοθετημένων και κατά το δυνατόν μετρήσιμων, στόχων που επιδιώκονται με τη ρύθμιση και τους λόγους για τους οποίους δεν είναι δυνατή η επίτευξή τους χωρίς την ύπαρξη αυτής…».
[33] Βλ. την οξυδερκή και τεκμηριωμένη ανάλυση του Ε. Βενιζέλου, Η σχέση εισαγγελικών αρχών και ανεξάρτητων αρχών – Σεβασμός ή παραβίαση των εγγυήσεων του κράτους δικαίου. Σχόλιο στην 1/2023 Γνωμοδότηση του Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου (https://www.constitutionalism.gr/i-sxesi-ton-eisafelikon-arxon-kai-anexartiton-arxon/). Επίσης, Κ. Γιαννακόπουλου, Η διάβρωση των θεσμικών αντιβάρων, https://cyannakopoulos.gr/16.01.2023. Αυστηρή κριτική και στην τότε Κυβέρνηση άσκησαν οι Ξ. Κοντιάδης/Γ. Σωτηρέλης, Τα πολλαπλά ατοπήματα της γνωμοδότησης του εισαγγελέα του Αρείου Πάγου σχετικά με τις αρμοδιότητες της ΑΔΑΕ (https://www.syntagmawatch.gr/trending-issues/ta-pollapla-atophmata-ths-gnwmodotisis-tou-eisaggelea-tou-areiou-pagou-sxetika-me-tis-armodiotites-ths-adae/). Στο ίδιο πνεύμα και και Γ. Τασόπουλος, Πριονίζοντας τα συνταγματικά θεμέλια των Ανεξάρτητων Αρχών (https://www.syntagmawatch.gr/trending-issues/prionizontas-ta-syntagmatika-themelia-twn-anexarthtwn-arhwn/).
[34] Τον «πραγματικό» λόγο θα κληθεί, σε τελική ανάλυση, να ερμηνεύσει ο δικαστής, εφόσον η υπόθεση αχθεί ενώπιόν του, έστω και αν, στο πλαίσιο του ελέγχου συνταγματικότητας, εξετάζει τον «δεδηλωμένο σκοπό» του νομοθέτη.
[35] Κ. Γιαννακόπουλος Το ενδεχόμενο συγχώνευσης και ο σεβασμός της διάρκειας της θητείας των μελών της ΑΠΔΠΧ και της ΑΔΑΕ, https://cyannakopoulos.gr/03.07.2023.
[36] Αυτόθι. Βλ. και προτάσεις Wathelet στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C-288/12, ECLI:EU:C:2013:816, σημείο 56.
[37] Εάν η θητεία ορισμένων μελών έχει λήξει, η αναθεωρημένη διάταξη του άρθρου 101 Α του Συντάγματος επιτρέπει να παραμείνουν στη θέση τους μέχρι τον διορισμό νέων μελών. Κατά συνέπεια, δεν δημιουργείται πρόβλημα ακόμη και αν οι θητείες των μελών των δύο Αρχών βρίσκονται σε διαφορετικό στάδιο, όπως συμβαίνει εν προκειμένω.
[38] Βλ. άρθρο 101 παρ. 1 περ. α΄ του Ν. 4623/2019, με το οποίο αντικαταστάθηκε η παρ. 7 του άρθρου 12 του Ν. 3959/2011: «Η ιδιότητα του Προέδρου, του Αντιπροέδρου και του μέλους (τακτικού ή αναπληρωματικού) της Επιτροπής Ανταγωνισμού είναι ασυμβίβαστη με την οποιαδήποτε μορφής κατοχή θέσης ή ανάθεση καθηκόντων ή απόσπαση ή άλλως απασχόληση στο γραφείο του Πρωθυπουργού ή σε γραφείο της Γενικής Γραμματείας Πρωθυπουργού ή σε γραφείο μέλους της Κυβέρνησης ή σε πολιτικό γραφείο μέλους της Κυβέρνησης ή στη Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης ή σε γραφείο Γενικού ή Ειδικού Γραμματέα Υπουργείου, για μία πενταετία μετά τη λήξη της εν λόγω κατοχής θέσης ή της ανάθεσης ή της απόσπασης ή της απασχόλησης αντιστοίχως, συμπεριλαμβανομένων της απόσπασης υπαλλήλου ή της κατοχής θέσης μετακλητού υπαλλήλου, συμβούλου, συνεργάτη ή έμμισθου / άμισθου προϊσταμένου σε ένα από τα ως άνω γραφεία ή στη Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης. …. Τα ασυμβίβαστα της παρούσας παραγράφου ισχύουν κατά το χρόνο διορισμού και καθ’ όλη τη διάρκεια της θητείας. Η διαπίστωση ενός από τα ασυμβίβαστα της παρούσας παραγράφου συνεπάγεται την αυτοδίκαιη έκπτωση από τη θέση του Προέδρου, του Αντιπροέδρου ή του μέλους, αντίστοιχα, για την οποία εκδίδεται διαπιστωτική πράξη του αρμόδιου για τον διορισμό οργάνου. Η παρούσα παράγραφος αρχίζει να ισχύει με τη δημοσίευση του παρόντος νόμου στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως και καταλαμβάνει και τα ήδη υπηρετούντα πρόσωπα, εφόσον στην περίπτωση του πρώτου εδαφίου της παρούσας παραγράφου δεν είχε παρέλθει κατά τον χρόνο διορισμού τους πενταετία από τη λήξη της εν λόγω κατοχής θέσης ή της ανάθεσης ή της απόσπασης ή της απασχόλησης, ή εφόσον, στην περίπτωση του δευτέρου εδαφίου της παρούσας παραγράφου, το ασυμβίβαστο υφίσταται κατά το χρόνο έναρξης ισχύος της. Τα ασυμβίβαστα της παρούσας παραγράφου δεν ισχύουν και δεν εφαρμόζονται στην περίπτωση που για το υπηρετούν πρόσωπο διατυπώθηκε θετική γνώμη με πλειοψηφία τουλάχιστον τεσσάρων πέμπτων (4/5) της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής κατά τη διαδικασία διορισμού του».
[39] Κ. Γιαννακόπουλου, Το Συμβούλιο της Επικρατείας διαλαλεί, αλλά υπονομεύει το Κράτος Δικαίου. Σκέψεις με αφορμή τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ. 911-917/2021, www.constitutionalism.gr, 1.7.2021· του ιδίου, Δύσκολοι καιροί για τις Ανεξάρτητες Αρχές, https://cyannakopoulos.gr/dyskoloi-kairoi-gia-tis-aneksartites-arches-17-04-2021.
[40] Η στάση της ελληνικής νομολογίας συναφώς δεν είναι ούτε σαφής ούτε συνεπής. Φαίνεται ότι το ζήτηµα της acte clair κρίνεται κατά πλειοψηφία, µολονότι, κατά την εύστοχη παρατήρηση µέλους του ΣτΕ σε µειοψηφία του στην απόφαση ΣτΕ Ολ 3457/1998, η ύπαρξη αριθµητικώς σηµαντικής µειοψηφούσης γνώµης ως προς το ζήτηµα της υποβολής προδικαστικού ερωτήµατος καταδεικνύει ότι το τιθέµενο ζήτηµα ερµηνείας κοινοτικού δικαίου δεν είναι απολύτως σαφές και ανεπίδεκτο αµφιβολιών, οπότε είναι επιβεβλημένη η προδικαστική παραπομπή κατά την έννοια του (τότε άρθρου 177 ΣυνθΕΚ), όπως αυτό ερμηνεύθηκε με την απόφαση CILFIT. Βλ. αποκλίνουσες μεταξύ τους προσεγγίσεις σεΣτΕ Ολ 2348/2017, ΣτΕ 674/2018 και ΣτΕ 1894/2022. Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να τονιστεί ότι στην πρόσφατη απόφασή του Γεωργίου κατά Ελλάδας (application no. 57378/18), το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) έκρινε ότι τα ελληνικά δικαστήρια παραβίασαν το δικαίωμα του αιτούντος σε δίκαιη δίκη. Ειδικότερα, ο αιτών ισχυρίστηκε ότι ο Άρειος Πάγος απέρριψε το αίτημά του για προδικαστική παραπομπή νομικού ζητήματος στο ΔΕΕ, προκειμένου το τελευταίο να ερμηνεύσει κρίσιμες για την υπόθεση και την ποινική καταδίκη του πρώην προέδρου της ΕΛΣΤΑΤ διατάξεις του Κώδικα Ορθής Πρακτικής για τις Ευρωπαϊκές Στατιστικές, χωρίς οποιαδήποτε αιτιολογία. Ο ισχυρισμός αυτός έγινε δεκτός από το ΕΔΔΑ, το οποίο έκρινε ότι έλαβε χώρα παραβίαση του άρθρου 6 § 1 της ΕΣΔΑ. Το ΕΔΔΑ αναφέρθηκε ιδίως στις αποφάσεις του Dhahbi v. Italy, no. 17120/09, § 31, 8 Απριλίου 2014, Baydar v. the Netherlands (no. 55385/14, §§ 41-44, 24 Απριλίου 2018 και Bio Farmland Betriebs S.R.L. v. Romania, no. 43639/17, §§ 48-51, 13 Ιουλίου 2021. Βλ. συναφώς τις αυστηρές παρατηρήσεις του Β. Σκουρή, Ο διάλογος μεταξύ ελληνικών δικαστηρίων και ΔΕΕ, Καθημερινή 25.5.2023, για τον αδικαιολόγητα μικρό αριθμό προδικαστικών παραπομπών εκ μέρους των ελληνικών δικαστηρίων.
[41] Οι συναινέσεις αυτές είναι, ενίοτε δύσκολο να επιτευχθούν, με συνέπεια τις μεγάλες καθυστερήσεις στον διορισμό των μελών των οικείων Αρχών. Οι δυσχέρειες και τα προβλήματα αποτυπώνονται ανάγλυφα στην απόφαση ΣτΕ Ολ 95/2017, σκέψεις 19 και 20.
